CC BY
45
Научни трудове на Съюза на учените в България-Пловдив Серия A. Обществени науки, изкуство и култура, том L, Съюз на учените сесия 31 октомври - 1 ноември 2014 Scientific research of the Union of Scientists in Bulgaria-Plovdiv, seriesA. Public sciences, art and culture, Vol. I., Union of Scientists, ISSN 1311-9400, Session 31 October - 1 November 2014.
ЕВРОПЕЙСКИ ПРАКТИКИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИЯТА НА ПУБЛИЧНО - ЧАСТНОТО ПАРТНЬОРСТВО гл. ас. д-р Веселина Тонева Жекова ПУ „Паисий Хилендарски" Факултет по икономически и социални науки Катедра „Управление и количествени методи в икономиката"
Резюме: В доклада са проследени и анализирани добрите и лошите практики при реализиране на публично - частното партньорство в рамките на Европейския съюз. Направен е обзорен преглед на законодателството и на съществуващите, установили се вече, практически релевантни различни форми на публично-частно партньорство, на опита на различни държави в Европейския съюз.
Ключови думи: публично-частно партньорство, Европейски съюз, инфраструктура, инвестиции, проект, качество
В последните години Европейският съюз (ЕС) се активизира в реализирането на публични проекти чрез сътрудничество между публичния и частния сектор, с насока към изграждането и експлоатацията на инфраструктура и предоставяне на услуги като например - водоснабдяване, благоустройство, управление на отпадъците и др. Необходимостта от инвестиции чрез сътрудничество между публичния и частния сектор възниква поради ограниченост на финансовите ресурси в публичния сектор и затрудненията му при предоставяне на качествени публични услуги.
Международната практика показва, че публично-частното партньорство (ПЧП) е един от успешните финансови инструменти за осигуряване на инвестиции в публичната инфраструктура, когато държавния и общинските бюджети не разполагат с необходимия финансов ресурс и искат да осигурят по-добра стойност на вложените публични средства.
Развитието на публично - частното партньорство в Европа през последните две десетилетия се основава на следната икономическа логика:
■ ускореното регионално развитие в Европа съчетано с общия Европейски пазар през последните години доведе до необходимост от развитие на транспортна, екологична и социална инфраструктура, която да задоволи нарасналите потребности;
■ съчетанието на тези потребности с приетите Европейски директиви в сферата на околната среда и транспорта доведе до нужда от големи инвестиции в базисна инфраструктура;
■ осъзната е възможността за постигане на по-добра стойност на вложените публични средства чрез използване на ефективността и ефикасността на частния сектор при предоставяне на публични услуги;
■ съществуващи ограничения върху консолидирания бюджет налагани от строгата монетарна и фискална политика в Европа;
■ осъществяване на цялостен подход при проектиране, финансиране, строителство и експлоатация, като публичния сектор започва да поставя акцент върху вложените от него средства през целия проектен цикъл;
■ предоставяне на възможност за споделяне на рисковете по проектите между
публичния и частен партньор.
Отчитайки Европейското законодателство, практика и счетоводно третиране, може да се обобщи, че публично-частното партньорство е дългосрочно договорно отношение между лица от частния и публичния сектор за финансиране, построяване, реконструкция, управление или поддръжка на инфраструктура с оглед постигане на по-добро качество на предоставяните услуги.
Публично-частното партньорство възниква преди около 200 години в САЩ. Добри практики в публично-частното партньорство има в Канада и Австралия. През последните 15 години ПЧП успешно се прилага в Индия, Виетнам Индонезия и т. н., а в Европа публично-частното партньорство неофициално съществува от 19 век. Великобритания е страна с дълъг опит в публично-частното партньорство - около 150 години. Причината са многото колонии, които е притежавала страната и нуждата от финансови ресурси за изграждане на инфраструктура в тях. Официално публично-частното партньорство се въвежда като препоръчителна процедура при реализиране на инвестиционни проекти през 2004 година със Зелената книга за ПЧП и правото на Европейския съюз относно публични договори и концесии и следните Директиви: 1) Директива 2004/17/ЕО; 2) Директива2004/18/ЕО; 3) Директива 92/13/ЕО/[2].
Европейската комисия е противник на специална регламентация и формализация на публично-частното партньорство, а с актовете си насочва към прилагане на правилата за обществените поръчки и концесиите. Такова е положението и в Австрия, Германия, Есто-ния, Италия, Унгария и Малта. Правната уредба в страните от ЕС относно ПЧП се очертава общо в две насоки. В някои от тях има специални закони или наредби за ПЧП, докато в други се прилагат законови и подзаконови нормативни актове, регулиращи правоотношенията, възникващи по повод правни институти като концесиите, обществените поръчки, държавната и общинска собственост. В Гърция, Ирландия и Словения има специални закони за ПЧП, а в Румъния и Франция се обсъждат такива законопроекта [3].Специал-ни нормативни актове за ПЧП има в Германия, но те не уреждат самото партньорство, а въвеждат данъчни и административни облекчения. В Малта е приет указ за ПЧП, в Унгария - правителствена резолюция за ПЧП.
В държави като Великобритания, Словакия, Румъния, Литва, Латвия, Финландия, Испания, Белгия, Швеция и Холандия няма специален закон за ПЧП. В тези страни се прилагат Директивите на ЕС, имплементирани в законодателството им, като закони и наредби за обществените поръчки и концесиите (Словакия, Румъния, Литва, Латвия, Финландия, Испания), кралски укази (Испания, Белгия) или наредби относно договори за партньорство (Франция). Във Фламандската общност в Белгия действа Постановление за ПЧП. Европейската комисия разграничава обикновено(договорно) ПЧП и институционализира-но, при което се създава дружество. ПЧП се разграничава и според фазите: проектиране, строителство, поддръжка, експлоатация, прехвърляне на собственост, като всяко партньор-ство може да включва различни комбинации.
ПЧП се развива основно за строителство и други скъпи и изискващи дългосрочно планиране дейности като: пътна и железопътна инфраструктура, обществен транспорт (Холандия, Литва, Латвия, Испания, Белгия, Великобритания, Финландия, Франция, Германия, Австрия, Италия, Малта, Унгария); пристанища, морски съоръжения и летища (Малта, Холандия); инфраструктура, свързана със здравеопазването (Германия, Австрия, Италия, Малта, Франция, Литва); строителство на училища, детски градини, студентски общежития (Белгия, Великобритания, Финландия, Холандия, Франция, Литва, Румъния); саниране на училища (Естония, Германия); общински жилища и домове за стари хора (Естония, Латвия); изграждане и поддръжка на полицейски сгради и затвори (Латвия).
ПЧП се предприема от страна на публичноправен субект (централна или териториална администрация) според законодателството на Холандия, Великобритания, Финландия, Латвия. В някои държави инициатор на ПЧП може да бъде както публичноправен, така
и частноправен субект (Белгия, Литва, Испания), а в Швеция няма правило относно инициирането. В други страни решението за предприемане на ПЧП се взима от правителството (Белгия) или общинския съвет (Литва), а в други е създаден специален орган (Гърция и Латвия).
В редица страни се изготвя оценка, по отношение на това дали осъществяването на дейността под формата на ПЧП е по-изгодно, по-качествено и целесъобразно спрямо конвенционалните варианта (Германия, Естония). В Ирландия преди същинското откриване на процедурата се създава екип за планиране на предстоящ проект. По-голямо внимание се обръща на частните партньори, но също така има изисквания и към публичния участник. В зависимост от вида и етапа на процедурата частният партньор може да има качеството на кандидат (преди да са посочени изискванията по съдържанието на договора) или предложител (оферент). За да отговорят на изискванията, често от частна страна участват консорциуми (Австрия, Германия), като не е изключено в ПЧП да участват и няколко публични органи. Правото на обществените поръчки изисква в ЕС кандидата от всички страни да бъдат третирани еднакво[3].Основните изисквания са финансови: стабилен финансов поток и доказан финансов капацитет (Холандия, Финландия и др.). Лица, обявени в ликвидация или несъстоятелност, имащи данъчни задължения или са обект на наказателни производства не могат да бъдат партньори (Франция и др.). По принцип е допустимо, а в някои случаи може да бъде въведено изискване за превъзлагане на част от дейностите на подизпълнители. Конкретните изисквания за частноправните кандидата се определят от съответното министерство или община.
ПЧП са продължителни отношения, тъй като частноправният субект трябва да може да възвърне инвестициите си. От друга страна, ако срокът е прекомерно дълъг, биха се нарушили правилата за конкуренция на ЕС. Като цяло няма общо законово изискване за продължителността. На практика: (1) ПЧП проектите продължават в границите между 3 и 30 години (Естония); (2) инфраструктурните проекта се отличават с по-голяма продължителност (Испания, Литва); (3) държавните концесии за пътища имат срок около 25-32 г., а общинските проекта от 15 г. нагоре (Германия и Австрия); (4) обществените поръчки са със значително по-кратки срокове (до 5 г.).
Концесиите могат да продължават до 49 г. (Румъния); до 25 г. с възможност за удължаване с 10 г. (Холандия и Франция) и до 6 г. с възможност за удължаване с 19 г. (Италия). Процедурите за избор на частен партньор не се различават особено в целия ЕС. Те биват два вида:
■ отворени - всяка отговаряща на изискванията организация може да участва (Гърция, Литва, Румъния, Словакия, Словения, Швеция и др.);
■ ограничени - необходима е покана от договарящата институция (Гърция, Испания, Словакия, Румъния и др.);
■ преговорни - условията се приемат в хода на процедурата (Гърция, Словения, Холандия и др.).
Процедурата „състезателен диалог" е създадена от ЕК специално за ПЧП. В нейната първа част се определя самият предмет на поръчката (какво ще бъде построено, санирано, изготвено като услуга и т.н.). Използва се в Литва, Словакия, Румъния, Финландия, Франция, Холандия и др. Независимо от вида и стойността на ПЧП процедурите трябва да отговарят на принципите на Договора за Европейска общност за еднакво третиране, прозрачност, взаимно признаване, пропорционалност, свобода на движението на стоки.
Критериите за оценка на офертите се обявяват предварително и не могат да се променят. Те са концентрирани в следните насоки:
■ единствено най-ниска цена или най-целесъобразна икономически оферта - като комплекс от цена, качество, обслужване, екологични показатели, платежоспособност и др.;
■ цена за жизнения цикъл, времеви зони, достъпност (Австрия);
■ технически аспекти и капацитет на участника (Белгия).
Обявлението за провеждане на процедурата се извършва в Официален вестник на ЕС над определените в директивата за обществените поръчки прагове (Румъния, Словакия, Холандия), в съответния държавен вестник над определени прагове (Франция, Латвия, Румъния). Документацията и/или обявлението съдържат изискванията към кандидатите, критериите за избор, техническата информация за обекта на ПЧП (конструктивна или функционална), период и обхват на проекта.
Органите, които провеждат процедурата могат да се разграничат на: (А)специализирани постоянно действащи - Италия (филиал на Агенцията по управлението на държавното имущество), Малта (Директорат по договорите, който сформира анкетна комисия); (Б) неспециализирани - местните или ресорните администрации, тъй като ПЧП е на различни отраслови и териториални нива - Естония, Унгария, Германия, Австрия и Холандия;
За всеки отделен случай възлагащият ПЧП публичен орган създава експертна комисия (Белгия, Литва, Словения, Испания и Латвия). Предвиждат се гаранции за неутралност на участващите в състава на органа лица (Австрия).
Процедурата се прекратява когато: 1) не е подадена нито една оферта (Естония, Малта, Словакия, Холандия и др.); 2) нито един кандидат не отговаря на условията за възлагане на договора (Естония, Малта, Словакия, Холандия и др.); 3) договарящият орган вземе решение за прекратяване по своя преценка (Словакия, Холандия); 4) бъде обявена за невалидна (Естония, Малта); 5) бъде избран партньор (Естония и Малта).Причините за отказ и/или прекратяване трябва да бъдат обявени на участниците в процедурата (Германия).
Не могат да се изведат единни конкретни правила, относно съдържанието, формата, изменението на договорите за ПЧП. Различните модели на ПЧП включват различни елементи (Германия). В някои държави има изрична уредба (Румъния, Словения, Литва, Гърция и препоръките на ЕК за институционализираното ПЧП) или формуляри (Холандия).
Партньорството се прекратява когато:1) не бъде създадено дружеството изпълнител (Унгария); 2) концесионерът е получил приходите по офертата си (Испания); 3) изтече обявеният срок (Литва); 4) изпълнителят бъде обявен в несъстоятелност (Словения); 5) са налице незадоволителни резултати при последващия контрол или некоректно отношение на частноправния субект (Литва); 6) са налице други условия при заплащане на компенсации за ощетената страна
Споровете за обществени поръчки се разглеждат от специализирани независими органи, чиито решения подлежат на съдебен контрол (Естония, Австрия, Германия, Латвия). В Словения обжалването се извършва съответно пред компетентен държавен орган - кмет, министър. В останалите случаи обжалването се осъществява пред компетентните съдилища или по арбитражен път. Когато в резултат на обжалването няма възможност да бъде развален сключен вече договор се предвижда период на изчакване преди сключването на договора, чието неспазване влече недействителност.
В основата на ПЧП лежи финансиране от двата участващи сектора. Такова е финансирането при смесени дружества (Латвия). Публичният сектор не трябва да оказва забранена държавна помощ (Белгия). Частното финансиране се предпочита в Белгия и Испания. На практика то достига 1/3 до 1/2 от стойността на проекта (Австрия). Частноправният субект набавя средства например чрез форфетиране на доходите от ПЧП (Германия) или чрез кредити (Швеция, Холандия), които могат да са общински гарантирани (Германия), както и чрез лизинг (Финландия). Ползвателите (или публичноправния субект на база ползването) заплаща такси при концесионните варианта (Германия и др.).
Европейското право предявява изисквания към публичността на възлагането на публични договори. В Австрия, Германия, Унгария, Италия, Словакия и Естония няма официални регистри за ПЧП, отделни от тези за обществените поръчки и концесиите, макар че някъде данните се обобщават с цел развиване на ПЧП. Специални форми на отчетност на ПЧП съществуват в Гърция, Словения, Унгария, Италия и Белгия.
Надзор над ПЧП упражняват единствено или едновременно: (1) органи на изпълнителната власт в Германия (Федералното министерство на икономиката - общ надзор 40
по възлагането), Малта (правителството), Латвия (бюро за обществените поръчки), Италия, Белгия, Франция; (2) съвети от представители на различни ведомства и/ или на частния сектор във Финландия, Ирландия, Испания, Словения и Ирландия; (3) сметните палати относно обществените средства в Унгария и Германия.
По отношение на административната отговорност при публично-частното партньорство в Австрия, Италия и Естония са предвидени глоби по законите за обществените поръчки. В останалите страни се прилага общата административна уредба.
Групи за мониторинг и подпомагане на ПЧП са създадени в редица европейски държави (Германия, Италия, Малта, Унгария и Обединеното кралство), като такива се предвиждат и в Австрия. В Гърция има постоянно функциониращ Секретариат за ПЧП, който изпълнява координационни функции, сътрудничи с публичните органи и събира и обработва информация.
В повечето европейски страни, ПЧП покрива широк спектър от различни структури, при които частния сектор доставя публичен продукт или услуга. Ясно е обаче, че изразената политическа воля в дългосрочен план, реалната подкрепа на прилагането на принципите на ПЧП, адекватната законодателна рамка, привличането на кандидати, които отговарят на високи критерии за опит, възможности и капацитет, търсенето и спечелването на общественото одобрение са сред основните предпоставки за реализация на успешни ПЧП проекти. За да се реализира „добра практика" е необходима обща законодателна рамка, а не непременно подробно регулиране. Прекалено подробното нормативно регулиране е предпоставка за ограничаване, както за и отнемане на необходимата свобода при вземане на решения. От друга страна недостатъчното регулиране би довело до липса на необходимото унифициране на провежданите процедури и би затруднило участниците за правилното прилагане на принципите, произтичащи от договора за създаване на Европейската общност, а именно: публичност и прозрачност свободна и лоялна конкуренция; равнопоставеност и недопускане на дискриминация. Може да се обобщи, че успехът на ПЧП е до голяма степен функция на цялостния процес на оценка и управление на редица фактори, като вида ПЧП, рискове, партньори, условия по договора, въздействия, цялостно управление, общинска политика и цели.
Благодарност
Разработката е част от работата по проект НИ13 ФИСН 001/20.03.2013, финансиран от Фонд „Научни изследвания" при Пловдивски университет „Паисий Хилендарски".
Литература:
1. Закон за публично - частно партньорство, обн. ДВ, бр. 45, от 15 юни 2012 г., посл. изм. ДВ, бр. 15, от 15 февруари 2013 г.
2. Наръчник на добрите практики на изнесеното възлагане на дейности (аутсорс), проект: Укрепване на административния капацитет на Министерство на регионалното развитие и благоустройство за прилагане на различни модели на ПЧП в конкретни области на своята дейност, съфинансиран от ЕС, чрез Европейски социален фонд, 2013 г.
3. Наръчник „Публично-частни партньорства в Община Гоце Делчев", създаден в рамките на проект А08-14-26-С/23.03.2009, „Подобряване на капацитета за ПЧП на община Гоце Делчев", който се осъществява с финансовата подкрепена Оперативна програма „Административен капацитет",2007-2013 г., съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд.
4. Трифонов, А., Публично-частно партньорство 100 въпроси и отговори, С.,
2012
