CC BY
30Образование. Наука. Научные кадры. 2024. № 1. С. 103—108. Education. Science. Scientific personnel. 2024;(1):103—108.
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
Научная статья УДК 343
https://doi.org/10.24412/2073-3305-2024-1-103-108 NIION: 2007-0062-1/24-016
EDN: https://elibrary.ru/QFVIKV MOSURED: 77/27-004-2024-01-216
Эволюция предмета административного права
в России
Ольга Валентиновна Кривельская1, Артём Викторович Берёзов2
1 2 Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации, Москва, Россия
Аннотация. В статье подробно исследуется изменение подхода к пониманию предмета административного права в отечественной науке административного права. Кроме того, исследование включает в себя сравнение российского понимания предмета административного права с немецким, а также соответствующие выводы касательно того, какой подход является более приемлемым для России.
Ключевые слова: административное право, предмет, предмет административного права, подходы к пониманию, управление, публичное управление, органы исполнительной власти
Для цитирования: Кривельская О.В., Берёзов А.В. Эволюция предмета административного права в России // Образование. Наука. Научные кадры. 2024. № 1. С. 103—108. https://doi.org/10.24412/2073-3305-2024-1-103-108. EDN: https://elibrary.ru/QFVIKV.
PUBLIC LEGAL (STATE LEGAL) SCIENCES
Original article
The evolution of the subject of administrative law in Russia
Olga V. Krivelskaya1, Artyom V. Beryozov2
1 2 Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, Moscow, Russia
Abstract. The article thoroughly analyzes the changes in the approach to understanding the subject of administrative law in the Russian science of administrative law. Moreover, the research features a comparison between Russian and German approaches to understanding the subject of administrative law and corresponding conclusions on which one is more suitable for Russia.
Keywords: administrative law, subject, subject of administrative law, approaches to understanding, governance, public administration, executive authorities
For citation: Krivelskaya O.V., Beryozov A.V. The evolution of the subject of administrative law in Russia // Obrazovaniye. Nauka. Nauchnyye kadry = Education. Science. Scientific personnel. 2024;(1):103—108. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3305-2024-1-103-108. EDN: https://elibrary.ru/QFVIKV.
В рамках данного исследования авторы анализируют некоторые существенные изменения, которые претерпело понятие предмета административного права в России. Полагаем, что с помощью вышеупомянутого анализа удастся вывести некоторые причинно-следствен-
© Кривельская О.В., Берёзов А.В., 2024
ные связи, понимание которых важно для осознания именно эволюции предмета административного права. Актуальность исследования состоит в том, что посредством тщательного рассмотрения отечественного опыта делаются оправданные выводы, которые при необходимости могут быть использованы в будущем для развития отрасли административного права в Российской Федерации.
Предлагается обратить внимание на то, как понимался предмет административного права в России в различные исторические эпохи. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, административное право далеко не всегда выделялось среди других наук и отраслей, поскольку ключевые институты административного права зачастую рассматривались в рамках конституционного (государственного) права [1, с. 15—16].
Подтверждением данного тезиса служит труд выдающегося дореволюционного юриста Н.М. Кор-кунова «Русское государственное право». В особенной части данной работы автор детально рассматривает такой классический институт административного права, как управление, а именно верховное управление, подчиненное управление, самоуправление и обеспечение законности управления [2].
Нельзя также не отметить, что в дореволюционной России предмет административного права был очень обширным. Безусловно, наука включала в себя всю административную деятельность. Так, известный отечественный ученый-юрист А.И. Елистратов в своем учебном пособии 1910 г. трактовал понятие и задачи административного права весьма широко. По мнению автора, административное право представляет собой совокупность правовых норм, определяющих отношения между органами государственного управления и гражданами. Его цели сводятся к двум основным: определение предела для участия государственной власти в области самодеятельности граждан [3, с. 1] и отношение граждан к текущей деятельности государственной власти [3, с. 84].
Можно сделать вывод, что в дореволюционной России предмет административного права понимался очень широко, а ключевой институт данной отрасли (управление) подробно рассматривался в рамках государственного (конституционного) права. Из вышеизложенного логически следует, что в тот период существования Российского государства предмет административного права не был четко отделен от других отраслей. Кроме того, как пишет Ю.А. Тихомиров, административное право того времени охватывало все аспекты административной деятельности [1, с. 20].
Примечательно, что наряду с изменившимся пониманием административного права в Советской России меняется и подход вышеупомянутого ученого А.И. Елистратова. Юрист-теоретик в учебном пособии «Административное право» 1929 г. пишет о необходимости преобразовать науку административного права в теорию социалистического управления. Следовательно, по
мнению А.И. Елистратова, отрасль советского административного права должна включать в себя следующие институты: административная организация государственного управления, формы административной деятельности, формы взаимоотношения органов управления с гражданами и методы проверки административной работы и улучшения госаппарата [4, с. 34—35].
Соответственно, посредством данного узкого подхода представляется возможным увидеть ясную предметную специфику отрасли административного права в Советском Союзе. Нельзя не добавить, что на представленное выше понимание предмета административного права существенно повлияла Конституция СССР 1936 г. Дело в том, что, согласно этому основополагающему юридическому документу, исполнительные и распорядительные органы рассматривались как самостоятельные органы государственного управления [5].
Далее предлагается рассмотреть изменение понимания предмета административного права в поствоенный период отечественной истории. Поскольку в военное время система органов государственного управления оказалась весьма эффективной, после войны начала активно разрабатываться концепция совершенствования деятельности исполнительных и распорядительных органов государственного управления. Логично, что имело место некоторое преувеличение возможностей органов государственного управления, поэтому отношения, возникающие между данными органами, представляемыми должностными лицами, и гражданами, характеризовались как властные, т.е. строго вертикальные [6, с. 67].
Полагаем, с уверенностью можно говорить о том, что советская наука административного права начинает стремительно развиваться приблизительно в 60-е годы прошлого столетия. В этом отношении необходимо отметить некоторые ключевые разработки той эпохи.
Во-первых, В.А. Власов в своей работе «Советский государственный аппарат» впервые тщательно рассматривает систему и статус исполнительно-распорядительных органов [7]. Во-вторых, Ю.М. Козлов разрабатывает такие немаловажные элементы административного права, как государственная служба и общественное начало в государственном управлении [8]. Небезынтересно, что в 1960-е годы активно появляются учебные пособия, в которых детально рассматриваются вышеназванные проблемы, актуальные до сих пор в науке административного права. Именно поэтому можно небезосновательно утверждать, что предмет административного права
стал намного более конкретным в тот период истории отечественного государства.
Не можем не отметить, что в ту эпоху формируется концепция общей части административного права. Согласно позиции Г.И. Петрова, она включает в себя предмет и систему административного права, принципы советского государственного управления, источники административного права, советские административно-правовые нормы и отношения и т.д. [9].
Таким образом, вышеперечисленные открытия / нововведения, произошедшие в науке административного права в поствоенный период, на наш взгляд, позволили весьма четко отделить его от остальных отраслей. Соответственно, предмет административного права стал более определенным. Полагаем, что наиболее точно его выразил Ю.М. Козлов. По мнению советского ученого-юриста, советское административное право регулирует управленческие отношения [10].
В 70—80-е годы XX в. понимание предмета советского административного права существенным образом не меняется. Стоит лишь отметить монографию Ю.А. Тихомирова «Управление делами общества», в которой автор еще глубже разрабатывает проблематику управления, рассматривая данное понятие в различных смыслах [11].
Далее предлагается обратить внимание на постсоветский период развития административного права и, соответственно, рассмотреть понимание его предмета. В этом отношении нельзя не согласиться с Ю.А. Тихомировым, который полагает, что в 1992—1993 гг. в России государственное управление как таковое было уничтожено. Причиной этому служит, безусловно, распад Советского Союза, в частности критика партийного аппарата во времена перестройки. Негативное отношение распространилось в целом на государственный аппарат и его кадры [1, с. 25—26].
В 1990-е годы неотъемлемый элемент предмета административного права — «управление» — начинает пониматься несколько по-другому. Во-первых, круг управляемых объектов значительно сужается. Это объясняется тем, что появляется частная форма собственности. Соответственно, административно-регулятивные функции предельно четко отграничиваются от экономических (владение, пользование, распоряжение собственностью). Во-вторых, происходит перераспределение существенного объема полномочий с федерального уровня на уровень субъектов. Из этого следует, что круг субъектов управления расширяется [1, с. 26—27].
Следует обратиться к учебному пособию выдающегося отечественного ученого-юриста Д.Н. Бахраха 1993 г., где автор подробно анализирует в рамках административного права в том числе и муниципальное управление, которое, по его мнению, «обслуживается» отраслью административного права, что свидетельствует о вышеупомянутой тенденции к децентрализации управления [12].
На наш взгляд, интерес также представляет учебное пособие Д.М. Овсянко 1995 г., в котором следует отметить два концептуально важных момента, касающихся предмета административного права. Во-первых, сам предмет административного права понимается как общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления) [13]. При этом автором отождествляются сферы исполнительной власти и государственного управления, что, очевидно, заметно сужает объект последнего, и, следовательно, сужает предмет административного права. Во-вторых, в упомянутом учебном пособии определенные институты сгруппированы без ясных критериев и отнесены к общей и особенной частям весьма хаотично [1, с. 28—29].
Можно сделать вывод, что предмет административного права того времени понимался слишком узко и ограниченно. В связи с этим нам представляется, что в самом начале истории Российской Федерации в науке административного права имел место идейный кризис.
Однако вскоре положение дел начало существенно меняться. Значительный вклад в науку административного права внесла разработка Института законодательства и сравнительного правоведения «Концепции развития российского законодательства», изданная в 1994—2004 гг. Полагаем, что необходимо упомянуть ключевые, на наш взгляд, положения данной работы. Во-первых, вышеупомянутое многообразие управленческой деятельности обуславливает объемность и разветвленность административного законодательства. Во-вторых, предмет административного права понимается как отношения управления в экономической, социально-культурной и административно-правовых сферах. В-третьих, признается, что на тот момент времени не удалось в полной мере достичь системной связи между актами Федерации и ее субъектов с учетом федеративного устройства государства [14].
На наш взгляд, приведенная выше работа в некоторой степени повлияла на отечественное законодательство в области административного права. Так, в 2003 г. был издан Указ Президента РФ, посвященный административной рефор-
ме, одной из целей которой было решение фундаментальных проблем отрасли административного права. К примеру, важным приоритетным направлением, указанным в данном акте, были завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти [15].
Таким образом, безусловно, административная реформа, начатая в 2004 г. в Российской Федерации, способствовала конкретизации предмета административного права. Так, понятие «государственное управление», представляющее собой неотъемлемую часть предмета административного права, было четко определено в соответствии с обновленным законодательством.
Далее представляется обоснованным рассмотреть современные определения предмета административного права, представленные в нескольких отечественных учебных пособиях. Например, Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов в своей работе 2010 г. под предметом административного права предлагают понимать общественные отношения, складывающееся в сфере государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти, иными государственными органами и должностными лицами. Примечательно, что авторы затем выделяют различные виды управленческих отношений, тем самым конкретизируя предмет административного права России в соответствии с административной реформой 2004 г. [16, с. 68—70].
В учебном пособии 2023 г. Л.Л. Попова и М.С. Студеникиной предмет административного права трактуется как система общественных управленческих отношений, которые регулируются административно-правовыми нормами. Равно как и В.Б. Россинский и Ю.Н. Старилов, данные авторы конкретизируют предмет отрасли, перечисляя различные виды управленческих отношений [17, с. 31—33].
Отметим, что в большинстве современных учебных пособий по административному праву России его предмет определяется концептуально так же, как и в двух приведенных выше работах. Однако полагаем, что в соответствии с конституционной реформой 2020 г. можно заменить термин «государственное управление» на «публичное управление».
Дело в том, что Федеральным законом «О государственном Совете Российской Федерации», принятым в рамках конституционной реформы 2020 г., вводится понятие единой системы пуб-
личной власти, которая включает в себя различные органы государственной власти [18]. Поэтому логично, что в свете конституционной реформы корректнее употреблять термин «публичное управление».
Говоря о необходимости употребления именно понятия «публичное управление», которое является неотъемлемой частью предмета административного права, мы считаем необходимым обратиться к немецкой доктрине административного права, чтобы проанализировать данный термин. В этом отношении заметим, что значительная часть немецких правоведов считает, что дать четкое определение публичному управлению невозможно, поскольку оно может пониматься в совершенно разных смыслах: в организационном, материальном или формальном. Кроме того, предлагать дефиницию публичному управлению возможно с точки зрения и позитивного, и негативного права [19, с. 21—23].
Так, выдающийся немецкий ученый Отто Майер при определении понятия публичного управления использует вышеупомянутый негативный подход. Соответственно, публичное управление рассматривается как деятельность, которая отличается от законодательной и правосудия. Более того, в формальном смысле публичное управление представляет собой всю деятельность органов публичной власти, связанную с выполнением ими функций и задач, включая не носящие властный характер действия [20, с. 11].
Следует отметить, что данный широкий подход к пониманию публичного (государственного) управления, как было отмечено выше, имел место в начале становления науки административного права, в дореволюционной России, однако с течением времени основным стал более узкий. Более того, известно, что наука административного права в России зарождалась под значительным влиянием немецкой доктрины. Поэтому отечественные ученые-юристы справедливо отмечают, что независимость современной российской науки административного права от немецкой административно-правовой мысли представляет собой негативное явление, поскольку немецкий опыт в области правового регулирования административной деятельности заслуживает должного внимания [21, с. 56].
Таким образом, эволюцию предмета административного права можно разделить на четыре ключевых этапа:
1) дореволюционный. В данную эпоху административное право не имеет своего специфического предмета, поскольку государственное управление рассматривается и в рамках государствен-
ного права, а само административное право понимается как вся административная деятельность государства;
2) советский. Данный период характеризуется тем, что научное сообщество постепенно приходит к выводу, что административное право регулирует управленческие отношения;
3) постсоветский (переходный). Переходным его можно назвать потому, что именно в рамках этого этапа осуществляется переход от советского понимания предмета административного права к современному;
4) современный. Начинается вместе с административной реформой 2004 г.
Однако, несмотря на вышеупомянутую реформу, которая существенно изменила отечественное административное законодательство, на современном этапе наука административного права еще не сформулировала обновленное понимание предмета данной отрасли. Для достижения этой цели необходимо учитывать подходы отечественной и зарубежной доктрины к данной проблематике (например, широкий круг субъектов публичного управления), а также меняющееся российское законодательство в той части, которая касается предмета административного права.
Список источников
1. Тихомиров ЮА. Административное право и процесс. Полный курс. М.: Изд-во Тихомирова, 2005. 697 с.
2. Коркунов Н.М. Русское государственное право / под ред. и с доп. М.Б. Горенберг. Изд. 6-е. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1909. Т. 2. Часть особенная. 748 с.
3. Елистратов А.И. Учебник русского административного права: практ. пособие. М.: Поставщик Высочайшего Двора Товарищества ско-ропечатни А.А. Левенсон, 1910. Вып. 1. 99 с.
4. Елистратов А.И. Административное право. М.; Л.: Гос. изд-во, 1929. 366 с.
5. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 5 декабря 1936 г.) / / Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. 6 декабря. № 283.
6. Веремеенко И.И. Концепция предмета советского административного права и необходимость ее коррекции / / Пенитенциарная наука. 2008. № 2. С. 67—74. URL: https://cyberle-ninka.ru / article/n/kontseptsiya-predmeta-sovetsko-go-administrativnogo-prava-i-neobhodimost-ee-korrektsii (дата обращения: 21.11.2023).
7. Власов В.А. Советский государственный аппарат. М.: Госюриздат, 1959. 374 с.
8. Козлов Ю.М. Ленинский принцип участия трудящихся в советском государственном управлении. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1963. 274 с.
9. Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая: учеб. пособие. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1960. 344 с.
10. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1967. 160 с.
11. Тихомиров ЮА. Управление делами общества. М.: Мысль, 1984. 223 с.
12. Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. М.: БЕК, 1993. 301 с.
13. Овсянко Д.М. Административное право. М.: Юристъ, 1995. 304 с.
14. Концепции российского законодательства. М., 2004.
15. Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» / / Собрание законодательства РФ. 2003. 28 июля. № 30. Ст. 3046.
16. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. 4-e изд., пересмотр. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2010. 928 с.
17. Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. 3-е изд., пере-раб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2023. 736 с.
18. Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 394-03 «О Государственном Совете Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2020. 14 декабря. № 50 (ч. III). Ст. 8039.
19. Кривельская О.В. Административная юстиция в Федеративной Республике Германии. М.: ПолиГрафГруп, 2012. 160 с.
20. Кривельская О.В. Административный процесс в Федеративной Республике Германии. М.: Новалис, 2023. 144 с.
21. Малиновская В.М. Особенности развития науки административного права в Германии // Право и управление. XXI век. 2017. № 1 (42). С. 51—58. EDN ZDGGXV.
References
1. Tikhomirov YuA. Administrative law and process. Full course. M.: Tikhomirov Publishing House, 2005. 697 p.
2. Korkunov N.M. Russian state law / ed. and with the addition of M.B. Gorenberg. Ed. 6th St. Petersburg.: Printing house of M.M. Stasyulevich, 1909. Vol. 2. Part special. 748 p.
3. Elistratov A.I. Textbook of Russian administrative law: practice. manual. M.: Supplier of the Highest Court of the Association of Cursive Printing A.A. Levenson, 1910. Issue 1. 99 p.
4. Elistratov AI. Administrative law. M.; L.: State Publishing House, 1929. 366 p.
5. Constitution (Basic Law) of the Union of Soviet Socialist Republics (approved by the resolution of the Extraordinary VIII Congress of Soviets of the USSR dated December 5, 1936) // Izvestiya CEC of the USSR and the Central Executive Committee. 1936. December 6. No. 283.
6. Veremeenko I.I. The concept of the subject of Soviet administrative law and the need for its correction // Penitentiary science. 2008. No. 2. pp. 67—74. URL: https://cyberleninka.ru/article/ n/kontseptsiya-predmeta-sovetskogo-administ-rativnogo-prava-i-neobhodimost-ee-korrektsii (date of reference: 11/21/2023).
7. Vlasov VA. The Soviet state apparatus. Moscow: Gosyurizdat, 1959. 374 p.
8. Kozlov Yu.M. Lenin's principle of workers' participation in Soviet public administration. Moscow: Publishing House of Moscow. University, 1963. 274 p.
9. Petrov G.I. Soviet administrative law. The general part: studies. manual. L.: Publishing House of the Leningrad University, 1960. 344 p.
10. Kozlov Yu.M. The subject of Soviet administrative law. Moscow: Publishing House of Moscow University, 1967. 160 p.
11. Tikhomirov YuA. Management of society affairs. M.: Mysl, 1984. 223 p.
12. Bakhrah D.N. Administrative law: textbook. M.: BECK, 1993. 301 p.
13. Ovsyanko D.M. Administrative law. M.: Jurist, 1995. 304 p.
14. Concepts of Russian legislation. M., 2004.
15. Decree of the President of the Russian Federation dated July 23, 2003 No. 824 "On measures for administrative reform in 2003—2004" // Collection of legislation of the Russian Federation. 2003. July 28. No. 30. St. 3046.
16. Rossinsky B.V., Starilov Yu.N. Administrative law: textbook for universities. 4 th ed., revised and supplemented by M.: Norm: INFRA-M, 2010. 928 p.
17. Administrative law: textbook / edited by L.L. Popov, M.S. Studenikina. 3rd ed., reprint. and additional M.: Norm: INFRA-M, 2023. 736 p.
18. Federal Law No. 394-FZ of December 8, 2020 "On the State Council of the Russian Federation" // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2020. December 14th. No. 50 (part III). St. 8039.
19. Krivelskaya O.V. Administrative justice in the Federal Republic of Germany. Moscow: Polygraph Group, 2012. 160 p.
20. Krivelskaya O.V. Administrative process in the Federal Republic of Germany. M.: Novalis, 2023. 144 p.
21. Malinovskaya V.M. Features of the development of the science of administrative law in Germany / / Law and Management. XXI century. 2017. No. 1 (42). pp. 51—58. EDN ZDGGXV.
Информация об авторах
О.В. Кривельская — заместитель заведующего кафедрой административного и финансового права по научной работе МГИМО МИД России, кандидат юридических наук;
А.В. Берёзов — студент II курса Международно-правового факультета МГИМО МИД России.
Information about the authors
O.V. Krivelskaya — Deputy Head of the Department of Administrative and Financial Law for Research of the Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, Candidate of Law;
A.V. Beryozov — 2nd year student of International Law School (International Institute of Energy Policy and Diplomacy of MGIMO University) of the Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation.
Сведения о вкладе каждого автора Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 27.12.2023; одобрена после рецензирования 22.01.2024; принята к публикации 12.02.2024.
The article was submitted 27.1 2.2023; approved after reviewing 22.01.2024; accepted for publication 1 2.02.2024.
