CC BY
212
УДК 342.92 ББК 67.401
© 2022 г. Роганов Сергей Александрович,
профессор кафедры конституционного и административного права Санкт-Петербургского военного ордена Жукова института войск национальной гвардии Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор. E-mail: [email protected]
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
В статье рассмотрены проблемные вопросы, связанные с понятием и назначением административного права. Представлен анализ направлений административно-правовой деятельности. Затронуты спорные вопросы административной юрисдикции и предмета административного права.
Ключевые слова: административное право, исполнительная власть, административные правоотношения, государственное управление, управленческая деятельность, предмет административного права.
Roganov Sergey Aleksandrovich - Professor, Department of Constitutional and Administrative Law,
the Saint Petersburg Military the Order of Zhukov Institute of National Guard of the Russian Federation,
Doctor of Law, Professor.
ON THE QUESTION OFTHE CONCEPT OFADMINISTRATIVE LAW
The article deals with problematic issues associated with the concept and purpose of administrative law. The analysis of the tendencies of administrative and legal activity is presented. The controversial issues of administrative jurisdiction and the subject of administrative law are touched upon.
Keywords: administrative law, executive power, administrative legal relations, state administration, administrative activity, subject of administrative law.
Административное право рассматривают как систему взглядов и представлений о государственно-правовом содержании процессов и явлений, складывающихся в различных сферах реализации исполнительной власти (государственного управления). Она также раскрывает теоретические положения об отрасли административного права и предмете ее регулирования.
Научные представления о сущности административного права и его значение в юриспруденции были сформулированы учеными в начальный период ХХ в. В это время административное право было представлено как полицейское право, которое регламентировало два аспекта: деятельность государственных органов, направленную на оказание населению каких-либо услуг; деятельность правоохранительных органов по обеспечению государственной и общественной безопасности. Такая деятельность полиции распространялась на организацию большинства сфер общественной жизни: образование, здравоохранение, транспорт, промышленность [1, с. 15].
Впоследствии советскими учеными административное право стало рассматриваться как система правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления, а если быть более точным, в области деятельности органов исполнительной власти. Спустя некоторое время
авторитетные исследователи определяли административное право как самостоятельную отрасль права, призванную регулировать деятельность государственных органов в сферах народного хозяйства, культуры, а также деятельность общественных организаций в сфере осуществления ими функций управления [2, с. 3]. При этом одним из участников таких правоотношений выступал субъект, наделенный властными полномочиями.
Анализ литературных источников последних лет позволил отдельным ученым высказать ряд соображений, касающихся определения роли административного права в рамках публично-правового механизма, развития Российской Федерации, включая ее правовую систему. Например, выдвигалась научная гипотеза о необходимости пересмотреть понятие рассматриваемой отрасли права. В 2001 г. Ю.А. Тихомиров отмечал, что постсоветское административное право резко развернулось от управления к регулированию деятельности. Административные режимы предоставляют свободу деятельности субъектам правоотношений с целью обеспечения общественных интересов [3, с. 59].
Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации обозначила в своем содержании такую категорию, как «исполнительная власть». В связи с этим возникла необходимость в модификации определения изучаемой нами
отрасли права. Именно деятельность исполнительной власти является основой для понимания административного права большинством российских ученых, занимающихся разработкой вопросов в рассматриваемой правовой сфере. Так, Л.Л. Попов сводит назначение административного права к управленческим правоотношениям, которые возникают, изменяются и прекращаются в связи с реализацией исполнительной власти, ведущей к государственному управлению в экономике, социально-культурной и политической областях. Причем государственное управление напрямую связано с властными действиями органов исполнительной власти, а также иных государственных органов, которые в рамках своей компетенции уполномочены обеспечивать реализацию нормативных правовых актов. Вышеназванный автор отмечает, что субъекты в административных правоотношениях юридически не равны по своему статусу, а диаметрально противоположны. При этом орган (должностное лицо) исполнительной власти способен подчинить поведение других участников рассматриваемых правоотношений [4, с. 19].
Анализ литературных источников позволил нам выявить определение административного права, основу которого пронизывает административно-юридический критерий. Так, А.М. Волков и А.С. Дугенец отмечают, что рассматриваемая отрасль права регулирует не только общественные отношения в сфере государственного управления, но и предусматривает ответственность за правонарушения в данной сфере [5, с. 7]. Здесь стоит присоединиться к мнению К.Н. Коротеева, подчеркнувшего, что такое определение тесным образом связано с судебной практикой [6, с. 35].
Анализ постсоветской литературы позволил нам усмотреть смену курса административного права с государственного на частный. Идеологией административного права становится служение государства правам человека, в основы которого заложены положения Конституции Российской Федерации, провозглашающие права и свободы человека и гражданина, а также их защиту. Однако не стоит отказываться от управленческого характера административного права. Здесь солидарны с авторами, которые подчеркивают все большую значимость обеспечения прав человека перед государственным управлением. А.В. Зеленцов прав в том, что публичные интересы должны соотноситься с интересами частных лиц и не противопоставляться друг другу, т. к. они взаимосвязаны, и государство обязано защищать интересы (публичные и ча-
стные) всех субъектов административных правоотношений [7, с. 425].
Интересное определение административному праву выдвигают П.И. Кононов и А.И. Стахов, обратившие внимание на то, что оно регулирует систему общественных отношений в сфере административно-распорядительной и административно-охранной деятельности государства, складывающейся между субъектами с целью обеспечить исполнения ими законодательства (федерального и субъектов Российской Федерации) [8, с. 29]. Думается, что авторы правы в том, что используют данное понятие «административно-охранительная деятельность», которое включает в себя не только привлечение к административной ответственности уполномоченными на то административными органами, но и правозащитную функцию вышеназванных органов в ходе разрешения административного спора. Однако в этом определении имеется и недостаток, проявляющийся в том, что ученые не указали на такую форму административно-публичной деятельности, как оказание публичных услуг. Кроме того, общественные отношения могут складываться не только с целью обеспечения исполнения, но и в ходе самого исполнения правовых норм.
Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов связывают назначение административного права с управленческой деятельностью, которая возникает в результате действий исполнительной власти, а также иных государственных органов, осуществляющих административно-юрисдик-ционную деятельность, обеспечивающую юридическую защиту прав и свобод как юридических лиц, так и организаций [9, с. 22-25, 35, 54]. Можно сделать вывод, что эти авторы подчеркивают, что государственное управление является формой реализации исполнительной власти или, иными словами, связывают государственное управление с исполнительно-распорядительной деятельностью.
Н.М. Конин и Е.И. Моторина определяют административное право через правовой механизм функционирования не только государства, но и его органов, направленный на регулирование общественных отношений в сфере государственного управления [10, с. 44]. Полагаем, что недостаток этого определения проявляется в том, что авторы не в полном объеме обозначили субъектов, наделенных властными полномочиями. Именно они являются «лидерами» в специфических правоотношениях. В результате чего утрачивается четкое понимание рассматриваемой отрасли
права. Однако административное право призвано регулировать деятельность не только органов исполнительной власти, но и иных органов, которые не имеют отношение к такой власти: например, административные органы (административный аппарат), которые обеспечивают деятельность законодательной и судебной власти; негосударственные организации, наделенные публичными полномочиями.
Административное право относится к динамичным отраслям права в связи с частой изменчивостью правовых норм [11, с. 44; 12, с. 8; 13, с. 13; 14, с. 70]. Стало очевидно, что в современной Российской Федерации происходят существенные преобразования в социально-экономической, политической и иных сферах общественной жизни и, бесспорно, отличающихся от тех, которые имели место в постсоветский период времени. Особенно это сказывается:
- во-первых, с внесением поправок в Конституцию Российской Федерации, одобренных в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. Появились новые задачи, функции, формы деятельности органов исполнительной власти, которые оказывают влияние на механизм деятельности государства и общества;
- во-вторых, с введением санкций недружественных стран по отношению к России (ответ на специальную военную операцию, которую проводит наше государство в Республике Украина с 24 февраля 2022 года).
Однако административная реформа началась еще в 2004 г., которая определила направления административно-правовой деятельности, среди которых можно выделить следующие: образование института государственных и муниципальных услуг; совершенствование административных процедур, которые позволяют органам исполнительной власти реализовать их функциональные начала; сокращение лицензированных видов деятельности; усиление контроля и надзора со стороны органов исполнительной власти.
С учетом вышесказанного научной общественности предлагается усовершенствовать понятие административного права, придав ему новое внутреннее содержание, которое бы соответствовало реалиям сегодняшнего дня, современному законодательству в административной сфере, процессу реформирования органов исполнительной власти. Все чаще в научной литературе ученые предлагают уходить от традиционного понимания административного права, где его субъекты представлены как управляющий и управляемый [15, с. 68]. Высказываются мысли о том,
что элементы управления уже не актуальны для административного права в связи с комплексным воздействием Конституции РФ [16, с. 68]. Звучат предложения о трансформации административного права из «управленческого» в «сервисное». Тем самым эта отрасль права выполняла бы функцию юридического сопровождения сервисной деятельности государства [17, с. 126].
В рассматриваемой нами отрасли права сформировались два направления, связанные с определением административного права. Основу такой дифференциации составило неединообразное понимание категории «административная юрисдикция». В результате чего можно выделить два аспекта по данному вопросу:
1. Административное право включает в себя только деятельность органов исполнительной власти, под которым следует понимать отрасль права, которую составляют нормы, регулирующие сферу деятельности органов исполнительной власти в ходе осуществления государственных управленческих действий, а также вопросы по реализации прав и свобод граждан, обеспечению общественного порядка, проведению государственного надзора (контроля), привлечению к административной ответственности за совершенные правонарушения.
2. Административное право включает в себя не только деятельность органов исполнительной власти, но и административный процесс. В этом случае административное право будет представлять отрасль российского права, регламентирующую деятельность не только органов исполнительной власти, защиту и возможность использования прав и свобод гражданами, обеспечение общественного порядка, проведение государственного надзора (контроля), привлечение к административной ответственности за совершенные правонарушения, но и вопросы, связанные с административным процессом. Думается, что такое понимание административного права более правильно и соответствует законодательству Российской Федерации.
Анализ литературных источников показал, что перед советским административным правом стояли задачи, которые сводились исключительно к государственному управлению. В настоящее время ситуация изменилась по ряду указанных выше факторов. Можно констатировать, что перед современным административным правом стоят и дополнительные задачи: предоставление услуг (государственных, муниципальных), защита прав и свобод гражданина (человека).
Ученые активно предлагают формировать теоретические модели развития российского административного права: обоснование управленческих процессов; защиты прав и свобод граждан [18, с. 12; 19, с. 31].
Стоит согласиться с мнением Ю.А. Тихомирова, который указал на потребность науки административного права в разработке следующих институтов: компетенции органов публичной власти и процесса взаимоотношений между государственными органами и бизнес-структурами. Требуется переформатировать вопрос, связанный с управленческими отношениями, основу которых составляет электронное общение, что способствует гласности и принятию оперативных решений [20, с. 14]. Полагаем, что для ответа на эти вопросы необходима интеграция нескольких наук, т. к. некоторые категории имеют общий характер.
Наука административного права должна формировать доктринальные положения, которые в дальнейшем можно использовать для развития отрасли, а также учебной дисциплины - административное право. В свою очередь, это позитивно повлияет на правотворческую деятельность в области административного права, а также на практическую деятельность должностных лиц, призванных осуществлять государственное и муниципальное управление.
Важно отметить, что в настоящее время ученые сталкиваются с определенными сложностями в определении современного административного права Российской Федерации. Это связано с интенсивным развитием (преобразованием) большинства сфер жизни общества. Можно констатировать, что для раскрытия понятия административного права необходимо учитывать период развития российского государства и общества. Это, бесспорно, проявляется спецификой своего предмета. Наука административного права должна стремиться к прогнозированию государственного управления, предлагать органам исполнительной власти алгоритмы, направленные на совершенствование общественных процессов.
Наука административного права является одной из частей юридической науки, соотносящихся между собой как частное к общему. Задача первой состоит в создании системы взглядов и идей в области государственного управления, которая призвана обеспечить эффективную деятельность субъектов правоотношений, реформирование административного законодательства в сторону оперативности защиты публичных и частных интересов, определение тенденций ее развития.
Наука административного права имеет свой предмет и представляет собой явление (события, материальный и идеальный объект), которое подлежит исследованию учеными. В качестве предмета науки административного права выступает система правоотношений в сфере управления, регламентированных нормами административного права, которая подлежит исследованию с целью усовершенствования элементов административных правоотношений и повышения эффективности управленческой деятельности. Причем право регулирует только поведение человека, то есть его действия.
Однако возникает вопрос, касающийся деятельности органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ эти органы не включены в систему органов государственной власти. Речь идет о независимости муниципальных органов от государственных структур. Думается, что данная статья не идеальна и не способствует эффективной деятельности органов местного самоуправления, что также негативно отражается при реализации прав граждан, проживающих в муниципальных образованиях. Только 25 января 2022 г. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации приняла в первом чтении проект Федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». В настоящий момент было бы правильным полагать, что возникают административно-правовые отношения в ходе деятельности исполнительных органов публичной власти, а также других субъектов с наделенными специальными полномочиями.
Необходимо заметить, что введение законодателем новых категорий должно являться импульсом для научных разработок, связанных с проблемами государственного управления. Так, например, в ст. 32 Конституции РФ содержится понятие «государственные нужды», которое требует своей детализации, а также определение архитектуры управленческих связей, фактических оснований и условий для ее реализации. Это будет способствовать развитию предмета науки административного права.
Можно согласиться с мнением О.Н. Орди-ной, которая предлагает введение в науку административного права такое понятие, как «административно-публичная деятельность» [21, с. 18]. Полагаем, что данная категория должна найти достойное место в рамках научных изысканий, что позволит систематизировать источники административного права.
Научная общественность заостряет свое внимание на двух противоположных тенденциях, связанных с расширением и ограничением предмета административного права. Одни ученые полагают, что увеличение предмета связано с вступлением в силу новых нормативных правовых актов, имеющих отношение к государственному управлению [22, с. 6], т. к. они способны совершенствовать формы и пределы реализации исполнительной власти. Другие исследователи считают, что сужение предмета обусловлено систематизацией административно-правовых норм, а также дифференциацией от административного права некоторых отраслей права [23, с. 8]. По нашему мнению, правы как одни, так и другие авторы научных разработок. На содержание предмета науки могут повлиять факты возникновения опасностей и угроз для государства [24], что подтверждает тот факт о необходимости отслеживания и содержания новых нормативных правовых актов, связанных с механизмом государственного управления.
По мнению В.Б. Россинского, предмет науки административного права заключается в установлении закономерностей обществен-
Литература
1. Дерюжинский В.Ф. Полицейское право: пособие для студентов. СПб., 1917.
2. Кобалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929.
3. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001.
4. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение. М., 2011.
5. Волков А.М., Дугенец А.С. Административное право. М., 2012.
6. Коротеев К.Н. Определение административного права в практике Верховного Суда РФ // Законодательство. 2009. № 9.
7. Зеленцов А.Б. Юридическая конструкция административно-правового спора (проблемы построения) // Административное и административно-процессуальное право. М., 2004.
8. Стахов А.И., Кононов П.И. Административное право России: учебник для бакалавров. М., 2014.
9. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. М., 2015.
10. Тихомиров Ю.А. Наука административного права: преемственность и новые повороты // Административное право и процесс. 2021. № 7.
ных отношений в сфере деятельности субъектов, которые наделены исполнительными полномочиями, а также в разработке теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование государственного управления [25, с. 13]. С таким определением можно согласиться, однако его необходимо дополнить положением и о совершенствовании нормативных правовых актов, нормы которых регламентировали управленческую деятельность субъектов административных правоотношений.
Таким образом, понятия «предмет административного права» и «предмет науки административного права» не тождественны. Под последним необходимо понимать систему правоотношений в сфере управления, регламентированных нормами административного права, которое подлежит исследованию с целью усовершенствования элементов административных правоотношений, повышения эффективности управленческой деятельности, модернизации нормативных правовых актов, регламентирующих управленческую деятельность субъектов административных правоотношений.
Bibliography
1. Deryuzhinsky V.F. Police law: a manual for students. St. Petersburg, 1917.
2. Kobalevsky V. Soviet administrative law. Kharkiv, 1929.
3. Tikhomirov YuA. Administrative law and process: a complete course. Moscow, 2001.
4. Popov L.L., Migachev Yu.I., Tikhomirov S.V. Public administration and executive power: content and correlation. Moscow, 2011.
5. Volkov A.M., Dugenets A.S. Administrative law. Moscow, 2012.
6. Koroteev K.N. Definition of administrative law in the practice of the Supreme Court of the Russian Federation // Legislation. 2009. № 9.
7. Zelentsov A.B. The legal construction of an administrative-legal dispute (problems of construction) // Administrative and administrative-procedural law. Moscow, 2004.
8. Stakhov A.I., Kononov P.I. Administrative law of Russia: textbook for bachelors. Moscow, 2014.
9. Rossinsky B.V., Starilov Yu.N. Administrative law: textbook. Moscow, 2015.
10. Tikhomirov Yu.A. Science of administrative law: continuity and new turns // Administrative law and process. 2021. № 7.
11. Studenikina M.S. About some directions of development of administrative law in the modern period // Administrative law and process. 2019. № 5.
11. Студеникина М.С. О некоторых направлениях развития административного права в современный период // Административное право и процесс. 2019. № 5.
12. Кардашова И.Б. Национальные ценности в предмете административного права // Административное право и процесс. 2020. № 8.
13. Кобзарь-Фролова М.Н. Традиционные и модернизированные подходы к сути и содержанию предмета и метода административного права // Административное право и процесс. 2019. № 11.
14. Богданова К.В., Сорокин В.А. Проблемные аспекты административного права // Административное право и процесс.
2021. № 3.
15. Кононов П.И. О современных подходах к пониманию административного права: право публичного управления или право публичного благополучия // Административное право и процесс. 2017. № 3.
16. Стахов А.И. О необходимости смены парадигмы отечественного административного права под воздействием конституционных норм // Административное право и процесс. 2018. № 6.
17. Воронов А.М. К предмету административного права современной России // Административное право и процесс. 2017. № 8.
18. Долгополов А.А., Жеребцов А.Н. Формирование парадигмы теории современного российского и административного права // Административное право и процесс. 2019. № 3.
19. Осинцев Д.В. Реалии государственного управления и предмет административной науки // Административное право и процесс.
2022. № 1.
20. Конин Н.М. Административное право: учебник для вузов. М., 2020.
21. Ордина О.Н. К вопросу о понимании предмета административного права // Административное право и процесс. 2020. № 12.
22. Воронов А.М., Гоголев А.М. К предмету административного права современной России // Вестник финансового университета. 2017. № 1.
23. Зубарев С.М. К вопросу о взаимосвязи предмета и системы отечественного административного права // Административное право и процесс. 2017. № 9.
24. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400 [Электронный ресурс]. URL: http: // consultant.ru (дата обращения: 06.04.2022).
25. Россинский Б.В. Развитие представлений о предмете административного права // Административное право и процесс. 2021. № 5.
12. Kardashova I.B. National values in the subject of administrative law // Administrative law and process. 2020. № 8.
13. Kobzar-Frolova M.N. Traditional and modernized approaches to the essence and content of the subject and method of administrative law // Administrative law and process. 2019. №. 11.
14. Bogdanova K.V., Sorokin V.A. Problematic aspects of administrative law // Administrative law and process. 2021. № 3.
15. Kononov P.I. On modern approaches to understanding administrative law: the right of public administration or the right of public welfare // Administrative law and process. 2017. № 3.
16. Stakhov A.I. On the need to change the paradigm of domestic administrative law under the influence of constitutional norms // Administrative law and Process. 2018. № 6.
17. Voronov A.M On the subject of administrative law in modern Russia // Administrative law and process. 2017. №8.
18. Dolgopolov A.A., Zherebtsov AN. Formation of the paradigm of the theory of modern Russian and administrative law // Administrative law and process. 2019. № 3.
19. Osintsev D.V. The realities of public administration and the subject of administrative science // Administrative law and process. 2022. № 1.
20. Konin N.M. Administrative law: textbook for universities. Moscow, 2020.
21. Ordina O.N. To the question of understanding the subject of administrative law // Administrative law and process. 2020. № 12.
22. Voronov A.M., Gogolev A.M. To the subject of administrative law of modern Russia // Bulletin of the Financial University. 2017. № 1.
23. Zubarev S.M. On the question of the relationship between the subject and the system of domestic administrative law // Administrative law and process. 2017. № 9.
24. On the National Security Strategy of the Russian Federation: Decree of the President of the Russian Federation dated 02.07.2021 № 400 [Electronic resource]. URL: http: // consultant.ru (date of access: 06.04.2022).
25. Rossinsky B.V. Development of ideas about the subject of administrative law // Administrative law and process. 2021. № 5.
