CC BY
37А.А. Гришковец,
доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник сектора административного права и административного процесса Института государства и права Российской академии наук
A.A. Grishkovets,
Doctor of Law, Professor, Leader Researcher of the Sector of Administrative Law and Administrative Process of the Institute of State and Law ofRussian Academy of Sciences [email protected]
DOI: 10.24412/1608-8794-2024-1-114-131
ПРЕДМЕТ НАУКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА (ПРОДОЛЖЕНИЕ НАУЧНОЙ ДИСКУССИИ)
Аннотация: в статье рассматривается предмет науки административного права. Опираясь на концепцию предмета науки административного права, предложенную К. С. Бельским, выделяются и рассматриваются такие элементы предмета науки „О административного права, как административно-правовые нормы, административно-правовые отношения, административно-правовые категории, практика приме-5 нения норм административного права (правоприменительная практика). Показаны роль и значение доктрины в определении предмета науки административного права.
Ключевые слова: административное право, предмет науки административного § права и его элементы, административно-правовые нормы, административно-правовые отношения, административно-правовые категории, правоприменительная административная практика, доктрина административного права.
S
s THE SUBJECT OF SCIENCE OF ADMINISTRATIVE LAW
§ (CONTINUATION OF THE SCIENTIFIC DISCUSSION)
jj
^ Abstract: in the article is devoted to discussion ofthe subject ofscience ofadministrative
law. Based on the concept of the subject of science of administrative law proposed by
K.S. Belsky the auther highlights and considers such elements of the subject of science
^ of administrative law as administrative-law norms, administrative-law relations,
О administrative-law categories, law enforcement administrative practice. The role and CQ
s
С Keywords: administrative law, the subject of science of administrative law and its
§
meaning of doctrine were sown in the definition of the subject of science of administrative law.
elements, administrative-law norms, administrative-law relations, administrative-law 114 categories, law enforcement administrative practice, doctrine of administrative law.
fî Для любой отраслевой юридической науки, и наука ад-
® министративного права не исключение, четкое определение ее пред-^ мета является ключевой проблемой. Без этого едва ли возможно сконцентрировать научные исследования, а значит проводить их полно и всесторонне именно на тех явлениях социальной действительности, которые данная наука изучает, исходя из особенностей предмета и метода соответствующей отрасли права.
Следует сказать, что проблема предмета науки административного права по не вполне понятным причинам особого внимания ученых-административистов долгое время не привлекала. Известна единственная работа, специально посвященная предмету науки административного права [1], и изданное на ее основе небольшое учебное пособие [2]. И это при том, что данная проблема совершенно справедливо признается не иначе как «интереснейшей» [3, с. 42]. Внимание к ней заметно возросло после проведения конституционной реформы 2020 г., институализации на конституционном уровне публичной власти. Каково же было понимание предмета науки административного права в прошлом и каково оно ныне, в условиях новых конституци- д онных реалий? ^
Отражение предмета науки административного права в трудах 3 отечественных административистов. Еще в конце XIX столетия ^ Э.Н. Берендтс, размышляя о науке административного права, при- £ шел к выводу: «Та наука, которая, пользуясь юридическим методом, | подвергает анализу юридические нормы и отношения, возникающие в области управления, называется наукой административного права» |! [4, с. 11]. Таким образом, по Э.Н. Берендтсу, наука административного | права исследует: юридические нормы, регулирующие управление; 1 юридические отношения, которые возникают благодаря государственному управлению [4, с. 15]. Несколько иначе подошел к определению ^ предмета науки административного права В.В. Ивановский. По его 1 мнению, предметом науки административного права служит внутрен- § нее управление, поскольку оно определяется юридическими нормами | [5, с. 95]. Само внутреннее управление понималось им как совокуп- | ность государственных мероприятий, предпринимаемых для создания ^ условий благосостояния и безопасности граждан [5, с. 3]. Ученый ° прямо не говорит, что в предмет науки административного права а входят нормы и регулируемые ими отношения, но именно они зримо а присутствуют, исходя из его понимания внутреннего управления. ||
Известный отечественный административист либеральных взглядов А.И. Елистратов определил науку административного права как 115 учение о правоотношениях в области государственного управления а [6, с. 36]. По его мнению, наука административного права изучает ь правовые отношения в области государственного управления [6, с. 68]. 1 В предмет науки административного права А. И. Елистратов включал 1 только правоотношения. О каких-либо иных элементах он умалчи- ® вает, но вполне уместно предположить, что в предмет данной науки в его трактовке также входят нормы административного права, без которых нет и не может быть правоотношений. С такой оговоркой
можно рассуждать о близком сходстве позиций Э.Н. Берендтса и А. И. Елистратова относительно определения предмета науки административного права.
В советский период проблема предмета науки административного права явно недооценивалась, вследствие чего не привлекала сколько-нибудь серьезного внимания. Известный советский административист С. С. Студеникин затрагивал лишь такое методологическое средство, как система науки административного права. Ее предмет он даже не упомянул. Только по еле различимым косвенным признакам можно сделать вывод о том, что, следуя дореволюционной трактовке предмета науки А. И. Елистратова, С. С. Студеникин сводил его к административно-правовым отношениям, будь то отношения по организации исполнительно-распорядительной деятельности или отношения в той или иной отрасли государственного управления [7, с. 56-60]. „о Пожалуй единственным, кто в советский период специально обращался к проблеме предмета науки административного права, был Ю.М. Козлов. Своим предметом наука административного права № имеет исследование в интересах совершенствования администра-§ тивно-правового регулирования управленческих общественных § отношений и практики исполнительной и распорядительной деятель-2 ности: а) правовых проблем теории государственного управления; ^ б) административно-правовых норм, регулирующих отношения — в различных областях, сферах и отраслях государственного управ-§ ления; в) административно-правовых норм; г) правового статуса 5 субъектов административного права, административно-правовых § гарантий их прав; д) форм и методов управленческой деятельности, ^ административных процедур и проблем административного процесса и административной юрисдикции; е) средств обеспечения и укре-о пления режима законности и государственной дисциплины в сфере ^ государственного управления; ж) организационно-правовых проблем С государственного управления отраслями и сферами (межотраслевое управление) хозяйственного, социально-культурного и администра-116 тивно-политического строительства [8, с. 88-89]. Понимание предмета ^ науки административного права, предложенное Ю.М. Козловым, СЧ особой стройностью и гармоничностью не отличалось, напротив, ® было недостаточно наглядным и довольно громоздким, что является ^ его явным недостатком.
В советский период развития науки административного права отечественные административисты не слишком продвинулись в деле определения ее предмета по сравнению с их коллегами конца XIX -начала ХХ в. Предмет науки административного права продолжали
сводить к таким его элементам, как нормы административного права и административно-правовые отношения. Подобное понимание демонстрировало, хотя и с некоторыми оговорками, завидную стабильность и во многом сохраняется поныне, то есть уже в постсоветский период.
После проведения конституционной реформы в 2020 г. и инсти-туализации на конституционном уровне понятия «публичная власть» интерес к предмету науки административного права заметно вырос. Подтверждением тому послужила прошедшая 16 февраля 2023 г. в Московском государственном юридическом университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА) конференция «Наука административного права в системе публично-правовых наук», на которой с основным д докладом «Наука административного права в системе публично-право- ^ вых наук» выступил Б.В. Россинский. |
Обсуждение продолжилось 17 февраля 2023 г. в Институте госу- ^ дарства и права Российской академии наук в ходе Международной £ научно-практической конференции «Актуальные проблемы науки ад- | министративного права и административного процесса» (Лазаревские чтения - 2023). На конференции с докладом «Наука административ- |! ного права и публично-правовые науки» выступил Б.В. Россинский. | Он в очередной раз представил аудитории свое понимание предмета 1 науки административного права. Ц
Понимание предмета науки административного права, предло- ^ женное Б. В. Россинским. В интерпретации Б. В. Россинского предмет 1 науки административного права состоит в выявлении закономерностей § общественных отношений, возникающих в процессе организации | и деятельности исполнительных органов публичной власти, других | органов и иных субъектов, наделенных исполнительными полно- ^ мочиями; в разработке на этой основе необходимых теоретических ° положений, нормативных требований и практических рекомендаций, направленных на совершенствование процесса публичного управле- ^ ния [3, с. 42]. |
Следует сказать, что Б.В. Россинский не одинок в своем понимании предмета науки административного права. С его мнением согла- 117 шается Ю. Н. Старилов [9, с. 15], который занимает во многом схожую 3 позицию. Предметом административно-правовой науки, на его взгляд, ь является исследование правоотношений в сфере государственного 1 управления, применения норм административного права, действия 1 «административно-правовых» законодательных актов, «правотворче- ]г ство» самих органов государственного управления [10, с. 12].
Известны и другие, но также весьма спорные точки зрения относительно предмета науки административного права. Так, имеет
место недопустимое смешение науки административного права и административного права как самостоятельной отрасли права в системе российского права. А. А. Фатьянов, говоря об определении системы административного права, отмечает, что в научной литературе фактически возобладали две тенденции. Одна из них заключается «в подразделении науки административного права на ряд подотраслей». Такой подход представляется автору более приемлемым. Однако в данном случае происходит явное смешение принципиально разных теоретических конструкций. При этом ученый ссылается на Ю.А. Тихомирова, который, на его взгляд, является «наиболее последовательным сторонником такого подхода» [11, с. 96, 98]. Однако Ю.А. Тихомиров говорил о делении на подотрасли не науки административного права, а административного права как самостоятельной отрасли права. Деление науки административного права .а на подотрасли представляется глубоко ошибочным. Подотрасль -го один из традиционных структурных элементов отрасли права, тогда как предмет науки состоит из принципиально иных составляющих а его элементов. Применительно к науке уместно говорить о выделении § отдельных направлений. Однако для А.А. Фатьянова нет разницы § между «направлением науки» и «подотраслью науки». Такое ото-2 ждествление, исходя из общепринятых положений теории права, ^ едва ли приемлемо.
— Попробуем разобраться в чем состоит точка зрения Б.В. Российского § и тех, кто занимает схожую с ним позицию относительно понимания 5 предмета науки административного права. Для этого нужно опре-§ делить, что есть наука. В Большом энциклопедическом словаре ^ наука определяется как сфера человеческой деятельности, функция которой - выработка и теоретическая систематизация объективных о знаний о действительности; одна из форм общественного сознания,
^ которая включает как деятельность по получению нового знания, так
^ и ее результат - сумму знаний, лежащих в основе научной картины мира. Непосредственные цели - описание, объяснение и предска-118 зание процессов и явлений действительности, составляющих предмет (курсив авт.) ее изучения, на основе открываемых ею законов СЧ [12, с. 211]. Исходя из данного определения, предметом науки и наука ® административного права как один из видов социальных наук является ^ не что иное, как «процессы и явления действительности». Напротив, Б.В. Россинский понимает предмет науки административного права не иначе, как выявление закономерностей, то есть некую деятельность, в данном случае деятельность научную, осуществляемую теми же учеными-административистами. В ст. 2 Федерального закона
от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» [13] научная деятельность определяется как деятельность, направленная на получение и применение новых знаний. Таким образом, научная деятельность по изучению предмета науки административного права понимается Б. В. Россинским как сам предмет, с чем решительно нельзя согласиться. Предмет - это всегда явления социальной действительности, будь то нормы административного права или возникающие на их основе административно-правовые отношения.
Понимание предмета науки административного права, предложенное К. С. Бельским. В постсоветский период значительный д и пока должным образом не оцененный вклад в понимание предмета ^ науки административного права внес К. С. Бельский. По его мнению, | предмет административно-правовой науки - это то, на что направ- ^ лено научное познание, что исследуется, объясняется учеными-ад- £ министративистами [14, с. 85]. В предмет науки административного 1 права по К. С. Бельскому входят административно-правовые нормы § и порождаемые ими административные правоотношения, администра- |! тивно-правовые категории, практика государственного управления, | правоприменительная деятельность органов исполнительной власти 1 и их должностных лиц [15, с. 20-21]. В свете конституционных из- ц менений 2020 г. было бы точнее говорить уже о практике публичного ^ управления. Рассмотрим каждый из этих элементов в отдельности. 1
Административно-правовые нормы. Норма является базо- § вым элементом системы права. Специфика нормы обусловлена | той областью общественных отношений, которые она регулирует. | Административно-правовая норма, писал в 1978 г. А.П. Коренев, - это ^ норма советского социалистического права, регулирующая отношения ° в сфере государственного и общественного управления, а также отношения управленческого характера в иных сферах государственной ^ деятельности [16, с. 3-4]. 1
Нормы административного права неоднородны. В юридической науке предложены различные основания их классификации. Наиболее 119 распространенной классификацией административно-правовых норм а является их деление по методу воздействия на поведение субъек- ь тов. По данному основанию все нормы административного права 1 можно разделить на предписывающие, дозволяющие (дозволения), 1 запретительные и поощрительные [1, с. 58]. Такая классификация ® хорошо известна, ее понимание не вызывает затруднений, поэтому раскрывать содержание каждого из перечисленных видов норм нет необходимости.
Важно отметить, что объем административно-правовых норм огромен и продолжает стабильно увеличиваться. Появляются как новые нормы, так и изменяются уже существующие. Наиболее показательны в этом отношении нормы, содержащиеся в КоАП РФ. Данный нормативный правовой акт постоянно пополняется новыми составами административных правонарушений. Одновременно корректируются нормы существующих составов, в частности, нередко изменяются ранее установленные санкции, причем обычно в сторону их ужесточения. В особенности это относится к размерам административных штрафов. КоАП РФ является ярким примером логичного сочетания материальных и процессуальных норм административного права. Такая их классификация, наряду с делением по методу воздействия на поведение субъектов, является общепринятой. Административное право - это совокупность материальных и процессуальных норм един-.а ство которых делает эффективной данную отрасль права [17, с. 50-51]. го В науке остается дискуссионной проблема выделения административно-процессуального права в качестве самостоятельной отрасли. а Административно-правовые отношения. Из теории права из-§ вестно, что правоотношения - это урегулированные правом и находя-§ щиеся под охраной государства общественные отношения, участники 2 которых выступают в качестве носителей корреспондирующих друг ^ другу взаимных прав и обязанностей [18, с. 377]. — По отраслевому признаку выделяют административные право-§ отношения. Круг урегулированных нормами административного 5 права общественных отношений широк и разнообразен. Эти отно-§ шения традиционно характеризуются рядом основных признаков. ^ Административно-правовые отношения складываются в сфере исполнительной власти, в широком смысле - в сфере государственного о управления. Их обязательной стороной является субъект, наделенный ^ государственно-властными полномочиями (орган исполнительной С власти или его должностное лицо, государственный или муниципальный служащий). Этот субъект всегда действует юридически властно 120 в отношении другой стороны. Исключение составляют случаи, когда ^ оба субъекта, несмотря на то, что наделены государственно-властными (V полномочиями, не находятся в отношениях власти-подчинения, шприцу мер, два федеральных министерства, издающие совместный правовой ^ акт управления. Административно-правовые отношения возникают по инициативе любой из сторон, при этом согласие второй стороны не обязательно. В случае нарушения одной из сторон административно-правовых норм эта сторона несет ответственность не перед другой стороной, а непосредственно перед государством в лице его
уполномоченных органов. Споры, возникающие из административно-правовых отношений, разрешаются как в административном, так и в судебном порядке. Такая характеристика считается традиционной и признается абсолютным большинством административистов.
Вместе с тем жизнь не стоит на месте. Наука административного права, отмечают П. П. Сергун и А. М. Бобров, должна оперативно реагировать на все изменения общественных отношений, которые исходят от развития генетики, научно-технического прогресса, в том числе и в вопросах информатики и робототехники, и содействовать созданию соответствующей правовой базы [19, с. 57]. Такие глубинные изменения действительно происходят. Самые важные изменения д
£
де-юре произошли во взаимоотношениях государства и личности, ^ эти отношения становятся партнерскими. В центр государственного | управления и административно-правового регулирования выдвига- ^ ются отношения государства с гражданским обществом, а приоритет- £ ными являются права и свободы человека и гражданина [20, с. 3-4]. 1 Постепенно уходит в прошлое положение, когда государственные и общественные интересы доминировали над интересами личности. |! В результате предпринимаются попытки переосмыслить традици- | онные взгляды на административно-правовые отношения. Прежде 1 всего речь идет об отказе от взглядов о том, что обязательной сторо- ц
ю
ной административного правоотношения является орган исполни- ^ тельной власти, в более узком - орган государственного управления 1 или его должностное лицо. В этом отношении весьма показательно § определение административно-правовых отношений, которое дала | Л.А. Мицкевич. В ее интерпретации это внешненаправленные или | внутриорганизационные государственно-управленческие отношения, ^ складывающиеся в публичном интересе органов исполнительной вла- ° сти, местного самоуправления или иных субъектов, уполномоченных действовать государственно-властно по отношению к другой стороне ^ или невластными способами осуществляющих функции государствен- 1 ного управления [21, с. 11].
Старой и так до конца и неразрешенной проблемой, о которой 121 в разное время писали еще А. И. Елистратов и Г. И. Петров, является а проблема допустимости существования административных право- Ь отношений между гражданами, то есть в широком смысле без обяза- 1 тельного властного субъекта. Административно-правовые отношения, 1 полагал Г. И. Петров, возможны между всеми субъектами советского ]г административного права в любом их сочетании. Они складываются между физическими лицами (между гражданами СССР, между ними и лицами без гражданства, между теми или другими с одной стороны,
и иностранцами с другой) [22, с. 80 и 81]. В качестве примеров таких отношений Г. И. Петров приводит обязанность владельца громкоговорящей установки (радио - авт.) выключить ее при уходе из квартиры или обязанность при пользовании городским транспортом освободить места, предназначенные для пассажиров с детьми и инвалидов в случае, если другие пассажиры занимали эти места [22, с. 83].
Среди современных административистов, разделяющих взгляды Г. И. Петрова, можно назвать П. И. Кононова. В пользу точки зрения о существовании административных правоотношений без обязательного властного субъекта он приводит ряд интересных примеров. В частности, отношения между организацией торговли и покупателем по поводу соблюдения при нахождении в помещении магазина обязательного масочного режима. В данном случае между продавцом и покупателем возникает не гражданско-правовая, а административно-„о правовая связь (взаимные права и обязанности, основанные на нормах административного права), то есть административное правоотношение [23, с. 175]. На основе проведенного им исследования указанный а автор приходит к выводам, которые приводят к ревизии сложившегося § еще в советский период понимания административных отношений. § Административные правоотношения, имеющие место в сфере 2 жизни государства и общества, по мнению П.И. Кононова, весьма ^ многообразны и могут возникать как с участием, так и без участия — властвующих публичных субъектов, могут быть как властными, так
§ и невластными, сопряжены или не сопряжены с соответствующими с
§ административно-процессуальными правоотношениями, охраняться § и защищаться как в административном, так и в судебном порядке. ^ В случае нарушения регулирующих их норм административного права может применяться как публично-правовая, так и гражданско-
00
о правовая ответственность [23, с. 190]. На наш взгляд, переосмысление ^ сущности административно-правовых отношений в современных С условиях объективно назрело, и необходимо провести по этой проблеме широкую научную дискуссию.
122 На взгляд К. С. Бельского, чрезвычайно актуален вопрос о «по-^ лицейских правоотношениях» между гражданами и в общественных (V местах. Такого типа отношения - «квазивластные» отношения - в кото® рых один гражданин в силу предписаний правовых норм имеет право ^ предъявлять обязательные для исполнения требования другому гражданину, а последний данные требования обязан исполнять. Однако в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. .№ 3-ФЗ «О полиции» права граждан, находящихся в общественных местах, не нашли отражения [24, с. 404]. Такое положение вполне закономерно, поскольку у дан-
ного Федерального закона иной предмет правового регулирования, а именно деятельность полиции как организации.
В последнее время к проблеме допустимости существования административно-правовых отношений между гражданами прибавился ряд новых проблем. П. П. Сергун и А. М. Бобров, апеллируя к судебной практике зарубежных стран, которая свидетельствует об активных попытках признания животных субъектами права в связи с их геномом, задаются вопросом: в случае признания животных субъектами права в какие отношения они будут вступать с людьми? [20, с. 54-55] Вопрос совсем не праздный. Например, в Италии животные на законодательном уровне наделены широким спектром прав. д В 2013 г. в одном из регионов Италии - области Эмилия-Романья ^
- местные власти законодательно разрешили собакам, кошкам, | хомячкам и другим питомцам посещать своих хозяев в больнице, ^ поскольку это, по мнению итальянских ученых, способствует вы- £ здоровлению последних [25]. Авторы говорят о том, что становится 1 актуальным и своевременным формирование нормативной правовой § базы, регулирующей статус роботов и их взаимодействия с человеком, §! обществом, поскольку «в будущем робот не только будет выполнять | отдельные самостоятельные функции, но вполне может являться 1 субъектом права, обретет свой правовой статус с его элементами: ц права, обязанности, ответственность, гарантии, ценности, правовой ^ статус и т.д.» [20, с. 55]. На наш взгляд, реалистичность подобного 1 прогноза, пусть даже в самой отдаленной перспективе, не может § не вызывать сомнения. |
Административно-правовые категории. Термин «категория» | имеет греческое происхождение (греч. kategoria) и исторически ^ обязан своим появлением философам. В философском понимании ° категория означает общее понятие, отражающее наиболее существенные свойства и отношения предметов, явлений объективного мира ^ (материя, время, пространство, движение, причинность, качество, 1 количество и т.д.) [26, с. 270]. Его ввел в оборот древнегреческий философ Аристотель, перу которого принадлежит одноименный трактат 123 «Категории» [27, с. 53-90]. Определение категорий имеет огромное 3 значение для любой науки, поскольку с их помощью осуществляется Ь процесс познания законов существования и развития конкретной 1 действительности [28, с. 21]. Основные правовые понятия или юриди- 1 ческие категории - количество, число, величина, время, пространство ]г
- имеют повсеместное значение для всякого правового содержания: точное, то есть ясное и отчетливое определение жизненных отношений [29, с. 36]. В правоведении существуют общие категории, например,
государство, правовая система, норма права. Наука административного права как специальная дисциплина в составе правоведения оперирует собственными специфическими категориями с использованием общеправовых [30, с. 158].
В силу того, что административное законодательство огромно по объему и разнообразно по содержанию, наука административного права имеет богатый понятийный аппарат. Однако лишь некоторые понятия объективно могут быть признаны категориями науки административного права. Здесь важно определиться с критерием (критериями) категориальности соответствующих научных понятий. Среди ученых-юристов нет общего мнения по поводу единого критерия отнесения тех или иных понятий, правовых абстракций к числу категорий. Мы предлагаем авторские критерии выделения административно-правовых категорий. Они существуют длительный „о срок и достаточно стабильны, то есть не подвергаются каким-либо го существенным изменениям во времени. Прав был Э. Н. Берендтс, когда говорил, что основные понятия, которыми оперирует наука админи-а стративного права (государственное управление, административное § распоряжение, административное действие, административную § юстицию, полицию), - понятия не абсолютные, а относительные, 2 меняющиеся в зависимости от исторических, социальных, эконо-^ мических, национальных условий [31, с. 299]. Несмотря на то, что — сами по себе категории административного права остаются стабиль-
§ ны и количество их сравнительно невелико, их содержание по воле с
§ законодателя может корректироваться, причем даже в относительно § короткие промежутки времени. Однако корректировки не ставят ^ под сомнение сущностный характер категории, ее непреходящее значение. Так, категория государственной службы имела различное
00
о нормативно-правовое определение в Федеральном законе от 31 июля ^ 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской С Федерации» [32] и в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [33].
124 Категории сущностны. Главная особенность сущности по Аристотелю это то, что она способна принимать противоположности, между тем СЧ об остальном, что не есть сущность, сказать такое нельзя [27, с. 60]. ® Иными словами сущность - это то, без чего нет административного ^ права, а значит и соответствующая отраслевая юридическая наука объективно была бы невозможна. Поэтому глубоко прав К. С. Бельский, когда говорит, что в административно-правовых категориях выражено то главное, сущностное, что характеризует административное право в его постоянном развитии и отражает наука административного права.
Именно административно-правовые категории создают устойчивость данной науки, сохраняют ее целостность, цементируют те знания, которые имеют первоочередное к науке отношение и которые образуют понимание, ведут к нему [15, с. 21].
Исходя из указанных свойств, можно безоговорочно выделить такие административно-правовые категории, как: государственное (публичное) управление, исполнительная власть, государственная служба, полицейская деятельность. Центральным понятием административно-правовой науки, верно отмечает Л.А. Мицкевич, является понятие государственного управления [21, с. 36]. Относительно недавно данная категория впервые в отечественной истории получила д правовое оформление. В п. 2 ст. 3 Федерального закона от 24 июня ^ 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской | Федерации» [34] государственное управление определяется как ^ деятельность органов государственной власти по реализации своих £ полномочий в сфере социально-экономического развития Российской | Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской § Федерации. Нельзя не признать, что значение категории государ- §! ственного управления как-то померкло после институциализации | на конституционном уровне в 2020 г. понятия публичная власть, что 1 повлекло за собой широкое использование теперь уже категории пу- ц бличного управления. Обе эти категории находятся в близком родстве, ^ но далеко не тождественны. 1
Следует сказать, что административно-правовым категориям § в науке административного права должного внимания не уделя- | лось. Специальных работ, посвященных данной тематике, обнару- | жить не удалось. Однако в 2013 г. была опубликована монография ^ П. И. Кононова «Основные категории административного права» [35]. ° Автор рассматривает предмет административного права, администра- а тивную ответственность, административный процесс и многое другое, а но о категориях не говорит ни слова. Видимо он считает, например, 1 ту же административную ответственность категорией административного права. Вряд ли с такой позицией можно согласиться. Здесь 125 нужны пояснения и веские аргументы. Категории - самостоятельный а элемент предмета науки административного права. Ь
По наблюдениям автора настоящей статьи, в том числе и как 1 члена редакционной коллегии академического журнала «Государство 1 и право» и ряда других периодических изданий правового профиля, ® немало авторов, видимо недостаточно понимая философско-право-вую сущность категории, употребляют это понятие неверно, называя категориями второстепенные административно-правовые явления.
К. В. Давыдов отмечает, что проведенное им исследование позволило уточнить содержание некоторых важных административно-правовых категорий, в том числе административной правосубъектности граждан и организаций (в процедурной части), а также административной дискреции [36, с. 11]. В свою очередь А.А. Фатьянов говорит, что целесообразно рассмотреть вопрос о введении в отечественный научный оборот категории «юридическое лицо публичного права» [37, с. 100].
Подобных примеров, к сожалению, можно привести великое множество. Такое положение решительно неприемлемо. Административно-правовые категории - это наиболее общие административно-правовые понятия, которые отражают самые существенные свойства и отношения предмета науки административного права [2, с. 78]. От того, как они понимаются на том или ином этапе „о государственного строительства, зависит развитие законодатель-го ства, появление или исключение из него соответствующих норм административного права, а значит и основанных на этих нормах а административно-правовых отношений. Называя части-элементы § предмета науки административного права, К. С. Бельский подчер-§ кивает познавательную первичность административно-правовых 2 категорий и вторичность действующего административного права.
Административно-правовые нормы составляют непосредственный — сегодняшний материал науки административного права, но свой на-§ стоящий смысл они получают благодаря тому, что вырастают из общих ^ категорий. Нельзя понять и подвергнуть толкованию административ-§ но-правовые нормы без помощи основных административно-правовых ^ категорий. Наука административного права в первую очередь должна позаботиться о разработке аппарата административно-правовых ка-о тегорий, чтобы на базе этого изучать действующие правовые нормы ^ [15, с. 21]. Именно наука административного права должна изучать С административно-правовые категории, которые не статичны и могут претерпевать содержательные изменения.
126 Практика применения норм административного права (правоприменительная практика). Изучение правоприменительной практики СЧ дает возможность оценивать эффективность норм административного ® права. Именно практика позволяет выявить и понять истинный смысл ^ норм административного права. Массив норм административного права поистине огромен и многообразен. Они широко и активно применяются уполномоченными на то органами публичной власти и их должностными лицами. Практика - это всегда то, как та или иная норма регулирует общественные отношения в реальной повседнев-
ной жизни. Поэтому значение правоприменительной практики как самостоятельной составляющей предмета науки административного права трудно переоценить. Важнейшим и ценнейшим для любого административиста является его личный опыт соприкосновения с практикой применения норм административного права. Особенно ценен опыт изменения сложившейся практики в силу различных причин (недостатки существующего правового регулирования, консерватизм правоприменителей и их нежелание видеть очевидное и что-то менять, ложно понимаемые интересы государства и общества, на страже которых они призваны стоять, недостаточный надзор со стороны органов прокуратуры).
Сама по себе правоприменительная практика многообразна. | Условно ее можно разделить на первичную (индивидуально-лич- а! ностную) и вторичную (формально-общедоступную). Последняя 1 названа так неслучайно. Существует практика открытая, когда любой ё желающий при минимальных, чисто технических, усилиях может об- | ратиться к той же судебной практике по делам об административных д правонарушениях, обобщенной и размещенной в базах справочно- §| информационных систем «КонсультантПлюс» или «Гарант». Есть § не открытая практика там, где принимаются управленческие решения а
"О
и реально вершится исполнительная власть. п
Практика формируется в процессе применения норм админи- д стративного права и может долгое время оставаться достаточно 1 стабильной. Стабильность правоприменительной практики зависит | от нескольких факторов. Прежде всего это хорошее качество правовых | норм, которые изложены полно, ясно и понятно, а потому однозначно понимаются и применяются правоприменителем. Также возможна |1 ситуация, когда содержательно небезупречная норма на практике £| применяется редко, а значит ее дефекты могут обнаружиться в определенной мере случайно, в результате разового применения в каком- 1 либо отдельном случае. В результате норма оспаривается и может получить иную трактовку или утратить юридическую силу. Тогда 127 на смену ей придет новая норма, на основе которой в дальнейшем сложится и новая правоприменительная практика. ь
Определенный интерес представляют источники правоприме- 1 нительной практики. Абсолютное большинство ученых-юристов 1 и административистов анализирует правоприменительную практику ® путем изучения ныне легкодоступной судебной практики, а также менее доступной, но не менее ценной в научном отношении административной практики органов исполнительной власти, информация
0 которой размещается на их официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Самостоятельным источником правоприменительной практики, дающим повод для ее изучения, может служить личный опыт самих административистов. Определенная часть из них является практикующими юристами, в том числе и адвокатами, являются или были в прошлом государственными или муниципальными служащими, то есть самими правоприменителями. Наиболее ценным и интересным для возможного использования в научной работе является личный опыт административиста по тому или иному конкретному делу, возможно даже спору с органами публичной власти. Такой опыт позволяет не только выявить существующую проблему, но даже решить ее, изменив тем самым сложившуюся правоприменительную практику. Поэтому есть все основания полагать, что правоприменительная прак-.q тика складывается не только в результате деятельности самих органов го публичной власти, но и вопреки ей, когда эти органы вынуждены корректировать свою деятельность «по инициативе снизу». В 2014 г. а МВД России издало приказ от 21 ноября 2014 г. № 10541 и внесло § изменения в Положение о коллегии данного ведомства в части обе-oq спечения присутствия граждан на ее заседаниях. По этому поводу 2 была опубликована обстоятельная научная статья [38, с. 121-149].
Еще одним примером служит изменение в 2016 г. практики рассмо-— трения обращений граждан в Высшую квалификационную коллегию судей РФ.
jj Настоящая статья в определенной мере является откликом § на резолюцию Международной научно-практической конференции ^ «Актуальные проблемы административного и финансового права» (Лазаревские чтения - 2021), состоявшейся 10 февраля 2021 г. о в Институте государства и права Российской академии наук. В п. 2 g резолюции специально отмечается: «в условиях новых конституцией онных реалий необходимо переосмысление предмета науки административного права, которое учитывало бы изменения, внесенные 128 в Конституцию Российской Федерации в 2020 г., а также положения новых федеральных конституционных и федеральных законов, при-CV нятых в связи с поправкой к Конституции РФ» [39, с. 88]. Кроме ® того, автор настоящей статьи стремился всемерно популяризировать ^ понимание предмета науки административного права, предложенное К. С. Бельским, которое представляется наиболее стройным и гармоничным, и, конечно, стимулировать дальнейшую научную дискуссию по этой важнейшей проблеме.
1 Правовой акт официально опубликован не был.
|£ 3
3 п£
|
Список литературы:
1. Ивакин, В.И. Предмет науки административного права : дис. ... канд. юрид. наук / В.И. Ивакин. - М. : МГЮА, 1995. - 142 с.
2. Ивакин, В.И. Предмет науки административного права : учеб. пособие для аспирантов и студентов юридических вузов и факультетов / В.И. Ивакин.
- Оренбург : Агентство «Пресса», 1999. - 114 с.
3. Россинский, Б.В. Современное понимание предмета науки административного права / Б.В. Россинский // Правовая политика и правовая жизнь.
- 2021. - № 3.1. - С. 37-43.
4. Берендтс, Э. Опыт системы административного права / Э. Берендтс.
- Ярославль : Типо-лит. Э.Г. Фалькъ, 1898. - 265 с.
5. Ивановский, В.В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления) / В.В. Ивановский. - Казань : Типо-лит. Императорского Университета, 1904. - 578 с.
6. Елистратов, А.И. Основные начала административного права / А.И. Елистратов. - 2-е изд., испр. и доп.- М. : Издание Г.А. Лемана и С.И. Сахарова, 1917. - 301 с.
7. Студеникин, С.С. Социалистическая система государственного | управления и вопрос о предмете советского административного пра- д ва / С.С. Студеникин // Вопросы советского административного права. |
- М.-Л. : Изд-во Академии наук СССР, 1949. - С. 5-60. 1
8. Советское административное право : учебник. - М. : Юрид. лит., 3 1985. - 544 с. Ю
9. Старилов, Ю. Н. Консерватизм правовой политики как гарантия про- ^ гресса в сфере административных и иных публичных правоотношений / 1 Ю.Н. Старилов // Вестник ВГУ. Серия : Право. - 2023. - № 1 (52). - С. 7-32. §
10. Старилов, Ю.Н. Административное право : в 2 ч. Ч. 1 : История. | Наука. Предмет. Нормы / Ю.Н. Старилов. - Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. | ун-та., 1998. - 392 с. Ц
11. Фатьянов, А. А. Некоторые теоретические аспекты деления науки административного права. Система административного права // Сб. ст. по матер. кр. стола «Система административного права» (12 октября 2022 г.) / под общ. ред. М.Н. Кобзарь-Фроловой; отв. ред. Н.Г. Андрианова. а
- М. : РУСАЙНС, 2023. - С. 96-100. |
12. Большой энциклопедический словарь : в 2-х т. / гл. ред. А.М. Прохоров.
Т. 2. М. : Сов. энциклопедия, 1991. - 768 с. 129
13. О науке и государственной научно-технической политике : федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - № 36, ст. 4137.
14. Административное право : учебник / под ред. Ю.М. Козлова, 1 Л.Л. Попова. - М. : Юристъ, 1999. - 728 с. |
15. Бельский, К.С. О предмете и системе науки административного права / К.С. Бельский // Государство и право. - 1998. - № 10. - С. 18-26.
16. Коренев, А.П. Нормы административного права и их применение / А.П. Коренев. - М. : Юрид. лит, 1978. - 144 с.
|
о
3, £
|
ь ь
■о1 |
£
17. Актуальные проблемы предмета административного права / И.А. Адмиралова, М.В. Костенников, А.В. Куракин. - М. : ИНФРА-М, 2023. - 204 с.
18. Матузов, Н. И. Теория государства и права : учебник / Н. И. Матузов, Малько А.В. - 3-е изд. - М. : Дело, 2009. - 528 с.
19. Сергун, П. П. Общественно-властная природа административных правовых отношений / П.П. Сергун, А.М. Бобров // Правовая культура.
- 2018. - № 3. - С. 52-59.
20. Хаманева, Н.Ю. Перспективы развития науки административного права / Н.Ю. Хаманева // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). Сб. ст. по матер. шестого круглого стола «Лазаревские чтения». - М. : Акад. правовой ун-т., 2003. - С. 3-9.
21. Мицкевич, Л.А. Новые тенденции в развитии административных правоотношений / Л. А. Мицкевич // Административно-правовые отношения в условиях модернизации российского государства / отв. ред. Н.Ю. Хаманева.
- М. : ИГП РАН, 2011. - С. 7-18.
„О 22. Петров, Г. И. Сущность советского административного права /
Г.И. Петров. - Изд-во Ленингр. ун-та, 1959. - 184 с. § 23. Кононов, П.И. Очерки общей теории современного административ-
* ного права / П.И. Кононов. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2021.- 239 с. ^ 24. Бельский, К. С. Пропедевтика административного права. Избранные
§ произведения : в 2 т. - Т. 1. - М. : Рос. гос. ун-т правосудия, 2020. ® - 408 с.
25. В Италии домашние животные могут посещать своих хозяев в боль-^ нице // Рос. газ. - 2019. - 26 февраля.
26. Современный словарь иностранных слов : Ок. 20 000 слов. | - М. : Рус. яз., 1992. - 740 с.
I— 27. Аристотель. Сочинения в четырех томах. Т. 2 / ред. З. Н. Микеладзе.
^ - М. : Мысль, 1978. - 687 с.
28. Автономов, А. С. Правовая онтология политики: к построению
р. системы категорий / А.С. Автономов. - М. : Фирма «Инфограф», 1999.
Я - 284 с. со
О 29. Саккетти, А. Л. Право и наука права / А. Л. Саккетти // Юридический
вестник. - 1916. - Кн. XVI (IV). - С. 5-37. С; 30. Нырков, В.В. Правовые категории: методологический аспект /
В.В. Нырков // Трибуна молодых ученых: Субъективные права и законные 130 интересы: теоретические основы и проблемы защиты. - Вып. 3, ч. 1 / под ред.
- Ю.Н. Старилова. - Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2002. - С. 156-166.
31. Берендтс, Э. Задачи, система и метод науки административного пра-^ ва / Э. Берендтс // Русский вестник. - 1897. - № 4. - С. 284-307. {у 32. Об основах государственной службы Российской Федерации : феде-
ральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995. - № 31, ст. 2990.
33. О системе государственной службы Российской Федерации : федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. - № 22, ст. 2063.
34. О стратегическом планировании в Российской Федерации : федеральный закон от 24 июня 2014 г. № 172-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 26. - ч. 1, ст. 3378.
35. Кононов, П. И. Основные категории административного права и процесса / П.И. Коннов. - М. : Юрлитинформ, 2013. - 415 с.
36. Давыдов, К.В. Административные процедуры: концепция правового регулирования : автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук / К.В. Давыдов.
- Н. Новгород, 2020. - 44 с.
37. Фатьянов, А.А. О статусе органов исполнительной власти / Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / отв. ред. Л. Л. Попов, М. С. Студеникина. - М. : Юристъ, 2004.
- С. 98-103. з
38. Гришковец, А. А. Проблемы обеспечения открытости в деятельности £ органов внутренних дел Российской Федерации (на примере доступа к ин- | формации о работе коллегии МВД России) / А. А. Гришковец // Полицейская 3 деятельность. - 2016. - № 1. - С. 121-149. 1
39. Кобзарь-Фролова, М.Н. Международная научно-практическая кон- £ ференция «Актуальные проблемы науки административного и финансового | права (Лазаревские чтения - 2021) / М. Н. Кобзарь-Фролова, А. А. Гришковец, | Е.Л. Васянина // Административное право и процесс. - 2021. - № 8. - С. 83-88. -3
& £ |
131
ь
ь д
1 1
