CC BY
519
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ
НАУКИ
В.Ю. ДИБЕЛЬ,
соискатель кафедры административного права Московского университета МВД России, заместитель начальника кафедры административного права
Московского университета МВД России 12.00.14 - административное право; финансовое право;
информационное право Научный руководитель доктор юридических наук В.А. ЮСУПОВ
Аннотация. Зарождение административного права началось с камерального права. С развитием государства, а также отношений между людьми оно превращается в полицейское право с последующем этапом формирования в Административное право. Определеныл характерные признаки развития административно-правовой науки, ее основная цель — обслуживание ст. 2 Конституции РФ
Ключевые слова: административное право, общественно-правовые отношения, полицейское право, правовой статус, административно-процессуальное право, государственно-правовая охрана.
HISTORICAL STAGES OF DEVELOPMENT OF AN IS ADMINISTRATIVE-LEGAL SCIENCE
V.JU. DIBEL' competitor of a scientific degree at the department of administrative law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs Russia, the Deputy chief of the department of administrative law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. The history of development of the Russian administrative law allows to draw a conclusion that administrative law origin has begun with «the Cameralistic law». With state development, and also human relations it turns to «the Police law» with the subsequent a formation stage in "Administrative law". The author has defined characteristic signs of development of an is administrative-legal science, its main objective service of second article of the Constitution of the Russian Federation «the Person, its rights and Freedom are supreme value. A recognition, observance and protection of the rights and freedom of the person and the citizen — a state duty».
Key words: administrative law, socially-legal relations, the police law, legal status, an administrative procedural law, state-right protection.
Проблемы развития административно-правовой отрасли права неразрывно связаны с развитием государства. Характеризуя современное состояние дискуссии по вопросу административного права и процесса, необходимо обратить внимание на историческое развитие этого направления науки. Истоками возникновения административного права до 1922 г. служили камеральное право, полицейское право, государственное право. камеральное право — право, которым регулировалось дворцовое хозяйство (пока казна монарха и казна государства не были разделены). После обособления монаршей и государственной казны регулирование камерального права было представлено
двумя элементами: дворцовым хозяйством и государственным хозяйством. Камеральное право выступало комплексным (универсальным) правовым образованием, предметом регулирования которого выступали отношения, возникавшие в разлных сферах: финансов, экономики, хозяйственной, управления и др.
Полицейское право, выделившись из камерального права, на первых этапах в качестве объекта своего интереса воспринимало все внутреннее управление. Затем был предложен новый взгляд на содержание полицейского права, согласно которому в качестве предмета его регулирования воспринимались только общественные отношения по защите об-
щества от опасностей. Полицейское право становится охранительным правом. Политико-правовые отношения перестают восприниматься как объект полицейско-правового регулирования. Как отмечает Ю.Н. Старилов содействие благосостоянию общества не должно было быть делом полиции, как это считалось ранее1.
Новый взгляд на содержание предмета регулирования полицейского права стал предпосылкой, трансформации его в административное право. Такая необходимость возникла в связи с тем, что полицейское право перестало обслуживать комплекс управленческих отношений. Напрашивалось новое понятие, которое охватывало бы и охранительные, и позитивные отношения, возникающие в сфере государственного управления. Для реализации этой задачи возникла необходимость востребовать административное право.
Перерождение полицейского права в административное способствовало возникновению теории разделения власти и развитию идей правового государства. Выделение исполнительной власти как элемента государственной власти послужило предпосылкой появления качественно новой сферы, в пределах которой возникают отношения, регулируемые нормами административного права. Это сфера функционирования исполнительной власти. Теория разделения власти стала предпосылкой материализации административного права.
Сама идея правового государства сконцентрировала научную мысль на установление власти закона над управлением. Поставленная задача предполагала стремительное развитие административного права. Ю.Н. Старилов отмечает: «С превращением тоталитарного «полицейского» государства в буржуазное правовое государство и благодаря идеям Просвещения и Великой Французской революции возник новый взгляд на административное право: управление должно основываться на законе; оно осуществляется при непременном учете прав и обязанности граждан по отношению к государству и его органам; административные положения не могут изменяться, как это было раньше»2.
С появлением государственного права стремительно стали развиваться отдельные отрасли государственно-правовой науки, привнеся «в сферу науки государственного управления категории управления, т.е. материю, составляющую предмет управления»3. Развитие государственно-правовых взглядов на управление не всегда способствовало формированию системного взгляда на нормы, регулирующие управленческие отношения, а значит, не обеспечивало познание административно-правовой материи.
Путем использования юридического метода исследования была решена проблема статуирования административного права. Такой метод «...был на-
правлен на создание административного права путем выявления присущих ему собственных правовых институтов; он стремился познать их в глубину и систематизировать их. Этот метод способствовал всестороннему познанию административной жизни и на этой основе приданию ей правового порядка. В итоге юридический метод выработал понятие «система» и «общее учение» административного права, которые, в свою очередь, обосновали самостоятельность правовой дисциплины и обеспечили ее дальнейшее развитие4.
Определение принадлежности административного права осуществлялось под непосредственным влиянием политической организации власти, фундаментальных теоретических конструкций, либеральных идей и взглядов, возникших в то время. На развитии административного права закономерно сказалось движение тоталитарных начал к идеям правового государства. Указанная отрасль проделала путь от восприятия в качестве предмета своего интереса фактического, не ограниченного правом, администрирования власти на начальном этапе до реального правового наполнения своего содержания. Назначение административно-правовых норм стало выражаться в формуле «административно-правовой контроль за исполнительной властью». В этих условиях регулирование отношений между исполнительной властью и иными субъектами (физическими и юридическими лицами, образованиями, имеющими общественную природу) приобретает общественный характер.
В движении от правовой стремительности к правовой концепции происходило развитие административного права. Необходимо признать вечный характер такого движения, поскольку право призвано отражать, с одной стороны, реальность жизни (а они, как известно, находятся в состоянии постоянного движения), — с другой, актуальное состояние административно-правовой регламентации. Обоснованный вывод является свидетельством осуществления научных поисков, направленных на обеспечение жизненного развития административно -правового регулирования, оптимальной систематизации административно-правовой материи, повышения активности правоприменительной деятельности, в частности развитие такого важного административно-правового института, как государственная регистрация, лицензирование.
Предшественником административного права было полицейское право. Изучение полицейско-правовых источников — важная предпосылка понимания современного состояния и перспективы развития административно-правового цикла. Изучение полицейско-правовых источников выступает важной предпосылкой понимания современного состояния и перспективы развития административного права. Трансформация полицейского права в административное продиктована идеями правового государства,
движением от тоталитаризма к основанному на праве контролю за властью.
Одним из первых ученых, посвятивших много научных трудов полицейско-правовой проблематике, был И.Е. Андриевский; в 1870 г. в Санкт-Петербурге им был издан учебник полицейское право. В нем отражены три структурных элемента: право, наука и полицейская деятельность (речь идет о полиции безопасности). Андриевский теоретически обобщил и предложил нормативно-правовой взгляд на полицейскую деятельность по обеспечению безопасности. Работа И.Е. Андриевского имеет криминологическую направленность. Речь идет о предупреждении полицией «опасностей, могущих явиться от злой воли человека», и о предупреждении и удалении опасностей, «не зависящих прямо от человеческой воли».
В развитие дисциплины полицейского права заметный вклад внес П. Шеймин. В 1892 г. ученый выделил административную юстицию в качестве самостоятельной части дисциплины, что означало усиление правового элемента в полицейском праве. В качестве предмета регулирования отраслевых норм было обозначено управление. Полицейско-правовая идеология была подведена к административному праву. В основе административно-правовых норм выступали управленческие отношения, воспринимаемые как объект административно-правового регулирования.
Весомый вклад в развитие науки административного права принадлежит И.Е. Тарасову. В его науки полицейского права им представлены элементы, которые впоследствии составили концептуальную основу и системное построение административного права. По мнению Тарасова, полицейское право должно охватывать три структурных элемента — введение, общую и особенную части.
И.Е. Тарасов рассматривает основные понятия, историю учений и учреждений. В Общей части представлена характеристика субъектов власти (исполнительной и принудительной) и мерами «обеспечения правильности и закономерности в полицейской деятельности». Последняя группа мер подразделяется на предупредительные и репрессивные.
Особенная часть полицейского права представлена вопросами управления в разных сферах: безопасности (меры безопасности относительно людей, относительно предметов и животных, относительно стихийных сил природы, относительно опасности по характеру своему смешанного происхождении); просвещение (элементарное образование, ученое образование, профессиональное образование, дополнительные учреждения и внешкольное обучение); сообщения (пути сообщения, почта, телеграф, телефон); обращения (меры, вес и деньги, кредит, кредитные и ипотечные учреждения, торговля, торговая
политика и учреждения); производство (добывающая промышленность, сельское хозяйство, обрабатывающая промышленность); распределение (доли народного дохода); потребление (соединение потреблений и общественная самодеятельность).
И.Е. Тарасовым была предложена классическая структура административно права, которая и сегодня сохраняет свою актуальность. Информация представлена и в общей части курса науки административного права. Он выделил составляющие полицейской деятельности: позитивную (исполнительно-распоря-дительная) и принудител ьно-репрессивную. Особенная часть представлена позитивными управленческими отношениями.
Важна заслуга И.Е. Тарасова в разработке принудительно-правового аспекта полицейского права. Большое значение имеет его научный труд «Личное задержание как полицейская мера безопасности», представленный в двух частях общим объемом более 630 страниц. Первая часть была издана в Киеве в 1875 г., вторая — в Ярославле в 1886 г.
Сокращенный вариант полицейского права предложен М.К. Полибиным. Кроме доктринальной части, в его курсе представлены еще две части — «Меры полицейского принуждения» и «Административная юстиция». Этот подход подчеркивает правовое содержание полицейского права.
Завершением трансформации полицейского права в административное следует считать издание в 1917 г. учебника А.И. Елистратова «Основные начала административного права», который внес неоценимый вклад в науку об административном праве. Елист-ратов концептуально систематизировал курс «Административное право». В настоящее время Общая часть современного административного права повторяет Общую часть административного права Елис-тратова. По мнению Елистратова, в рамках Общей части административного права должны изучаться, кроме общих доктринальных положений, посредством которых осуществляется общая характеристика административного права, публично-правовые акты, общая система административных учреждений, защита публичного права. В структуре Общей части административного права он подразумевает следующие уточнения: «После общей характеристики административного устройства в иностранных государствах рассматривается устройство русских правительственных учреждений»5.
Сконцентрированное внимание А.И. Елистрато-ва на исследовании природы и признаков, а также теории исполнительной власти не случайно. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. дан старт административной реформе, типологизации органов исполнительной власти. В настоящее время исполнительная власть представлена тремя типами органов: министерствами (они нормотворчествуют); государственными службами (осуществляют контроль
и надзор); агентствами (оказывают услуги). На основании выводов Елистратова отношения власти между правящими и управляемыми, не урегулированные правом, нельзя признавать правоотношениями. В процессе перехода от системы властеотношений к системе правоотношений осуществляется переход полицейского права в административное право. Такой переход от деятельности к правоотношениям является моделью движения в сторону правового государства.
Концептуальный взгляд на структуру административного права позволил А.И. Елистратову предложить структуру Особенной части административного права, в основе которой лежали отрасли управления, материализуемые исполнительной властью. В рамках Особенной части необходимо изучить:
«а) личные права, обеспечивающие человеку известную сферу свободы от административного, а частью от всякого государственного вмешательства;
б) вещные права, дающие административному учреждению вещную основу для осуществления лежащих на нем публичных функций (права в отношении так называемого финансового и административного имущества), а гражданам необходимое расширение и обеспечение их личной свободы (право в отношении вещей общего пользования), образуют институты публичного вещного права;
в) обязательственное публичное право составляет, с одной стороны, права граждан на определенное действие со стороны администрации (право публичных служб в тесном значении этого слова), и с другой — права административных учреждений на определенные действия граждан (повинности и налоги)»6.
В результате все административное право (в том числе Особенная часть) смоделировано А.И. Елись-ратовым на институциональной основе. Такая концепция построения отрасли имеет несомненные достоинства, которые позволяют оставаться в правовом поле при изучении административного права.
Признание особенностей процессуального права появляется в научной литературе примерно с начала ХХ в. Так, применительно к гражданскому праву указывалось, что оно является частным, в то время как гражданский процесс — публичным институтом7.
В 1922—1928 гг. идеи административного права, но уже на базе нормативных правовых актов советской России, развивают А.И. Елистратов, М.Д. Загряцков, В.Л. Кабалевский и некоторые другие авторы. Круг вопросов, ставший предметом интересов советского административно-правовой науки, и круг вопросов, изучаемых в рамках дисциплины «Административное право», основывался на наработках дореволюционной административно-правовой науки.
А.И. Елистратов в 1929 г. характеризует правозащитное наполнение советской системы управления. Он полагает, что советское административное право «использует и приспосабливает правовые формы к
текущим потребностям строительства и администрирования, но в фетиш их не возводит. Предрассудок насчет безусловного характера прав и свобод ему чужд»8.
В 1927 г. ученый в области советской юриспруденции Е. Пашуканис дает обзор литературы по административному праву. По его мнению, современные административисты не в состоянии находить «новую точку зрения, отвечающую нашей революционной эпохе и задачам пролетарского государства»9. Окончательный развал административного права был реализован в 1928 г., когда в результате реформы юридического образования из учебных и научных планов исчезают государственное, административное и финансовое право.
На этом этапе государственное и административное право находились в стадии самоопределения и продолжали сохранять тесные связи. В результате отход от теории разделения власти способствовал абсолютизации монополии государственной власти. В таких условиях приобретал смысл запрет на любое обращение к государственной власти, в том числе исполнительной. И административное, и государственное право в силу вышеуказанных причин подверглось уничтожению. В результате и государственное, и административное право, обладая прочными внутренними связями, а самое главное имея непосредственное отношение к государственной власти, оказалось под запретом. Государственная власть отгородилась от научной мысли и приняла все существовавшие в то время меры для исключения формирования широкой социальной базы, имевшей представление о правовых механизмах функционирования государственной власти.
В то время происходила ломка старого режима, что было связано с царской Россией. Достаточно вспомнить слова из «Интернационала»: «Весь мир насилия мы разрушим до основания, а за тем мы наш, мы новый мир построим.». Институт государственной (чиновничей) службы, административное право, административной юстиции, административной ответственности попали под общий каток революционного порядка. Репрессия административного права в 1917 г. была элементом борьбы за новую общественную формацию.
Направленные репрессии в 1928 г. дисциплин, имеющих непосредственное отношение к государственной власти, были нацелены на формирование механизмов, обеспечивающих верховенство не только и не столько самой власти, сколько личной власти руководителей.
Ликвидации административного права как науки способствовала коммунистическая теория об отмирании права «в период строительства социализма».
На совещании по вопросам науки советского государства и права в 1938 г., было осуществлено восстановление науки «административное право».
Первый учебник административного права был издан в 1940 г.10, где была предложена система административного права, представленная Общей и Особенной частями. Вынужденный возврат не предполагал развития идей правового государства. Основное внимание уделялось изучению исполн ительно-распорядительных органов государства (изучению системы и структуры этих органов отводилось значительный объем учебного времени). Правоотношения между указанными органами и иными субъектами, прежде всего с гражданами, не были восприняты как основной объект внимания административного права. Для власти изучение такого рода правоотношений представляло определенную угрозу, и по этому они оказались не востребованы в качестве предмета изучения административного права. Вышеназванный учебник является фундаментом изучения административного права в период развития социализма.
В 1972—1982 гг. издается учебник «Советское административное право» в шести томах. В состав редакционной коллегии вошли авторитетные ученые — административисты того времени — Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева и М.И. Пискотина. Учебник представлял собой панораму административного права.
В 1990-х гг. известные представители административного права опубликовали учебники административного права, которые не содержат традиционной Особенной части. Отход от традиционного двуком-понентного (Общая и Особенная части) учебника впервые был осуществлен известным авторитетом в административно-правовой науке Д.Н. Бахрахом. Он предложил структуру, базирующуюся исключительно на административно-правовом материале. Традиционная Особенная часть административного права даже не обозначена11. Такая структура сохранялась и в последующих изданиях учебника, в том числе в тех, которые написаны в соавторстве12.
Следующим ученым, который отказался от Особенной части дисциплины административного права, был Ю.А. Тихомиров13. Или был сделан шаг в сторону юридизации дисциплины «Административное право». Предложенная Тихомировым концепция дисциплины последовательно проводится в последующих его учебниках14.
Ученые-административисты стараются ближе держаться к правовым проблемам, о чем свидетельствует тот факт, что большинство научных исследований (диссертации, монографии, научные сборники) посвящены правовым проблемам. Один из томов советского административного права посвящен методам и формам государственного управления15.
Необходимо отметить некоторую трансформацию в терминологии. Вместо методов и форм государственного управления используются термины «административно-правовые методы» и «административно-
правовые формы» реализации исполнительной влас-ти16. В административном праве речь должна идти только о правовых формах и методах управления. Внеправовые формы должны представлять интерес для изучающих управление как процесс.
На следующем этапе развития (с 1992 по 2000 гг.) зарождается и развивается административно-процессуальное право. При рассмотрение юридических (в том числе административных) процедур рассматривается вопрос их соотнесения с категорией юридического (административного) процесса. Конституция РФ (п. «к» ч. 1 ст. 72) относит административно-про-цессуальное законодательство к предметам совместного ведения России и субъектов Федерации, подчеркивая тем самым важность этого направления. Однако на протяжении много времени после принятия Конституции РФ ученые-административисты в области административного процесса едины только в его существовании как самостоятельного вида юридического процесса. При определении понятия административного процесса, рассмотрении производств, входящих в его состав, решении иных вопросов возникают споры, из чего можно сделать вывод, что говорить об административном процессе как о полностью сформировавшейся отрасти права рано.
В законодательстве и литературе термин «процесс» используется в разных значениях. Исходя из философского понятия, в широком смысле слова под ним подразумевают целенаправленно совершаемую систему определенных действий или последовательную систему состояний в развитии чего-либо17. В юридической литературе, законодательстве, судебной практике широко употребляются такие понятия, как законодательный, бюджетный, избирательный процесс. В традиционном, узком, смысле слово «процесс» отождествляется с деятельностью судебных органов по рассмотрению и разрешению уголовных, гражданских, трудовых и прочих дел (уголовный, гражданский, арбитражный процесс и др.).
Первая фундаментальная работа, посвященная административно-процессуальному праву, появилась в 1964 г. Ее автор — известный представитель административного и административно-процессуального права Н.Г. Салищева — предложила юрисдикцион-ную концепцию административно-процессуального права18.
Развитие управленческой концепции административно-процессуального права находит свое отражение в трудах выдающегося представителя административно-правовой науки В.Д. Сорокина19.
Весомый вклад в развитие административно-правовой науки внес заслуженный юрист РФ, академик Российской академии юридических наук М.Я. Масленников, в книгах которого находят свое отражение авторские научные исследования,
наблюдения и анализ высказанных в научной литературе суждений по проблемам формирования административного процесса, определение его места в правовой системе, соотношения административного процесса, административной юрисдикции, административного судопроизводства и административной юстиции20.
Административное и административно-процессуальное право проявляется в отношениях между людьми. Именно люди выявляют объективные организационные потребности, именно они их осознают, формируют, создают нормы административного права, нормативные акты, издают правоприменительные акты. Во всех случаях они становятся субъектами ценностных отношений.
1 Российское полицейское (административное) право. Конец Х1Х — начало ХХ века. Воронеж. 1999. С. 12.
2 Там же. С. 17
3 Там же. С. 20
4 Там же. С 21.
5 Там же. С. 448.
6 Там же. С. 448
7 Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства; 4-е изд. СПб., 1912. С. 4.
8 Елистратов А.И. Административное право. М.-Л., 1929. С. 24.
9 Пашуканис Е. Обзор литературы по административному праву. // Революция права.1927. № 3—4. С. 175—176.
10 Советское административное право: учебник. М., 1940.
11 Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993.
12 Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. М., 2002.; Бахрах Д.Н., Россинский Б В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. М.,2004.
13 Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.
14 Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М., 2001; его же. Административное право и процесс. Полный курс. М., 2005.
15 Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М., 1977.
16 Административное право: учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 7.
17 Ожегов С.И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1992. С. 647.
18 Салищева Н.Г. Административное право в СССР. М., 1964.
19 Сорокин В.Д. Аминистративно-процессуальные отношения. Л., 1968; его же. Проблемы административного процесса. М. 1968; его же. Административно-процессуальное право. М., 1972.
20 Масленников М.Я. Российский административный процесс: перспективы, легитимизация, централизация, и сис-темитизация. М., 2009.
ТРЕБОВАНИЯ К ФОРМЕ СОГЛАШЕНИЯ О РАЗДЕЛЕ НАСЛЕДСТВА
АЮ. ДУДКИН,
соискатель Московского университета МВД России
[email protected] 12.00.03 - гражданское право; семейное право; предпринимательское
право; международное частное право Научный руководитель кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор Н.Д. ЭРИАШВИЛИ
Аннотация. Рассматриваются вопросы, касающиеся формы соглашения о разделе наследства. В силу признания соглашения о разделе наследства договором предлагается субсидиарное применение к его правовому регулированию общих правил гражданского законодательства о сделках и договорах, а не только о форме соглашения.
Ключевые слова: наследник, наследование, раздел наследства, соглашение о разделе наследства.
REQUIREMENTS TO THE AGREEMENT ON INHERITANCE SECTION
A.JU. DUDKIN
competitor of a scientific degree at the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. The author draws attention to the form of agreement on distribution of inheritance. By virtue of recognition of the fact that agreement on distribution of property is a contract the author proposes subsidiary application of general rules of civil legislation on transactions and contracts to its legal regulation, but not only to the form of agreement.
Key words: heir, inheriting, distribution of inheritance, agreement on distribution of inheritance.
