CC BY
90
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342.92-021.4
ПОДХОДЫ К ПОНИМАНИЮ ПРАВОВОЙ ПРИРОДЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО
ПРАВА, ЕГО ПРЕДМЕТА И МЕТОДА
Горбунова (Коршунова) Ирина Викторовна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Хакасский государственный университет им. Н. Ф. Катанова (г. Абакан)
В данной статье рассматриваются отдельные концептуальные подходы к пониманию правовой природы административного права, его предмета и метода. Делается вывод, что содержание предмета административного права до настоящего времени юридической наукой точным образом не определено и на него оказывают влияние конституционные и политико-правовые преобразования, а также процессы глобализации, меняющие мировой порядок. Сущность административного права, как и его предмета, неотъемлемо связана с государственным управлением и с деятельностью публичной администрации. В условиях построения правового государства на первый план выходит концепция юридической ответственности органов публичной власти и их должностных лиц за незаконные действия, причиняющие ущерб гражданам и организациям, и подчинения их Закону.
Ключевые слова: административное право, отрасль права, предмет и метод.
APPROACHES TO UNDERSTANDING THE LEGAL NATURE OF ADMINISTRATIVE LAW,
ITS SUBJECT AND METHOD
Gorbunova (Korshunova) Irina Viktorovna,
PhD in Law, Associate Professor of the State and Legal Disciplines Department Katanov Khakass State University (Abakan)
This article discusses separate conceptual approaches to understanding the legal nature of administrative law, its subject and method. It is concluded that the content of the subject of administrative law has not been precisely defined by legal science until now, and it is influenced by constitutional and political and legal transformations, as well as globalization processes that change the world order. The essence of administrative law, as well as its subject matter, is inseparably connected with public administration and with the activities of public administration. In the conditions of building a legal state, the concept of legal responsibility ofpublic authorities and their officials for illegal actions that cause damage to citizens and organizations and their submission to the Law comes to the fore.
Key words: administrative law, branch of law, subject and method.
«Административное право» как отрасль права и учебная дисциплина имеет наиболее обширный круг общественных отношений, составляющих её предмет, многообразие методов и множественность источников, что делает её по-своему уникальной в сравнении с иными отраслями права и учебными дисциплинами. Данная отрасль права занимает одно из ведущих мест в российской правовой системе, поскольку, с одной стороны, тесно вза-
имосвязана и опирается на «конституционное право» - публичную дисциплину и отрасль права, образующую стержень всей правовой системы, с другой стороны, сочетает в себе элементы многих иных отраслей права - финансового права, жилищного права, семейного права, гражданского права и процесса, уголовного права и процесса и т. д.
Для описания правовой природы административного права, а значит, и его предмета
приведём знаменитые цитаты известных адми-нистративистов-немцев. Отто Майер: «Конституционное право проходит - административное право остаётся» (1924 г.); Фритц Вер-нер: «Административное право есть конкретизированное конституционное право» (1959 г.) [1]. Если первая цитата указывает на чёткое разделение конституционного и административного права, поскольку во время деятельности О. Майера конституционное право считалось непостоянным и зависящим от государственно-политических преобразований, то более поздняя цитата Ф. Вернера описывает их необходимое сочетание, а точнее безусловную конституциализацию административного права.
Цитата отечественного административиста профессора Ю. А. Тихомирова: «Административное право выступает как шпага, защищающая «юридическую честь» публичного права и одновременно гражданского права» (1998 г.) [2], позволяет сделать вывод, что административно-правовые нормы, предназначенные для регулирования общественных отношений, составляющих его предмет, имеют огромное значение для обеспечения и защиты органами публичной власти политических, социальных и экономических прав и интересов граждан и организаций посредством принятия управленческих решений в форме актов управления.
Таким образом, стоит отметить такой немаловажный факт: административное право представляет собой как управленческое право (право о государственном управлении), так и конкретизированное конституционное право и право, в котором деятельность публичных органов власти, осуществляемая посредством принятия управленческих актов, служит инструментом обеспечения и защиты прав и интересов граждан и организаций и подчинена закону и позитивному праву. В связи с последним подходом неизменно встаёт вопрос о юридической ответственности публичных органов власти и их должностных лиц за вред,
причинённый гражданам и юридическим лицам незаконными действиями.
Развитие, формирование и расцвет отечественного административного права как отрасли и как науки приходится на годы советской эпохи и неотъемлемо связано с государственным управлением.
«В настоящее время существует два взгляда на советскую науку. Представители первого называют советскую науку тоталитарной. Другие же отмечают высокие достижения и заявляют о необходимости обеспечения преемственности. Современная наука испытывает чрезмерное влияние политики и зарубежной науки. Зарубежное влияние иногда пагубно сказывается на развитии как науки, так и законодательства» [3, с. 15]. Чрезмерная и необдуманная компиляция норм права передовых зарубежных стран может приводить к большим противоречиям внутри российской правовой и политической системы.
Государственное управление, согласно советской доктрине административного права, понималось как: деятельность государства по организующему воздействию на общественные отношения; функция государства, которую реализуют все его государственные органы: законодательные, исполнительные, судебные, прокурорские; вид деятельности по осуществлению единой государственной власти. Конституция Российской Федерации 1993 г. от этого термина отказалась, появился новый термин - «исполнительная власть». Несмотря на то, что государственное управление - это весьма широкое и многообразное понятие, сейчас оно используется в известной степени условно. И, чаще всего, под ним понимается самостоятельный вид государственной деятельности, специфика которого состоит в исполнении, т. е. проведении в жизнь требований законов или исполнительно -распорядительной деятельности органов исполнительной власти.
Границы предмета административного права не заканчиваются государственным управлением, они могут охватывать и иные общественные отношения, возникающие в публично-правовой сфере, как образующие, так и не образующие предмет иных отраслей права. В первом случае - это финансовое, налоговое, миграционное, гражданское, уголовное и многие иные отрасли права. Во втором случае -право административных процедур, право административно-правовых режимов, международное транснациональное административное право и иные.
Общеизвестно, что в основе любой отрасли права лежат её предмет и метод, реже в качестве признака отрасли указывают источники, т. е. кодифицированный федеральный закон (или законы).
Однако в науке права встречаются и принципиально отличные подходы. Так, по мнению профессора В. Д. Сорокина, признаками отрасли российского права являются не традиционные «предмет» и «метод», а три системных признака: а) наличие своего предмета правового регулирования (т. е. группы общественных отношений, отличающихся от иных групп качественной характеристикой); б) у данной группы правовых норм наличие соответствующей степени системной организации, т. е. определенной внутренней структуры, элементами которой являются институты; в) способность взаимодействовать с другими отраслями права как системами одного и того же уровня [4, с. 334-347]. Таким образом, метод правового регулирования, как, впрочем, и источник отрасли (формы выражения правовых норм), не является неотъемлемым признаком и свойством отрасли права и принадлежит всей системе права Российской Федерации.
По мнению широко известных отечественных учёных-административистов, предмет отрасли административного права может определяться через совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования обще-
ственных отношений, и через совокупность соответствующих общественных отношений.
Так, авторы учебника «Административное право» (МГЮА, 2002 г.) под предметом административного права понимают «отрасль российской правовой системы, представляющую собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти» (в более широком понимании - в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности) [5, с. 43]. В последнем издании кафедрального учебника МГЮА 2020 г. в этой части содержится однозначное утверждение: «Административное право - это отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе практической реализации исполнительной власти, осуществления государственно-управленческой деятельности» [6, с. 33].
Авторы воронежского учебника по административному праву пишут, что предметом административного права являются разнообразные по содержанию общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти, иными государственными органами и должностными лицами [7, с. 77].
Проблема метода правового регулирования относится к одной из сложных и мало разработанных в юридической науке. Учёные, занимающиеся этой проблемой, подходят к оценке метода правового регулирования преимущественно со следующих точек зрения: метод, наряду с предметом служит критерием деления права на отрасли и их дифференциации на публичные и частные; характер предмета является главным фактором, определяющим характер метода; метод одной отрасли определяет метод иной.
По нашему мнению, первая точка зрения не нуждается в пояснении. Остановимся на двух других. Так, по мнению В. Д. Сорокина, метод правового регулирования обусловлен единым предметом правового регулирования, может выполнять свою роль только как система средств правового регулирования - дозволения, предписания и запрета. Наиболее ярко особенности метода правового регулирования выражаются в гражданском («мягком») и административном («твёрдом» или «формально-определенном») праве. В первом субъекты действуют на началах равенства сторон в правоотношениях; в административном праве метод характеризуется тем, что стороны находятся в отношениях неравенства, или «власти» и «подчинения». По мнению С. С. Алексеева, только этим двум отраслям отводится роль «поставщика» элементов метода для всех иных отраслей права: финансового, земельного, жилищного, семейного и т. п. [4, с. 289, 295].
Основное содержание метода административного права состоит в том, что метод административного права предполагает неравенство сторон - участников отношений (отношений власти и подчинения), субординационными по характеру, когда в волевом плане один участник управленческих отношений воздействует на другого путём подчинения его поведения своему волеизъявлению. Механизму административно-правового регулирования присущи: предписывающие правовые средства - запреты, обязанности и в отдельных случаях дозволительный вариант управляющего воздействия, когда субъект управления действует в рамках усмотрения, не выходя за правовые «границы» правовой нормы; односторонний характер воздействия.
Характеризуя методы административного права, следует обратить внимание на то, что в условиях модернизации государственного управления современное административное право уже не может ограничиваться односторонне властными методами воздействия, а ис-
пользует новые правовые методы, направленные на согласование воль участников административных отношений, «равноправовое» положение участников административных правоотношений. В качестве примеров таких отношений следует отметить отношения по предоставлению государственных (публичных) услуг, заключение административного договора, государственной концессии и т. п.
«Административное право» как отрасль права, её предмет и метод постоянно претерпевают значительные изменения вслед за теми, которые происходят в системе государственного и публичного управления, следуя государственно-политическому курсу страны. Если еще совсем недавно на первый план выдвигалась его постепенная трансформация из постсоветского административного права в административное право демократического и правового государства, то на данный момент в результате очередных политико-правовых преобразований происходит укрепление позиций федерального центра и централизация публичной вертикали исполнительной власти, а значит, усиление роли и доминирование интересов государства во всех областях и сферах общественной жизни. Укрепление вертикали исполнительной власти Российской Федерации позволяет эффективнее решать задачи в сфере государственного управления. Сильная центральная власть - признак сильной России, как уже давно подметили известные общественные и политические деятели.
В современных реалиях всё чаще можно услышать об идеях полномасштабной автоматизации права как современной цифровой технологии, которая алгоритмизирует правовые нормы и сделает правовое регулирование машиночитаемым. То есть мы столкнёмся с тем, что анализ правовой нормы и решение вопроса по её применению будет осуществлять автоматизированная система. Человеку как лицу, осуществляющему контрольные функции за автоматизированной системой, должна отво-
диться роль эксперта высокого класса, способного отследить «правильное поведение» автоматизированной машины по разрешению юридических дел и споров с целью убедиться в правильности оценки ею юридических фактов. Безусловно, не все сферы административного права могут быть автоматизированы, а, по-видимому, только те, которые не требуют субъективной оценки фактов.
По сути, мы уже сейчас наблюдаем результаты машинизации права - это рассылка уведомлений о повышении пенсии, выписка постановлений о наложении штрафов за нарушение правил дорожного движения путём их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами; допуск в общественные учреждения с помощью систем блокировки; электронные государственные закупки; электронное правосудие и др.
Также на развитие предмета административного права оказывают существенное влияние процессы глобализации мирового порядка. На данный момент наше Отечество оказалось в центре этого водоворота с самым большим количеством санкций, которые планомерно вводятся США и их союзниками, начиная с 1998 года, в 2014 г. и 2018 г. и т. д.
Введение санкций в обход Устава ООН противоречит основным принципам и нормам международного права - нарушает принцип
невмешательства в дела, входящие во внутреннюю компетенцию государства, и носят открытый антироссийский характер. По этому вопросу приведём правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой односторонние санкции против России устанавливаются государствами вне надлежащей международно-правовой процедуры и в противоречии с многосторонними международными договорами, участником которых является Российская Федерация [8].
Инструментом минимизации потенциальных негативных последствий санкций служит национальное антисанкционное регулирование, проведение за последнее время конституционно-правовых преобразований, способствующих централизации вертикали публичной власти: укреплению позиций федерального цента по отношению к субъектам Федерации; укреплению позиций властей субъектов Федерации по отношению к местному уровню власти. В сложившихся условиях федеральный центр стремится проводить новую экономическую политику по поддержке отечественного товаропроизводителя, в том числе и в виде послаблений при осуществлении государственного контроля, предметом которого является соблюдение индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами обязательных требований.
Библиографический список
1. Административное право Германии. Том 1. Право административных процедур. Общее административное право. М.: Инфотропик, 2021. 416 с.
2. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. М.: Юринформцентр, 1998. 652 с.
3. Наумкина В. В. Конституционное право России: учебное пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2022. 183 с.
4. Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Изд-во С.-Петербург. юрид. ин-та, 2002. 474 с.
5. Козлов Ю. М. Административное право / под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. 302 с.
6. Административное право / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М.: Норма, 2020. 736 с.
7. Общее административное право: В 2 ч. Ч. 1 / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж: Издательство ВГУ, 2016. 760 с.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 13.02.2018 г. № 8-П. по делу о проверке конституционности положений пункта 4 статьи 1252, статьи 1487 и пунктов 1, 2 и 4 статьи 1515 Гражданского кодекса РФ в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «ПАГ» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2018. № 3.
© Горбунова (Коршунова) И. В., 2023
