ОТ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ВЛАСТИ ДО СУДЕБНОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА: О ШИРОТЕ НАУЧНОГО ПОДХОДА В ТРУДАХ ПРОФЕССОРА АЛЕКСАНДРА БОРИСОВИЧА ЗЕЛЕНЦОВА

Старилов Ю.Н.

К 70-ЛЕТНЕМУ ЮБИЛЕЮ ДОКТОРА ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК, ПРОФЕССОРА АЛЕКСАНДРА БОРИСОВИЧА ЗЕЛЕНЦОВА

УДК 342.9

Ю. Н. Старилов

Воронежский государственный университет

ОТ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ВЛАСТИ ДО СУДЕБНОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА:

О ШИРОТЕ НАУЧНОГО ПОДХОДА В ТРУДАХ ПРОФЕССОРА АЛЕКСАНДРА БОРИСОВИЧА ЗЕЛЕНЦОВА1

Статья подготовлена к 70-летнему юбилею заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов Александра Борисовича Зеленцова. Она содержит анализ основополагающих тем современного административного права, исследованных в научных трудах этого выдающегося ученого-юриста. В число таких тематик входят: главные направления развития российского административного и административного процессуального права, взаимодействия публичной администрации и административной юстиции; административная власть, публичная администрация, административный процесс, соотношение административного судопроизводства и судебного административного права. Рассматриваются новые взгляды ученого относительно тенденций по ограничению предмета административного права, а также отмечаются его заслуги в выдвижении идей, постановке задач и установлении приоритетных направлений модернизации многих элементов системы административного правового регулирования. Анализируются теоретическая обоснованность и практическая полезность многих суждений А. Б. Зеленцова, касающихся совершенствования системы и структуры судебного административного права.

К л ю ч е в ы е с л о в а: предмет административного права, публичная власть, административная власть, публичная администрация, публичное управление, административно-правовой спор, административные акты, административные процедуры, административно-процессуальное законодательство, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, административный иск, административное судопроизводство, судебное административное право, административная справедливость.

FROM THE ADMINISTRATIVE BRANCH TO THE JUDICIAL ADMINISTRATIVE LAW:

ABOUT THE BREATH OF THE SCIENTIFIC APPROACH IN THE WORKS OF PROFESSOR ALEXANDER BORISOVICH ZELENTSOV

The article was prepare to the 70th anniversary of the honored lawyer of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor of the Department of Administrative and Financial Law of the Peoples' Friendship University of Russia Alexander Borisovich Zelentsov. It contains the analysis of the fundamental topics of modern administrative law, studied in the scientific works of this outstanding legal scholar. These topics include: the main directions of development of Russian administrative and administrative procedural law, interaction between public administration and administrative justice; administrative power, public administration, administrative process, correlation of administrative proceedings and judicial administrative law. The new views of the scientist regarding the tendencies to limit the subject of administrative law are considered, as well as his merits in the advancement of ideas, the setting of tasks and the establishment of priority directions for the modernization of many elements of the system of administrative legal regulation are noted. The

theoretical substantiation and practical usefulness of many judgments of A. B. Zelentsov concerning the improvement of the system and structure of judicial administrative law are analyzed. K e y w o r d s: subject of administrative law, public authority, administrative authority, public administration, public office, administrative dispute, administrative acts, administrative procedures, administrative procedural legislation, the Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation, administrative claim, administrative court procedure, judicial administrative law, administrative justice.

Вклад доктора юридических наук, профессора Российского университета дружбы народов, заслуженного юриста Российской Федерации Александра Борисовича Зеленцова в российскую юридическую науку очевиден, бесспорен, многогранен, основателен, признаваем экспертным сообществом. А сам автор - выдающийся современный ученый, научные разработки которого содержат теоретические выводы, предложения и рекомендации, которые можно легко (именно из-за своей очевидной полезности, теоретической и практической значимости) отнести к фундаментальным положениям, украшающим различные сферы правовой науки и, прежде всего, науки административного и административного процессуального права.

Юбилейный день рождения известного ученого позволяет подвести промежуточные итоги в творческой биографии А. Б. Зеленцова и на основе его публикаций, докладов, выступлений на разнообразных форумах сделать вполне конкретные выводы о самом авторе-исследователе. Утверждение, что доктор юридических наук, профессор Александр Борисович Зеленцов - выдающийся ученый, демонстрирующий на протяжении десятилетий высокий уровень научной активности, способности к разработке сложнейших правовых проблем, невероятную результативность аналитического мышления, привлекательность исследовательского стиля и разнообразия тематических заявок, разделяют, с уверенностью могу это утверждать, современные ученые-административисты во многих странах. Не второстепенную значимость имеет факт признания в 2019 г. заслуг А. Б. Зеленцова коллегами, объединившимися в Национальную ассоциацию административистов (НАС А), отметившую его высшей наградой - дипломом «За значительный вклад в развитие науки административного права». А широта, глубина, основательность его суждений, несомненно, дают основания для более системных и выдающихся обобщений, позволяющих говорить об Александре Борисовиче как об одном из лучших ученых - юристов в нашей стране.

Конкретный, ясный, понятный стиль и одновременно всеобщность и абстрактность заключений, содержащихся в трудах профессора

А. Б. Зеленцова, «приковывают» внимание читателей. Его научные работы для специалистов - прекрасная основа для написания диссертационных работ; ссылаться на труды Александра Борисовича можно бесконечно и по различным поводам, ибо в них находятся аргументация, толкование, объемный структурный анализ сложнейших проблем административного и административного процессуального права. И, что важно заметить, как правило, надлежащий уровень обоснования авторской позиции, выводов, теоретических суждений и предложений не вызывает критических суждений; наоборот, проникаешься обозначенной идеей и авторским научным подходом к теме исследования и включаешь ее в дальнейшем в систему собственных рассуждений и теоретический концепций. Поэтому цитаты из работ А. Б. Зеленцова очень часто используются учеными для аргументации и подтверждения своих высказываний и создаваемых правовых конструкций. Достоверность формулируемых А. Б. Зеленцовым выводов по важнейшим вопросам развития административного права, публичной администрации, административной юстиции, административного судопроизводства базируется на глубоких знаниях истории2 развития административного права, зарубежной теории административного права и процесса, административного законодательства других государств3; многие его научные труды интегрируют относящийся к зарубежному опыту правового регулирования теоретический материал, который А. Б. Зеленцов использовал при создании своих правовых концепций4.

Спокойствие, уверенность, основательность, рассудительность и, как модно сегодня говорить, эффективность Александра Борисовича Зелен-цова характеризуют его как деятельного, продуктивного ученого, на протяжении многих лет показывающего интересные научные результаты и их по-настоящему глубокую научную ценность. Приведу пример. Александр Борисович на протяжении многих лет исследовал проблемы административной юстиции, административного иска, административного судопроизводства в условиях очень мощного идейно-теоретического противостояния со стороны многих ученых, которые традиционно развивали свои теории под возникши-

ми еще в середине XX в. лозунгами: «в советском праве не может быть административного иска», «буржуазная административная юстиция». Да и наступившие в конце прошлого столетия новые времена не привнесли коренных изменений в профессиональное сознание исследователей и государственных деятелей, обсуждавших проблемы совершенствования административного процессуального законодательства. И, как следствие, были созданы административные барьеры на целых 15-20 лет, которые существенным образом не позволили надлежащего и быстрого развития в России передовой модели административной юстиции. Поэтому абсолютно бесспорным является утверждение, что трудами Александра Борисовича Зеленцова прокладывала себе дорогу идея кардинального обновления как теоретической модели российской административной юстиции, так и разработки КАС РФ. И только один этот факт из творческой биографии ученого позволяет судить о нем как об успешном и признанном научным сообществом деятеле юридической науки.

Научные труды А. Ю. Зеленцова постоянно возвращают ученых к теме правовой государственности и необходимости масштабного распространения ее принципов на организацию и функционирование публичной власти, взаимодействие органов административной власти с гражданами, создание условий противодействия злоупотреблению властными полномочиями должностных лиц административных органов. В известном смысле научные воззрения А. Б. Зеленцова развивают содержание базовых конституционных терминов и ценностей, которые обеспечивают реализацию приоритетных направлений совершенствования современного административного права. Здесь нужно задуматься над ситуацией, когда происходящие в течение последних нескольких лет в российском законодательстве преобразования и соответствующие модернизации необъяснимо вытеснили из политико-правовой повестки дня такую терминологию, как «правовое государство», «принципы правовой государственности» и их влияние на организацию и функционирование публичной власти, государственного управления, местного публичного администрирования. Как кажется, сами термины не игнорировались, однако внимание к ним заметно ослабло; приоритеты изменились в сторону актуализации более понятных слов, норм, институтов.

Именно исходя из этих представлений призыв А. Б. Зеленцова придерживаться требований социального правового государства подчеркивает его последовательность в отстаивании основополагающих принципов государственно-правового

строительства, а также неизменность взглядов на процесс развития российского административного и административного процессуального права. По твердому убеждению ученого, парадигма административного права должна соответствовать «требованиям социального правового государ-ства»5. Как показывают результаты творческой деятельности А. Б. Зеленцова, стремление воплотить в жизнь данный тезис последовательно проявляется во всех научных трудах. Административная юстиция, полагает ученый, есть одно из формальных, но существенных проявлений правового государства6. Автор во введении к своей книге «Административная юстиция в России» приводит слова Г. Радбруха о том, что введение административной юстиции стало последним камнем в фундаменте правового го-сударства7. Вполне последовательным выглядит и его утверждение, что «правовое государство - это государство судебной справедливости», а «подчиняя публичное управление административному правосудию, правовое государство предполагает "апробацию" административного права административной юстицией»8.

Всё, о чем думали, говорили и писали ад-министративисты в конце прошлого - начале нынешнего века, находилось в центре внимания профессора Александра Борисовича Зеленцова; он выдвигал, обосновывал и распространял передовые идеи, критически оценивал, систематизировал, собирал воедино научные данные, подводил итоги и концептуально раскрывал в своих многочисленных научных трудах результаты аналитической деятельности. Александр Борисович по-настоящему глубоко и постепенно разрабатывал, переходя от решения одной задачи к другой, от одного этапа исследований к следующему, и в итоге создал признаваемую сегодня экспертным сообществом научную школу9. Обратим внимание на некоторые темы его исследований и сферы научного анализа: публичная администрация10; административная власть11; административно-правовой спор12; административная юстиция13; административное судопроизводство14; административный иск15; административно-процессуальное право16; судебное административное право17; ответственность в судебном административном праве18; судебное санкционирование19.

Если хотя бы поверхностно взглянуть на основные научные труды А. Б. Зеленцова, то трудно не прийти к выводу об очевидной неразрывной связи между содержащимися в них проблемами, которые, в сущности, при уже детальном осмыслении образуют логичную цепь суждений, расширяющих предмет исследования и в итоге показывающих концептуальное развитие теории

административного права и процесса, публичной администрации, судебного административного права и административного судопроизводства. Взять, к примеру, идею А. Б. Зеленцова о разработке сначала теории «административно-правового конфликта»20, затем - «административного правового спора» (как вида последнего), которая, как можно сегодня представить, и стала отправной точкой для проведения более общих исследований, заключающихся в создании концепции процессуальной формы, в рамках которой суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. И если снова вспомнить термин «административно-правовой спор»21, то, как следствие начавшейся дискуссии на данную тему, в КАС РФ появилась следующая терминология: «споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений»; «административный или иной публичный спор». С моей точки зрения, это действительно реальный и конкретный вклад ученого в развитие теории административно-правового спора, который подтверждает сама законотворческая деятельность в области административного судопроизводства.

Если вспомнить недавнее прошлое, то в административном правоведении постоянно разрабатывались новые концепции развития и совершенствования общей и особенной частей административного права. Следуя за появлением нового административного законодательства, отдельные административно-правовые институты в последние годы получили действительно стремительное развитие, базирующееся именно на их особой значимости. Предметом теоретического анализа отношений в сфере действия норм административного права становились главные содержательные характеристики административно-правового регулирования. Административное право как публично-правовая система формирует и поддерживает функционирование юридического механизма, созданного для осуществления исполнительной власти, формирования в стране системы надлежащего и эффективного публичного управления, обеспечения общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов физических и юридических лиц, установления режима законности управленческих действий.

Как известно, в течение последних двадцати лет на административное право результативно оказывали воздействие проводимые в стране общеправовая, судебная и административная реформы. Предметом многоэтапной модернизации и результатом правовой политики стало административное и административно-процессуальное

законодательство как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов. Административная реформа начала XXI в. была призвана укрепить основы защиты и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, ликвидировать негативные проявления деятельности служащих органов публичной власти, усилить контроль за деятельностью исполнительных органов государственной власти. Современное административное право постепенно превращалось в отрасль права, основанную и построенную на непременном учете публичных интересов. Оно должно обеспечивать эти интересы, создавать возможность для осуществления прав и свобод человека и гражданина, достижения общественного блага (общественного благосостояния).

В настоящее время наступает, как можно предположить, новый этап в переосмыслении сложившихся научных представлений о сущности, содержании, предмете правового регулирования административного права, что предполагает появление иных теоретических положений в доктринальном осмыслении перспектив административно-правового регулирования.

В связи с этим весьма интересны суждения А. Б. Зеленцова о формировании новой парадигмы административного права, которая будет соответствовать современным целям и задачам правового государства, определяющим само предназначение и реализацию публичного управления. Александр Борисович Зеленцов, имея всесторонние и весьма точные представления обо всех ведущихся на страницах юридической печати дискуссионных темах, касающихся развития административного права и законодательства, регулярно на протяжении многих лет высказывал собственные точки зрения по обсуждаемым вопросам. В 2020 г. внимание А. Б. Зеленцова вновь привлекли такие основополагающие вопросы современного административного права, как предмет административного права, его границы и структура. Важнейшей публикацией по данной теме стала его работа, где рассматриваются главные современные концепции структуры предмета административного права, выявленные автором тенденции к ограничению предмета административного права, выдвинутая гипотеза «о формировании отдельного "транснационального" сегмента предмета национального административного права в его тесной взаимосвязи с формирующимся специфическим предметом транснационального (международного) административного права»22.

Таким образом, еще недавно доминировавшая точка зрения в науке административного права о том, что сущность административного права заключается в регламентировании от-

ношений не только в области исполнительной власти и публичного управления, но и в сферах судебной и законодательной власти, может быть и пересмотрена. Вместе с тем возникают вопросы о способности административно-правового механизма создавать правовые средства для обеспечения рациональной организации, эффективного функционирования и необходимого взаимоконтроля всех ветвей государственной власти. Контрольные полномочия, например, судебной власти (судей и судов), устанавливающие и обеспечивающие режим законности организации и деятельности органов публичного управления и их должностных лиц, ограничивающие произвольное применение правовых норм и исправляющие юридические (в том числе и административные) ошибки, применяются в целях поддержания действия принципа разделения властей и обеспечения соответствия административной практики признанным стандартам современного правового государства.

В своем главном выводе А. Б. Зеленцов настаивает на таком понимании предмета административного права, когда приоритетными в нем считаются «отношения, возникающие в деятельности публичной администрации», т. е. «административные отношения в связи с реализацией различных видов административной деятельности, а не законодательной деятельности или судебной деятельности по отправлению пра-восудия»23. Казалось бы, данные теоретические суждения в определенной степени не новы. В то же время автор призывает ученых-администра-тивистов определить на перспективу правильные цели и принципы в структурировании предмета административного права, переоценивание невероятно объемного и разнопланового по своему предназначению в регулировании общественных отношений материала, до настоящего времени без сомнений относившегося учеными к предмету российского административного права. Таким образом, теперь предстоит задуматься над проблемой «более масштабных ограничений предмета отечественного административного права путем его размежевания и сужения»24. Следовательно, постоянно наращиваемая в течение последних двух десятилетий сфера административных и иных публичных правоотношений, укрупнение административно-правовых институтов и, как следствие, «неконтролируемое» и порой противоречивое расширение предмета административного правового регулирования - всё это привело к необходимости уточнения предмета собственно административного права - права, устанавливающего деятельность публичной администрации, публичного управления, органов исполнительной власти, а также

регламентирующего порядок принятия, действия и исполнения административных актов. Появившиеся сомнения в правильности определения целей модернизации административного права усиливались далее за счет кодификации законодательства об административном судопроизводстве и значительного укрупнения админи-стративно-деликтного права, превратившегося в сущности в самостоятельную отрасль права с учетом специфики отраслевого правового регулирования порядка применения административных наказаний за совершенные административные правонарушения. Исследование данного аспекта предмета административного права приводит А. Б. Зеленцова к рассуждениям о будущем самого административно-деликтного права25. Александр Борисович в качестве определяющей линии в развитии административного права и формирования его особой парадигмы выдвигает принципы правовой государственности, которые и создадут основу для размежевания «предметов административного права и административ-но-деликтного (наказательного) права»26.

Развивая свою идею об ограничении предмета административного права, А. Б. Зеленцов призывает, с одной стороны, повышать роль пра-вообеспечительной и правозащитной функции административного права, а с другой - развивать лучшие традиции эффективного публичного администрирования, внедрять новые подходы и юридические технологии при построении и функционировании публичной администрации. Специфика предмета транснационального административного права состоит сегодня, по мнению ученого, в том, что его нормы регламентируют систему наднационального управления различными социально-экономическими процессами, осуществляемого соответствующими субъектами наряду с деятельностью публичной администрации национальных государств.

В этой же линии рассуждений автора о глобализации и гармонизации административного права находится и его идея о разработке современной административно-правовой концепции публичной администрации, ибо ее фундаментальная значимость позволяет детализировать «систему государственных и негосударственных органов и организаций, централизованных и децентрализованных структур, интегрируя их на основе единого признака, содержанием которого выступает реализация этими субъектами административных (управленческих) функций и полномочий в публичных интересах»27.

Важнейшей тематикой исследований А. Б. Зе-ленцова стала «административная власть», о которой автор пишет, как о проблеме малоизученной и от этого в большей степени являющейся

непонятной как для ученых, так и для практиков. По мнению А. Б. Зеленцова, административная власть «находится в тени конституционно-правовой категории «исполнительная власть»», которая, в сущности, определяет и предмет современного административного права28. Административную власть автор рассматривает через «властные полномочия публичной администрации». Поэтому он формулирует вывод о том, что для формирования «современной парадигмы теории административного права России» принципиальное значение должно приобретать «разграничение между понятиями исполнительной власти и административной власти как власти публичной администрации»29.

А. Б. Зеленцов начинает анализ административной власти через выяснение ее соотношения с исполнительной властью, показывая при этом три основные формы их сочетания30. Однако в числе главных подходов по выявлению соотносительных параметров выдвигается, во-первых, утверждение, в соответствии с которым ставится знак равенства между указанными категориями, и, во-вторых, тезис, раскрывающий административную власть как вид государственной власти, включающей в свое функциональное содержание исполнительные и распорядительные функции; в более узком значении административная власть представляется как деятельность органов исполнительной власти, обладающих так называемыми правоохранительными государственными функциями31.

Здесь целесообразно кратко затронуть вопрос о соотношении административной власти и административных органов, которые осуществляют данный вид власти. На самом деле, если применяется термин «административная власть», то должны быть и уполномоченные органы этой административной власти. Российский законодатель чрезвычайно редко использует в тексте законов термин «административные органы», а в случае использования этого термина непременно вкладывает в его содержание правоохранительные функции, властные полномочия по применению административного принуждения и административной ответственности. В соответствии с п. 2 ст. 202 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) термин «административные органы» применяется в значении «органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях» в рамках производства по делам о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность. Согласно п. 1

ст. 207 АПК РФ «административными органами» считаются государственные органы, иные органы, должностные лица, уполномоченные в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях. Здесь речь идет уже о производстве по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. В других случаях АПК РФ использует «традиционные» наименования органов публичной власти: органы государственной власти, местного самоуправления, иные органы (например, такие подходы установлены в п. 5 ст. 66 АПК РФ, который, по сути, устанавливает принцип активной роли арбитражного суда при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, когда суд истребует доказательства от указанных органов по своей инициативе в случае их непредставления). А. Б. Зеленцов принципиально отмечает, что административная власть в обязательном порядке должна обеспечиваться надлежащим потенциалом государственного принуждения; при этом вовсе не обязательно рассматривать административную власть сквозь призму осуществления властно-принудительных полномочий административных органов32.

А. Б. Зеленцов, исследуя вопрос о дифференциации исполнительной власти, показывает назначение административной власти как вида публичной власти33. Определяющим авторским выводом можно считать его указание на то, что компетенция, в которую включаются юридически определенные властные права (полномочия) и обязанности, должна выступать «юридической мерой власти конкретного органа публичной администрации»34. При этом реализация публичной администрацией соответствующих юридических полномочий должна быть подчинена целям обеспечения публичных (общих) интересов, а законность ее функционирования гарантируется административными процессуальными механизмами, устанавливающими правила осуществления судебного контроля за решениями и действиями органов административной власти и их должностных лиц.

А. Б. Зеленцов указывает основные признаки административной власти. Рассматривая такой ее признак, как установление правовых форм ее осуществления посредством юридически определенных порядков и правил, призывает российского законодателя принять закон об адми-нистративньх процедурах. По мнению автора, «реализация административной власти в рамках административных процедур - одно из условий ее прозрачности и минимизации управленческих конфликтов»35. И здесь ученый вновь подчерки-

вает огромное значение стандартов правового государства для обеспечения надлежащего юридического качества осуществления публичного управления и создания эффективной системы защиты публичных прав, свобод и законных интересов как физических, так и юридических лиц (организаций).

Когда в 2000 г. была опубликована (по сути, переведена на русский язык) книга двух немецких авторов под общим названием «Судебная практика по административному праву»36, у значительной части ученых возникали сомнения в появлении и развитии судебной практики по административным делам. То есть административные дела (понятно - кроме дел об административных правонарушениях), по мнению специалистов (в самом прямом и точном смысле этого термина), никогда не смогут находиться в предмете законодательства об административном процессе и не будут связаны с административным правом.

Потребовалось немало времени, а следовательно, и творческих усилий для обоснования роли и значения административной юстиции в системе административного правового регулирования, необходимости его модернизации с учетом классической конституционно-правовой формулы применительно к административному судопроизводству как форы осуществления судебной власти. В 2017 г. А. Б. Зеленцов и О. А. Ястребов издают учебник по судебному административному праву37. В ней авторы впервые на уровне учебника рассматривают систему процессуальных норм КАС РФ как самостоятельную отрасль в правовой системе страны; они исходят из трактовки судебного административного права «как самостоятельной отрасли судебного права, равноценной по своему значению другим отраслям, регулирующим осуществление судебной власти, и его служебной роли по отношению к административному праву, которое рассматривается как материально-правовая основа административной юстиции»38.

Особенно значителен вклад Александра Борисовича в отстаивание публично-правовой принадлежности административного судопро-изводства39 и оригинальности административно-процессуальной формы. Замечательно, когда ученый много лет исследует тему, предлагает собственные решения юридической проблемы, аргументирует выдвигаемые для обсуждения положения, формулирует предложения, которые, в конечном счете, учитываются законодателем и приводят к рождению нового процессуального закона - Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Поэтому в заслуги Александра Борисовича Зеленцова с

полнейшей обоснованностью можно поставить идейно-правовую подготовку КАС РФ и создание соответствующей теоретико-юридической атмосферы, когда идея превращения административной юстиции в настоящий кодифицированный акт получала всё большее распространение и укрепление в сознании юристов, политиков, государственных деятелей.

Сегодня, с позиций накопившихся знаний о предмете исследования, легко утверждать, что развитие теории административно-процессуального права обусловила и выбор модели судебного административного процесса в рамках КАС РФ, нормы которого создали процессуальный порядок обеспечения прав, свобод, законных интересов человека и гражданина, организаций. Как известно, от выбора модели правового регулирования административно-процессуальных отношений зависит и правовое качество обеспечения и защиты субъективных публичных прав граждан.

Общепризнано, что выбор модели административного процесса (как судебного процесса) обусловлен такими фундаментальными институтами, как административно-правовые споры и специфика (предметные особенности) административных дел, рассматриваемых судами. Здесь требовалось внести ясность и в вышеуказанные термины, ибо их содержание рассматривалось учеными по-разному, что также на момент обсуждения будущего законодательства об административном судопроизводстве заметно осложняло развитие теории административного процесса. Александр Борисович Зеленцов был прав, когда утверждал, что «в отечественном правоведении и законодательстве продолжают доминировать старые схемы, игнорирующие положение ст. 118 Конституции РФ и рассматривающие административную юстицию в качестве придатка гражданского судопроизводства. При этом постулируется возможность спора о праве только в гражданских делах и его отсутствие в делах, возникающих из административных пра-воотношений»40. Сегодня автор характеризует административно-правовой спор как «конфликт, возникающий из административно-правовых отношений», как «спор о субъективном публичном праве, т. е. о праве, которое считается принадлежащим определенному лицу в правоотношениях с участием частных лиц и административных органов, действующих как публичная власть, и (или) о законности использования этими органами публичных полномочий в отношении с частными лицами»41. А. Б. Зеленцов полагает, что административное судопроизводство (или административное правосудие) в условиях демократического государства «предполагает исковую

форму разрешения административно-правовых конфликтов»42. Говоря об этом, автор рассматривает сущность административной юрисдикции, под которой понимается «государственно-властная деятельность суда по разрешению конфликтных ситуаций в сфере публичного управления, осуществляемая в порядке административного судопроизводства (общее правило), а в качестве исключения - как деятельность коллегиальных (квазисудебных) учреждений и должностных лиц органов исполнительной власти по разрешению таких дел, реализуемая в рамках администра-тивно-юрисдикционного процесса»43. Таким образом, А. Б. Зеленцов, анализируя проблему административно-правового спора много лет назад, создавал теоретическую основу для современного понимания административного процесса, в структуру которого может входить как собственно судебный административный процесс, так и административно-юрисдикцион-ный процесс, в рамках которого разрешаются дела об административных правонарушениях.

Таким образом, согласно учению А. Б. Зелен-цова, административно-процессуальные вопросы рассматриваются в сочетании с административно-правовыми спорами и административной юрисдикцией. В 2005 г. в своей книге ученый делает вывод, что «велением времени является принятие отечественного законодательства об административных судах и административном судопроизводстве, призванного обеспечить адекватную содержанию административных споров судебную форму их разрешения»44. В качестве итогового рассуждения автор говорит о системе административной юрисдикции, состоящей из судебных, административных и квазисудебных органов, уполномоченных разрешать споры в сфере публичного управления при помощи властно-принудительных для сторон механизмов и способов45.

В специальной литературе разрабатывались и более общие, интегральные подходы к пониманию административного судопроизводства, которые, кстати говоря, на разных этапах развития некоторых стран воплотились в правовую жизнь в виде конкретных законодательных актов. Например, на основе возрастающей роли судов в осуществлении административной юрисдикции разрабатывалась теория судеб-но-административной юрисдикции, которая определялась в начале XXI в. как «осуществление судами (судьями) правосудия по делам об административных правонарушениях, реализуемое в форме административного судопроизводства на основе норм административно-деликтного права»46. При этом под административным судопроизводством понималось «осуществление

судебной власти путем рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях и споров с публичной администрацией в рамках административно-юрисдикционного и админи-стративно-юстиционного процессов»47.

История развития теоретических представлений об административном процессе показывает, как минимум, его понимание в формах административно-юрисдикционного и административно-юстиционного. То есть административный процесс рассматривается как система, включающая два вида процессуальной деятельности. Здесь важно понять критерии отнесения указанных видов деятельности к административно-юрисдикционному и административно-юстиционному процессам. Поэтому можно предположить, что административная юрисдикция и административная юстиция являются теоретической основой для включения в их содержание, с одной стороны, производства по делам об административных правонарушениях, а с другой - делам, возникающим из публично-правовых отношений, не содержащих административно-деликтный потенциал. Общепринятым тезисом считается, что «основаниями» и «поводами» для возникновения административно-процессуальной деятельности в каждом конкретном случае можно считать различные по своей правовой характеристике юридические факты (например, совершение административного правонарушения или бездействие должностного лица). Тогда возникает вопрос: нужно ли соединять в одном термине (административный процесс) различные по своему содержанию юридические явления как основания возникновения административного процесса? Думается, что, исходя из многих обстоятельств (а не только из необходимости соблюдения чистоты юридической лексики), можно предвидеть на этот вопрос отрицательный ответ.

В учебнике А. Б. Зеленцова и О. А. Ястребова дается полноценное обоснование вопроса о наилучшей приспособленности термина «судебное административное право»48 применительно к административному судопроизводству как форме осуществления судебной власти. Здесь нужно подчеркнуть, что по прошествии времени автор этих строк стал не столь категоричен, как ранее, в выводах относительно наименования видов административного процесса, отражающего потребности и условия осуществления практической государственной деятельности в деле обеспечения и защиты прав и свобод физических и юридических лиц. Сегодня известная идентификация различных по своей правовой природе юридических процессов не противоречит выводу о сосуществовании двух самых

крупных видов административного процесса -судебного и несудебного («административного»). Конечно, в данных формулировках содержится оттенок терминологической «неразберихи», но, учитывая сложившиеся в административном процессуальном законодательстве термины и наметившуюся активность в разработке законодательства об административных процедурах, такие наименования можно одобрить в качестве терминологии переходного периода.

Административные процедуры всегда связывались с тематикой административного процесса; они развивались как проблема в связи с совершенствованием представлений об административном процессе. К счастью, в настоящее время можно уверенно констатировать существенное ослабевание внимания ученых к дискуссии о широком и узком понимании административного процесса, управленческой или юрисдикционной концепции данного вида юридической деятельности. Бесперспективность научного диалога в направлении отстаивания неопределенной широты административного процесса становится очевидной, а желание потратить силы на полезные для теории административного права и практики публичного администрирования авторские предложения и рекомендации заметно укрепилось.

В 2013 г. проявлением широкого подхода к пониманию административного процесса стало предлагаемое учеными его интегративное пони-мание49. Новые и, разумеется, более современные подходы к рассмотрению теории административного процесса заставляют ученых, юристов-практиков и законодателей принципиально по-иному (в сравнении с периодом конца XX - начала XXI столетия) относиться к спорам о сущности, юридическом предназначении и административно-правовом оформлении отношений, возникающих в сфере публичного управления вообще, и взаимоотношений органов исполнительной власти с гражданами в частности. Сформировавшаяся ныне исследовательская атмосфера обусловлена в том числе и принятием в 2015 г. КАС РФ, прямым следствием чего стало создание специальной административно-процессуальной формы. Таким образом, административное процессуальное законодательство находится в юридических границах КАС РФ, что фактически не позволяет поддерживать «тлеющую» дискуссию о широте современного административного процесса, включающего в себя многочисленные административные производства, имеющие распространение в области организации и функционирования публичного управления, деятельности исполнительных органов государственной или муниципальной администрации.

А. Б. Зеленцов увлекал коллег подходом, что термины «право административной юстиции» или «право административного судопроизводства» вполне заменимы на «судебное административное право». И здесь, несомненно, демонстрируется заслуженный и обоснованный приоритет в выборе наиболее подходящей категории50.

Вместе с тем вряд ли допустимо умолчание того факта, что термин «административный процесс», являясь абсолютно непонятным с нормативной правовой точки зрения (и, очевидно, оттого по сей день неразделяемым большинством ученых), остается таким же в высшей степени противоречивым и в нынешних условиях; однако само законодательство об «административном процессе» развивается, с нашей точки зрения, в правильном направлении: вначале создается законодательство об административном судопроизводстве (КАС РФ), а затем (хотелось бы надеяться) будет принят и федеральный закон «Об административных процедурах» (следовательно, приобретет реальное правовое установление еще один вид «административного процесса» -административные процедуры). Действительно, бывает сложно предположить, что со временем какой-то термин будет иметь значение, которым невозможно было его наделить в конкретный исторический период развития законодательства. Например, еще в 2014 г. ученые по-настоящему удивлялись умозаключениям своих коллег (уже тогда был обнародован проект ныне действующего КАС РФ), что административным процессом можно считать административное судопроизводство, так как, по их мнению, «административное судопроизводство по определению не может быть процессом административным, поскольку осуществляется не органами исполнительной власти, а судом. Это уже процесс судебный, а не административный»51. Здесь уместно отметить, что сегодня студенты университетов в полноценном виде изучают курс судебного административного права (судебного административно-процессуального права)52.

Авторы отождествляют процессуальные формы рассмотрения как частноправовых споров, так и дел, которые возникают из публичных правоотношений, ссылаясь при этом на Концепцию единого ГПК РФ: «гражданский процесс предполагает рассмотрение и разрешение не только собственно гражданских дел, но и дел, возникающих из публичных правоотношений, которые по своей природе являются административными делами. Соответственно, рассмотрению и разрешению этих дел свойственно административное судопроизводство как разновидность в данном случае цивилистического судебного процесса»53. Просмотр данного положения с таким логиче-

ским построением позволяет сформулировать вопрос: возможно ли (конечно, с учетом новых знаний и действия нового процессуального законодательства) относить рассмотрение и разрешение судами административных дел (возникающих из публичных правоотношений) к предмету гражданского процессуального правового регулирования и после этого утверждения сразу же констатировать подчиненность административного судопроизводства цивилистическо-му судебному процессу? А ведь именно «природа административных дел», очевидно, отличается от природы гражданских дел54 и может быть положена в основу установления известной юридической обособленности административного судопроизводства как формы осуществления судебной власти в стране. Да и цели различных видов судопроизводства должны обусловливать их сущность, предназначение и отличительные черты55.

Исследователи проблем административной юстиции и административного судопроизводства (те, кого принято относить к админи-стративистам) последовательно развивают идею развития административной юстиции до системы материально- и процессуально-правовых институтов, которые надлежащим образом соответствовали бы высоким стандартам правового государства и основывались бы в том числе на конституционных ценностях, к коим, очевидно, нужно относить самостоятельное и организованное в специальной процессуальной форме административное судопроизводство. Подтверждением такого научного подхода являются результаты осмысления указанных проблем в трудах профессора А. Б. Зеленцова.

С полным основанием можно утверждать, что А. Б. Зеленцов стоял у истоков формирования российской модели административной юстиции56. Ученый развивал и укреплял ее идейно-содержательно на протяжении многих лет. Такое исследовательское внимание и научная поддержка особенно были важны в переломные моменты обсуждения в России будущего административной юстиции, административного судопроизводства и административных судов. Подходы автора гармонично соединяют в себе идейные характеристики и принадлежность административной юстиции к административному праву и процессу. Одним из первых Александр Борисович детализировал историю становления административной юстиции в российском правоведении, рассматривал эволюцию представлений об оптимальной форме административной юстиции в России и обосновывал свою концепцию ее развития57. Стержневым подходом к изучению этой тематики являлось

утверждение, что исторический опыт развития российской национальной государственности свидетельствует о необходимости интеграции административной юстиции в систему судебной, а не исполнительной власти58. Думается, что процессы обоснованного расширения пределов судебного контроля в области функционирования органов исполнительной власти (публичной власти) напрямую обусловливают создание соответствующих институтов и процессуальных форм. А уже в 2001 г. автор представил в самых общих чертах структуру, как писал он сам, единого КАС РФ59. Правда, мы разошлись тогда во взглядах на вопрос включения в КАС РФ производства по делам об административных правонарушениях: Александр Борисович полагал в то время, что проект единого КАС РФ будет способствовать «созданию завершенной системы судебно-административной юрисдикции, институциональным носителем которой станут административные суды»60.

В публикациях А. Б. Зеленцова позднего времени весьма последовательно, с акцентом на административно-правовые характеристики и принадлежность к сфере публичного права, всесторонне раскрываются как вопросы предназначения административной юстиции, особенности административно-правовых споров, так и природы административного иска, предпосылок формирования административного судопроизводства, судебного контроля за деятельностью публичной власти и его должностных лиц. Автором по-новому анализируется юридическая природа юридической ответственности, выдвигается тезис об административном судопроизводстве как форме осуществления административно-восстановительной ответственности, которая, в сущности, выражается в признании судами незаконными и недействительными административных актов, нарушающих права, свободы, законные интересы граждан и орга-низаций61.

Спустя пять лет с момента принятия КАС РФ значительно увеличилось число обсуждаемых вопросов общей проблематики административного судопроизводства и особенностей действия его отдельных институтов и процессуальных норм62. Внесенные законодателем в КАС РФ изменения и дополнения, учитывая значение административного судопроизводства для правовой системы страны, расцениваются учеными как специально разработанная правовая политика по приданию данному закону надлежащей административно-процессуальной формы63. Однако эти же новации, по мнению других ученых, направлены на решение глобальной задачи по «процессуализации КАС РФ», «встраиванию его

в развивающуюся и единую цивилистическую процессуальную форму»64. Несомненно, КАС РФ рассматривается и как важнейший законодательный акт, применение которого способно повышать эффективность государственного управления в стране и корректировать законодательство об административных процедурах65.

В советской и постсоветской истории развития процессуального законодательства идея внедрения институтов административной юстиции в практику государственной и судебной деятельности решительно не поддерживалась научным сообществом, в основном подвергалась существенной критике. В этом смысле современные оценки, отрицающие самостоятельность и специальное предназначение КАС РФ и утверждающие ненужность самой кодификации законодательства по рассмотрению и разрешению публично-правовых споров, возникающих из административных правоотношений, становятся лишь доказательством неизменных подходов в уже спланированной и разделяемой многими логике аналитической деятельности с заранее известными результатами. То есть высказанные в литературе негативные суждения о юридическом качестве КАС РФ - весьма ожидаемый итог научного осмысления законотворческой деятельности в области проведенного дифференцирования форм осуществления судебной власти в стране. Хотя проблемы, вытекающие из новейшей кодификации административного процессуального законодательства, были по понятным причинам ожидаемы; но ведь и дискуссионные вопросы кодификации гражданского процессуального законодательства не исчезли из обсуждаемого тренда66.

Скептические оценки предназначения и роли административно-процессуальной формы и административного судопроизводства встречались уже в момент появления одного из первых проектов КАС РФ. По мнению отдельных ученых, развитие отраслевого судебного административного процесса не решит основных задач реформы судебной системы и судопроизводства. Например, С. Л. Симонян в 2006 г. высказывал ряд замечаний и делал окончательный вывод о недостаточности особенностей административно-процессуальной формы защиты прав, которые позволяли бы создавать качественно новую судебную процедуру67. Он отмечал, что «по своей системе, структуре и содержанию он воспроизводит текст ГПК РФ, причем не в лучшем его варианте, с искажениями и пробелами»; «главное состоит в том, что данный проект показал теоретическую нерешенность проблемы правовой природы производства по делам об административных правоотношениях»68. Здесь

можно напомнить, что в литературе можно найти множество рассуждений по данному вопросу, завершающихся выводом, что если сравнить ГПК РФ и АПК РФ, то в них также можно увидеть множество однотипных порядков, норм, правил, институтов. Кстати, западно-европейский опыт организации и функционирования административной юстиции также показывает схожесть многих административно-процессуальных и гражданско-процессуальных категорий и терминов, что не «торпедирует» систему административного правосудия этих стран. Нужно учитывать также и то, что многие положения КАС РФ, похожие на аналогичные в ГПК РФ, не носят принципиального значения для обоснования необходимости установления административно-процессуальной формы разрешения споров, возникающих из административных правоотношений. Дискуссии по данным вопроса начала XXI в. включали в себя и вопрос, почему совершенно различные по своей правовой природе правоотношения (гражданско-правовые -частно-правовые и административно-правовые - публично-правовые) находились до в тот период и весьма продолжительное время в одном законодательном акте - ГПК РФ. Здесь уместно процитировать слова Г. Гаджиева, в которых содержится глубокий смысл необходимости преобразований судебной власти: «Административные суды, хотя они не упомянуты в Конституции Российской Федерации, необходимы в силу ряда императивных конституционных норм и общих принципов организации судебного нормоконтроля»69.

Обсуждение состоявшегося обособления производства по рассмотрению судами общей юрисдикции административных и иных публичных споров в «самостоятельном кодифицированном акте» приводит авторов к вопросу: «Почему КАС РФ, если он, судя по наименованию, представляет собой кодификацию законодательства об административном судопроизводстве, затронул только ГПК РФ и не коснулся АПК РФ, который также устанавливает особенности производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, отнесенных к ведению арбитражных судов?»70. Думается, если отвечать коротко, именно потому, что и ГПК РФ пока в своей кодификации не коснулся АПК РФ. Вопрос правильный; можно проявить полную солидарность в его постановке. Однако, учитывая сложившиеся организационно-судо-устройственные аспекты судебной системы, вряд ли кодификация законодательства об административном судопроизводстве в 2015 г. смогла бы распространиться и на арбитражный процесс.

Административное судопроизводство не может оставаться такой глобальной дискусси-

онной проблемой, разрешение которой могло бы привести к точному установлению его принадлежности к тому или иному виду судебного процесса. Даже если, как говорят, не вдаваться в подробности, то для практики судебной деятельности ответы на данный вопрос не важны. Но что касается научной проблематики, то здесь есть о чем поговорить.

Вместе с тем в данной области научной деятельности необходим и сравнительно-правовой аспект. В ракурсе современных зарубежных исследований проблем административного судопроизводства и научного диалога об этом иностранных коллег принадлежность данного вида судопроизводства к тому или иному процессуальному правопорядку не вызывает сомнений. Можно предположить, что за рубежом посмотрели бы на спор российских ученых по указанной проблеме как на разговор по весьма устаревшей тематике.

С учетом позиций европейских авторов и сложившихся традиций в развитии представлений о деятельности суда по разрешению административных дел можно утверждать следующее. Административное судопроизводство - это сфера административно-процессуального регулирования, выраставшая из административной юстиции. Это укреплявшаяся на протяжении длительного исторического периода процессуальная правовая материя, неразрывно связанная с материальным административным правом и результатами применения его правовых норм. Это порядок применения процессуальных институтов и юридических средств, обеспечивающих как судебную защиту прав, свобод и законных интересов граждан, так и контроль за публичным управлением и его результатами. А административный иск, «исковая модель защиты» (как существо административного судопроизводства) относится авторами к безусловному достоинству КАС РФ71.

Как уже многократно отмечалось, представители науки гражданского процессуального права и административного права по-разному смотрят на природу «норм и институтов, регулирующих административное производство»72. Отстаивается мнение, что установленные в КАС РФ нормы необходимо относить из-за «своей природы» к гражданским процессуальным73, - их невозможно представить даже как подотрасль, скорее это «среднее звено в системе гражданского процессуального права»74. В число аргументов таких утверждений включается схожесть характерных черт этапов перечисляемых автором трех производств в суде первой инстанции (исковое производство; производство, возникающее из административно-правовых отношений; осо-

бое производство), а именно: возбуждение и подготовка гражданского дела к судебному разбирательству, его рассмотрение и разрешение75. Однако при этом вновь не обращается внимание на различный правовой характер и особенности гражданских и административных дел, как бы презюмируется как встроенность административных дел в систему гражданских дел, так и универсальность процессуальной формы для их разрешения. А этапы, стадии и прочие процессуальные правовые институты могут быть действительно одинаковыми по наименованию, структуре, юридическому значению в процессе, процедурным свойствам. Если подходить только с указанных процессуальных позиций, например, к уголовному судопроизводству, то также можно утверждать, что разрешение уголовных дел происходит в рамках весьма похожих процедур, стадий и этапов... Так не далеко и до констатации, что вообще все виды судебной процессуальной деятельности обладают равными характеристиками и могут быть объединены одной и той же процессуальной формой. Однако ирония, сомнительность и очевидная несерьезность наших суждений вполне понятна. Использование подобной логики формирования вывода - это демонстрация самой возможности построения такой системы определений, доводов, обобщений.

Трудно представить, чтобы законодатель, решившись на надлежащую кодификацию административных процессуальных норм, при создании КАС РФ поставил бы перед собою задачу, главным образом, установления в самом тексте закона специальных правил, свойственных только данному виду судопроизводства. Там, где эти особенности уместны, они и были установлены; в остальном, бесспорно, можно использовать устоявшиеся и проверенные временем процессуально-правовые конструкции. Исследователи текста КАС РФ, констатируя сложности устанавливаемых процессуальных порядков, их «громоздкость» и противоречивость, пишут: «Создается впечатление, что соответствующие "особенности" просто выдумываются, чтобы продемонстрировать необходимость принятия КАС в ситуации, когда он на 90 % фактически представляет собой компиляцию уже имеющихся в АПК РФ и ГПК РФ норм, а "наскрести" сколь-ли-бо значительное число таких "особенностей" не получается»76. Наверное, все-таки к поспешным выводам можно отнести и авторскую констатацию относительно отсутствия «каких-либо фундаментальных расхождений между правилами судопроизводства, предусмотренными КАС РФ, и правилами, установленными ГПК РФ и АПК РФ»77. Ведь задача разработчиков КАС РФ заключалась не только в поиске особенностей процессуальных

порядков рассмотрения административных дел, но и в определении традиционно сложившихся моделей процессуального правового регулирования применительно к порядку разрешения возникающих в сфере административных и иных публичных правоотношений споров. Избежать воспроизведения (точного или видоизменяемого) невозможно. Ясно, что практика применения КАС РФ и необходимость совершенствования административного процессуального законодательства будут способствовать и формированию новых особенностей административного правосудия, и, возможно, еще большему учету юридических стандартов гражданско-процессуальной формы. Вполне уместно заметить, что ученые-ад-министративисты постоянно указывают на «первоисточники» установленного в КАС РФ порядка судебного разбирательства. Например, институт представительства в административном судопроизводстве, который, несомненно, базируется на общих положениях «цивилистической науки о представительстве»78, но при этом обладает особенностями, обусловленными юридическим характером и сущностью административных дел. Однако, даже с учетом сказанного, предлагается улучшать именно административное процессуальное регулирование отдельных аспектов института представительства79.

Именно в этой статье, посвященной анализу научных трудов профессора А. Б. Зеленцова, уместно еще раз коснуться проблемы формирования в России предмета административного процессуального права, ибо он может сложиться в условиях ясного и бескомпромиссного понимания административного процесса. Правда, невероятно сложно включить в предмет административного процессуального права всё то, что многие ученые до настоящего времени предлагают считать административным процессом как совокупностью больших и малых административных производств, созданных для реализации тех или иных управленческих функций и решения задач публичного управления. Думается, они всегда останутся в своих наименованиях административными «производствами». Впрочем, так можно считать ровно до того момента, пока сам российский законодатель не изберет соответствующую административно-процессуальную терминологию, относящуюся к системе функционирования административной власти. Но это сложный процесс, граничащий с необходимостью пересмотра многих конституционно-правовых норм.

Фактически пятилетний юбилей КАС РФ обозначил и проблему, вытекающую из дискуссии о предназначении, юридическом качестве данного федерального закона и правосудии по

административным делам, а именно - о предмете российского административного процессуального права. Данная тематика не может не начаться с некоторых размышлений как о содержании, так и о структуре и предназначении самого административного процесса. Хотя сам спорный предмет научного диалога (административный процесс) с годами и десятилетиями превратился в российской административно-правовой науке в какой-то заскорузлый, застарелый и оттого фактически неактуальный и немодный дискурс. Все (известные мне) публикации последних лет повторяют уже многократно сделанные утверждения о сущности административного процесса; тезисы и аргументы в поддержку отдельных модификаций понимания административного процесса не претерпели принципиально никаких динамических изменений. Да и за примерами ходить, как говорят, далеко не нужно: в одной из статей автор пытается определять структуру административного процесса, основываясь на всех известных подходах к нему: управленческом подходе, «судебной концепции», интегративной теории. При этом во внимание принимаются и суждения ученых об общетеоретическом предназначении административного процесса, и цитаты уже известных ученых, работающих в данном направлении административно-правовой науки. При этом ученый приходит к выводам, неоднократно повторяющимся в теории административного права80, а именно, что в структуру административного процесса входят административно-процессуальные производства, которые осуществляются органами публичного управления, и административное судопроизводство; в сущности, такое заключение повторяет уже неоднократно сделанный исследователями вывод о том, что, дескать, «административных процессов у нас много». И мне вовсе не хочется критиковать данные итоги исследования, ибо на сложившейся российской теоретическо-право-вой основе авторы в принципе не смогут прийти к другим научным результатам в области понимания как административного процесса, так и административного процессуального права. Вряд ли эффективны исследования и многочисленные дискуссии на различных научных «площадках» об административном процессе, когда они продуцируют практически «неразрушимые» (т. е. остающиеся в прежнем виде) за последние два десятилетия подходы к аргументации одних и тех же положений о сущности, предназначении и структуре российского административного процесса. Очевидно, что на обозримую перспективу разработка административно-процессуальной теории в таких конкретизациях вряд ли оправданна; целесообразно включить

интеллектуальный «тормоз» на пути очевидного захода в тупик правового прогресса в развитии теории административного процессуального права. Новая парадигма в понимании административного процесса должна обусловливать совершенно иные теоретические конструкции, другие (впрочем, уже известные) терминологии в административном праве (например, административные процедуры), относящиеся к сфере осуществления органами публичного управления закрепленных за ними функций и надлежащего взаимодействия должностных лиц и граждан. Кстати, в новейшей литературе встречается точка зрения представителей науки цивилистического процесса, согласно которой административное судопроизводство идентифицируется с административным процессом81.

Главным тезисом здесь, с моей точки зрения, является утверждение, что любое современное понимание административного процесса никаким образом не влияет сейчас на построение модели административного процессуального права и определения его предмета, ибо новое законодательство об административном судопроизводстве (по сути - КАС РФ 2015 г.) фактически вывело этот разговор за «рамки» дискуссии о понятии, содержании, системе и структуре административного процесса. Следовательно, все традиционные подходы к определению административного процесса в настоящее время уже не влияют на формирование самого мировоззрения о сущности административного процессуального права современной России, так как все традиционные виды судебного процесса с характерной процессуальной терминологией закреплены в Конституции Российской Федерации, поставившей задачи по формированию и развитию соответствующих процессуальных форм осуществления судебной власти в стране еще в 1993 г. Среди них - административно-процессуальная форма, заключенная в правилах, процессуальных правопорядках и принципах КАС РФ; именно она и стала результатом реализации конституционно-правовых целеполаганий в области установления стандартов судебной системы, организации и функционирования в нашей стране судебной власти, призванной осуществлять судебный контроль за функционированием публичного управления и публичной власти.

Здесь важно отметить три момента.

Во-первых, следует обратить внимание на конституционно-правовой термин «процессуальное законодательство» (п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации; ведение Российской Федерации). Можно ли сомневаться в том, что самое простейшее толкование этого термина приводит

нас к утверждению, что и административное судопроизводство «оказалось» внутри данного термина? Вряд ли. Сомнений здесь не возникает, так как КАС РФ представляет собой федеральный процессуальный закон, а в субъектах Российской Федерации «маленьких КАСиков» (по примеру региональных КоАП) не принимают.

Во-вторых, конституционно-правовой термин «административно-процессуальное законодательство» (п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации; совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) вряд ли может являться уточняющим понятием в сравнении с «процессуальным законодательством», ибо в 2014 г. произошло объединение в данную понятийную конструкцию гражданского, уголовного и арбитражного процессуального законодательства (т. е. трех видов российского судебного процесса). И если вспомнить недавнюю правовую новеллу о включении «арбитражного судопроизводства» в ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации (теперь оно находится там наряду со всеми остальными формами осуществления судебной власти в стране), то, конечно, административное судопроизводство, уже размещенное в упомянутой статье с самого 1993 г., безусловно, претендует на его органическую включенность в общий термин «процессуальное законодательство».

В-третьих, на возможный вопрос о том, что же тогда означает «административно-процессуальное законодательство» в смысле ст. 72 Конституции Российской Федерации, можно ответить с высочайшей долей предположения, что 1993 год не мог привнести в систему понятий административного процессуального толка ясность, четкость и предельную системность. Ибо теория данного вопроса основывалась в то время на предположениях, сомнительных аргументах и отсутствующем законодательстве. По всему видно, что «административно-процессуальное законодательство» на уровне декабря 1993 г. - это «производство по делам об административных правонарушениях», т. е. «процессуальные вопросы» применения уполномоченными судьями, должностными лицами и органами мер административной ответственности. В том числе и потому, что данная норма позволяла субъектам Российской Федерации разрабатывать и принимать свои «собственные» законы об административных правонарушениях. Уже в 2001 г., в момент принятия КоАП РФ, ст. 1.1 определяла, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Именно КАС РФ сформировал надлежащие правовые основы для «настоящего» административного процессуального права, и не только потому, что данный федеральный закон оперирует «процессуальной судебной» терминологией. Например, ч. 4 ст. 1 КАС РФ выделяет термин «иной судебный (процессуальный) порядок», как бы демонстрируя, что «процессуальный» связывается только с «судебным». В соответствии с ч. 5 ст. 2 КАС РФ административное судопроизводство «осуществляется в соответствии с теми нормами процессуального права, которые действуют во время рассмотрения и разрешения административного дела, совершения отдельного процессуального действия». Наконец, в ст. 5 КАС РФ устанавливаются традиционные для процессуального законодательства административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность (административная процессуальная правосубъектность). КАС РФ оперирует и иными процессуальными категориями в достаточном количестве: «процессуальные действия», «процессуальные решения» по административным делам и т. д. Таким образом, несложно сделать вывод о том, что именно в одном единственном законодательном акте - КАС РФ - заключены традиционные понятия для всякой сферы процессуальных судебных отношений.

Исходя из указанных суждений, можно весьма основательно говорить об административном процессуальном праве как процессуальных принципах, правилах, порядках, производствах, стадиях рассмотрения и разрешения судами общей юрисдикции посредством административного судопроизводства административных дел. И именно из такой общей юридической позиции возможно построение теории административного процессуального права, установления его предмета правового процессуального регулирования, системы и иных традиционных для такой темы вопросов.

Александр Борисович Зеленцов своими трудами в сложный период проведения многочисленных реформ укрепил считавшиеся до этого хрупкими основы административного материального и процессуального права. От публикации к публикации он последовательно и взвешенно доказывал в прошлом и многопланово показывает сегодня неотделимые структурные элементы в административно-правовом регулировании, единство системы административного права, глубокую взаимосвязь в ней таких институтов, как публичная администрация, государственная служба, административные акты, административное нормотворчество, административные процедуры и административное судопроиз-

водство. Без малейшего сомнения возможно утверждение, что указанные юридические конструкции и правовые институты получили стремительное развитие в XXI в. благодаря усилиям и полезным теоретико-прикладным новациям, содержащимся в трудах профессора А. Б. Зелен-цова, развивающего в рамках новых концепций необходимость последовательного и сбалансированного улучшения административного права и процесса, а также создания надежных механизмов судебного контроля за публичной администрацией, торжества принципов правового государства. Примечательно, когда Александр Борисович Зеленцов рассматривает в тесном единстве вопросы публичной администрации и ее административных функций, дискреционные полномочия органов публичной власти и порядок принятия административных актов, принципы административных процедур и судебной процессуальной деятельности, то в основание своих суждений об организации и функционировании этих институтов кладет идеалы принципа справедливости, административной справедливости, материальной и процедурной справедливости, процессуальной справедливости в судеб-но-административной деятельности82. Помнить о справедливости во всех преобразованиях законодательства и модернизациях публичной власти - важнейшее качество ученого-юриста, стремящегося к созданию идеальных и эффективно функционирующих судебных и административных систем в стране.

1 Настоящая статья базируется во многом на уже опубликованном автором материале: Старилов Ю. Н. Требования правового государства - надлежащая основа для формирования парадигмы российского административного права // Административное право и процесс. 2021. № 2. С. 42-54.

2 См., например: Евтихиев А. Ф. Законная сила актов администрации. Люблин, 1911.

3 См.: Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Концепция публичной администрации в современном административном праве (сравнительно-правовое исследование) // Вестник СПбГУ. Право. 2019. Т. 10, вып. 4. С. 626-654.

4 См.: Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах : учеб. пособие. М., 2002. С. 64-141.

5 Зеленцов А. Б. Границы и структура предмета административного права современной России : дискуссионные вопросы // Административное право и процесс. 2020. № 9. С. 18.

6 См.: Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. С. 119.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

7 См.: Зеленцов А. Б., Радченко В. И. Административная юстиция в России : (история и современность) : учеб. пособие для судей. М., 2002. С. 4.

8 Зеленцов А. Б. Административная справедливость и административная юстиция // Административное

судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2013. С. 379-390. (Юбилеи, конференции, форумы ; вып. 7.)

9 О специфике образования научных школ см.: Корнев А. В. О некоторых особенностях юридической науки и поисках права // Журнал российского права. 2020. № 10. С. 5-15.

10 См.: Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Концепция публичной администрации в современном административном праве... С. 626-654.

11 См.: Зеленцов А. Б. Административная власть как правовая категория // Административное право и процесс. 2021. № 2. С. 35-41.

12 См.: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор : вопросы теории : монография. М., 2005 ; Его же. Административно-правовой спор : вопросы теории : монография. 2-е изд., испр. и доп. М., 2009.

13 См.: Зеленцов А. Б., Радченко В. И. Указ. соч. ; Зеленцов А. Б. Административная юстиция (судебное административное право) : концептуальные проблемы. М., 2014 ; Его же. Административная юстиция (судебное административное право) : в схемах и с комментариями : учеб. пособие. М., 2014 ; Его же. Административная юстиция. Общая часть. Теория судебного административного права : учеб. пособие. М., 2015 ; Его же. Административная юстиция как форма административной юрисдикции // Проблемы административной юстиции : материалы семинара. М., 2002. С. 107-127.

14 См.: Зеленцов А. Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигмы в теории административного права // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 22-37 ; Его же. Дифференциация и унификация административного судопроизводства : концептуальные проблемы // Там же. 2018. № 3. С. 23-35.

15 См.: Зеленцов А. Б. Теоретические проблемы административного иска // Правоведение. 2005. № 6. С. 26-41 ; Его же. Административно-правовой спор : вопросы теории. М., 2005. С. 278-304.

16 См.: Административно-процессуальное право России : учебник. М., 2016 ; Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административный процесс и административно-процессуальное право в России : концептуальные проблемы современного развития // Административное право и процесс. 2013. № 12. С. 3-15.

17 См.: Зеленцов А. Б. Административное судебное право : концептуальные проблемы формирования // Административное право и процесс. 2015. № 2. С. 39-46 ; Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право : учебник. М., 2017.

18 См.: Зеленцов А. Б. Ответственность в судебном административном праве : (научно-полемические заметки) // Журнал административного судопроизводства. 2018. № 1. С. 5-26.

19 См.: Зеленцов А. Б. Судебное санкционирование как институт административно-процессуального права // Административное право и процесс. 2017. № 3. С. 57-63.

20 Зеленцов А. Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами : опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдик-

ции : монография. М., 2001. С. 101-122.

21 Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор : вопросы теории. М., 2005. См. также : Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право. С. 55-56.

22 Зеленцов А. Б. Границы и структура предмета административного права современной России. С. 19.

23 Там же.

24 Там же. С. 16.

25 См.: Там же. С. 18.

26 Там же.

27 Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Концепция публичной администрации в современном административном праве. С. 649.

28 См.: Зеленцов А. Б. Административная власть как правовая категория. С. 35.

29 Там же. С. 36.

30 См.: Там же. С. 36-37.

31 См.: Там же. С. 36.

32 См.: Там же. С. 38.

33 См.: Там же. С. 37-38.

34 Там же.

35 Там же. С. 41.

36 Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву : учеб. пособие. М., 2000. С. 318-362.

37 См.: Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право.

38 Там же. С. 18.

39 См.: Зеленцов А. Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигмы в теории административного права. С. 22-37 ; Его же. Субъективные права и законные интересы как предмет правовой защиты в системе административной юстиции : юридическая природа и виды // Административное право и процесс. 2017. № 6. С. 74-82.

40 Зеленцов А. Б. Теоретические основы правового спора : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 3-4. См. также: Его же. Административно-правовой спор : вопросы теории. М., 2005.

41 Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право. С. 22.

42 Зеленцов А. Б. Теоретические основы правового спора : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. С. 13.

43 Там же.

44Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор : вопросы теории. М., 2005. С. 713.

45 См.: Там же.

46 Петрухин А. А. Судебно-административная юрисдикция : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 11.

47 Там же. С. 10.

48 Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право. С. 19-153.

49 См.: Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Указ. соч. С. 3-15.

50 См.: Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право. С. 17.

51 Севрюгин В. Е. Значение трудов профессора В. Д. Сорокина в становлении и развитии административного процесса и административно-процессуального права (к 90-летию со дня рождения) // Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 44.

52 См.: Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право.

53 Приходько И. А., Бондаренко А. В., Столярен-ко В. М. Реформирование процессуального законодательства : цели, проблемы, тенденции. М., 2018. С. 268-269.

54 См., например, по данной тематике: Панко-ва О. В. Критерии разграничения административных и гражданских дел, рассматриваемых в судах общей юрисдикции // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 2. С. 33-51 ; Величко М. Б. Отдельные особенности административного судопроизводства по сравнению с гражданским, которые подлежат отражению в процедуре доказывания, применения правил о преюдициальности судебного акта, обусловливая их особенности // Вестник гражданского процесса. 2019. № 1. С. 423-437.

55 Для сравнения см.: Курочкин С. А. Реализация целей гражданского судопроизводства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах Российской Федерации // Государство и право. 2016. № 8. С. 88-91.

56 См., например: Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах : материалы конференции / отв. ред. В. И. Радченко. М., 2001 ; Зеленцов А. Б. Специфика административного судопроизводства в России и проблема структуры су-дебно-административного права // Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах. С. 178-183.

57 См.: Зеленцов А. Б. Административная юстиция в российском праве // Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах. С. 66-86.

58 См.: Зеленцов А. Б., Радченко В. И. Указ. соч. С. 87.

59 См.: Зеленцов А. Б. Специфика административного судопроизводства в России и проблема структуры судебно-административного права. С. 182-183.

60 Там же. С. 183.

61 См.: Зеленцов А. Б. Ответственность в судебном административном праве : (научно-полемические заметки). С. 21.

62 См., например: Агапов А. Б. Имущественные споры в административном судопроизводстве // Административное право и процесс. 2019. № 9. С. 20-25.

63 См.: Канунникова Н. Г. Актуальные проблемы совершенствования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Административное право и процесс. 2019. № 9. С. 34.

64 Сахнова Т. В. Процессуализация КАС РФ как зеркало процессуальной эволюции // Вестник гражданского процесса. 2018. № 4. С. 13.

65 См.: Мартынов А. В. Роль и значение административного судопроизводства в обеспечении качества современного государственного управления // Административное право и процесс. 2018. № 3. С. 47-53 ; Каплунов А. И. Законодательство об административ-

Воронежский государственный университет Старилов Ю. Н., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и административного процессуального права, декан юридического факультета, заслуженный деятель науки Российской Федерации e-mail: [email protected]

ном судопроизводстве и его влияние на дальнейшее развитие теории административного процесса и формирование административно-процессуального права как отрасли права // Государство и право. 2016. № 10. С. 19-26.

66 См.: Станцель В. А. Понятие «кодификация» в современных условиях развития гражданского процесса // Российский юридический журнал. 2018. № 3. С. 125-126.

67 См.: Симонян С. Л. О проекте Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Административное право и процесс. 2006. № 1. С. 46.

68 Там же.

69 Гаджиев Г. Конституционно-правовые ориентиры при создании системы административных судов в Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 3. С. 163.

70Жуйков В. М. Актуальные проблемы унификации процессуального законодательства // Журнал российского права. 2019. № 8. С. 124.

71 См.: Джагарян А. А. Право на оспаривание нормативного акта как неотъемлемый способ судебной защиты : проблемы регулирования и реализации в административном судопроизводстве // Вестник гражданского процесса. 2019. № 3. С. 279. Для сравнения с иском в цивилистическом процессе см.: Ива-кин В. Н. Предмет иска как признак, индивидуализирующий иск // Lex Russica. 2021. № 7. C. 61-72.

72 Шерстюк В. М. Место процессуальных норм и институтов, регулирующих административное судопроизводство, в системе процессуального права // Законодательство. 2020. № 1. С. 62.

73 См.: Там же.

74 Там же. С. 68.

75 См.: Там же. С. 67.

76 Приходько И. А., Бондаренко А. В., Столярен-ко В. М. Указ. соч. С. 273.

77 Там же. С. 277.

78 Канунникова Н. Г. К вопросу об институте представительства в суде по административным делам // Административное право и процесс. 2020. № 4. С. 59.

79 См.: Там же. С. 60.

80 См.: ЛещинаЭ. Л. Современные подходы к определению структуры административного процесса // Административное право и процесс. 2021. № 1. С. 25-29.

81 См.:Ярошенко Т. В. Судебный приказ в гражданском и административном процессе: некоторые проблемные вопросы // Мировой судья. 2021. № 1. С. 35-37.

82 См.: Зеленцов А. Б. Административная справедливость и административная юстиция. С. 379-390. См. также: Усанов В. Е. Экспансия публичного права в сферу частных интересов : новая управленческая парадигма // Государство и право. 2020. № 9. С. 136-141.

Voronezh State University

Starilov Yu. N., Doctor of Legal Sciences, Professor, Head of the Administrative and Administrative Procedural Law Department, Dean of the Faculty of Law, Honoured Scientist of Russian Federation

e-mail: [email protected]

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Старилов Ю. Н.

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Старилов Ю. Н.

FROM THE ADMINISTRATIVE BRANCH TO THE JUDICIAL ADMINISTRATIVE LAW: ABOUT THE BREATH OF THE SCIENTIFIC APPROACH IN THE WORKS OF PROFESSOR ALEXANDER BORISOVICH ZELENTSOV