ДИСКУССИЯ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ И КОДЕКСЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ГОД 2020-Й Текст научной статьи по специальности «Право»

ТЕОРИЯ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ

УДК 342.9

Ю. Н. Старилов

Воронежский государственный университет

ДИСКУССИЯ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ И КОДЕКСЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ГОД 2020-й1

В статье представлена дискуссия по сложным вопросам современного понимания сущности административного судопроизводства и юридического значения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации 2015 г. как специального законодательного акта, определяющего порядок рассмотрения судами общей юрисдикции административных дел и устанавливающего особую процессуальную (административно-процессуальную) форму осуществления в стране судебной власти. Дается обзор различных точек зрения представителей и науки цивилистического процесса, и административного права по вопросам об особенностях и местонахождении административного судопроизводства в системе российского процессуального права, его предназначении и неотделимости от системы публичного права, административных и иных публичных правоотношений. Делается вывод о включении административного судопроизводства в предмет административного процессуального права. К л ю ч е в ы е с л о в а: Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, история административного судопроизводства, судебная административно-правовая защита, административное судопроизводство, административные суды, административные дела, административный процесс, судебный контроль за публичным управлением, административная юстиция, гражданская процессуальная форма, административная процессуальная форма.

DISCUSSION ABOUT ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS AND THE CODE OF ADMINISTRATIVE JUDICIAL PROCEDURE OF THE RUSSIAN FEDERATION: 2020

The article presents a discussion on complex issues of modern understanding of the essence of administrative proceedings and legal effect the Code of administrative judicial procedure of the Russian Federation as a special act of legislation. This Code regulates the manner of realization of administrative judicial procedure during the consideration and adjudication by the Supreme Court of the Russian Federation, by courts of general jurisdiction and justices of the peace of administrative cases.The review of various points of view of representatives both sciences of civil process, and administrative law on features and location of administrative legal proceedings in the system of the Russian procedural law, his purpose and inseparability from the system of public law, administrative and other public legal relationship is given.It is concluded that administrative proceedings are included in the subject of administrative procedural law. K e y w o r d s: Code of administrative judicial procedure of the Russian Federation, administrative proceedings history, judicial administrative legal protection, administrative proceedings, administrative courts, administrative cases, administrative process, judicial control over public administration, administrative justice, civil procedural form, administrative procedural form.

© Старилов Ю. Н., 2020

Научный спор о предназначении административного судопроизводства, юридическом качестве Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации 2015 г. (далее - КАС РФ), его местонахождении в системе российского процессуального права, начавшись незамедлительно вслед за его принятием в 2015 г., продолжался в течение 2020 г., не приобретая, впрочем, каких-либо новейших, весьма существенных оттенков или дополнительной аргументации уже сформировавшихся позиций как среди админи-стративистов, так и процессуалистов. «Административное судопроизводство» как учебный курс «прочно» и «основательно» занимает свое место среди учебных дисциплин в высших учебных заведениях юридического профиля, в которых он располагается, как правило, на кафедрах гражданского и административного судопроизводства. Конечно, здесь принципиально невозможно (да и вряд ли нужно в сложившихся ситуациях) «победить» в споре, где (на каких кафедрах) смогут «лучше преподавать» учебную дисциплину «Административное судопроизводство» (или «Административное процессуальное право»). Если обратить внимание, например, на недавно опубликованные учебники по гражданскому процессу, то в одном из них, в программе данного курса, в разделе VI «Арбитражный процесс, административное судопроизводство» предлагается для рассмотрения тема «Основы знаний об административном судопроизводстве»2. Очевидно, это и правильно, ибо в другом учебнике тех же авторов, посвященном непосредственно административному судопроизводству, главные вопросы законодательства об административном судопроизводстве рассматриваются детально и полноценно3. И, видимо, в сравнительно-правовом плане целесообразно и при преподавании гражданского процессуального права дать студентам краткий обзор теории административного правосудия и административного процессуального законодательства, учитывая сам факт реализации учебных дисциплин на одной и той же кафедре.

Однако здесь, несомненно, возникает, как говорят, один методологический вопрос, связанный с подготовкой научно-педагогических кадров по специальности 12.00.14 - Административное право; административный процесс. Конечно, заветной мечтой ученых-администра-тивистов является включение в название специальности 12.00.14 «административного судебного процесса» (а лучше - «административного судопроизводства», если принимать во внимание конституционно-правовую терминологию и название отраслевого процессуального кодекса, устанавливающего порядок разрешения судами

общей юрисдикции административных дел). Это предложение актуально уже с давних времен; здесь можно вспомнить и факт внесения когда-то изменений в научную специальность 12.00.02 по конституционному и муниципальному праву, состоящих в дополнении названия термином «конституционный судебный процесс». Однако авторы новейшей реформы системы и структуры научных специальностей, номенклатуры научных специальностей («Юридические науки»), по которым присуждаются научные степени, в соответствии с поставленной в 2020 г. целью так называемого укрупнения научных специальностей включили «административное судопроизводство» в содержание раздела «Частно-правовые (цивилистические) науки» наряду с гражданским и арбитражным процессами, продолжая тем самым уже устоявшуюся традицию включения законодательства об административном судопроизводстве в паспорт научной специальности «Гражданский процесс; арбитражный процесс».

Таким образом, один этот факт, а именно невнимательное отношение к предложению о включении «административного судопроизводства» в раздел «Публично-правовые (государственно-правовые) науки», заставляет вновь обращаться к дискуссии по таким вопросам, как предмет и предназначение административного процесса, определение и относимость административного судопроизводства к системе административного процессуального права или, наоборот, к цивилистическому процессу; при этом вновь и вновь спорить с авторами таких констатаций, как «переписывание ГПК РФ» при создании Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, избыточность КАС РФ, представление «судебного административного процесса» как «слепка» классического гражданского процесса.

С одной стороны, в литературе часто и весьма основательно рассматривается вопрос о самостоятельном характере механизма процессуального правового регулирования, содержащегося в КАС РФ, его уникальности и автономности, особых юридических характеристиках норм, правил, порядков и принципов, положенных в основу создания надлежащего порядка рассмотрения и разрешения административных дел. С другой стороны, даются категоричные оценки этого кодекса как не имеющего своего предмета правового регулирования и многократно обернувшегося в гражданско-процессуальную форму. По убеждению многих авторов, КАС РФ, может быть, единственный из российских кодексов, сразу же породивший неоднозначные и, как видно, в полном объеме взаимоисключающие оценки со стороны теоретиков права и юри-

стов-практиков4. Вряд ли из новейшей истории можно припомнить случай, когда ученые столь последовательно упрекают законодателя, завершившего кодификацию процессуальных правовых норм, устанавливающих порядки разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений. Вместе с тем трудно понять как смысл и предназначение высказываемых критических суждений, так и цели самой постановки вопроса о «непризнании» КАС РФ в качестве законодательного акта, принятие которого было обусловлено конституционно-правовыми нормами. Радикализм, взятый на вооружение в столь «чувствительных» сферах правовой политики и правовой «идеологии», не может привнести в теорию общего процесса и малой доли полезных и значимых итогов.

В сентябре 2020 г. российскому административному судопроизводству (если иметь в виду настоящий административный процесс, по специальному процессуальному закону, не считая факта установления данного вида судопроизводства в АПК РФ) исполнилось пять лет. Столько же лет и встречаются призывы (или рекомендации) к законодателю фактически отменить действие КАС РФ. Опубликованы весьма любопытные работы, где ученые интересно критикуют многие процессуально-правовые институты или нормы, находящиеся в КАС РФ, и где фактически подвергается сомнению самостоятельность административного процессуального права, регламентирующего особый вид судопроизводства; как следствие, мягко говоря, не приветствуется сама возможность кодификации процессуальных норм, устанавливающих порядки рассмотрения и разрешения административных дел, возникающих из публичных правоотношений5. О КАС РФ пишут как о «недоумении в российской процессуальной науке»6. Иногда КАС РФ рассматривается с некоторых иррациональных подходов, когда авторы вспоминают историю создания кодекса и подчеркивают, что он был подписан в праздничный день (8 марта 2015 г.), следовательно, именно поэтому обречен на постоянное «переделывание»7?! Термин «административное судопроизводство» анализируется в некоторых статьях сквозь призму его «условности» и «натянутости»; взамен предлагается преимущественно использовать категорию «производство по делам, возникающим из публичных правоотно-шений»8. КАС РФ представляют в научных трудах как «отражение концептуального вызова», ответ на который будет определять «законодательный вектор будущего цивилистического процесса»9. Распространяется мнение, согласно которому «судебное административное процессуальное право» - «подотрасль гражданского процессу-

ального права», а «судебный административный процесс» - «слепок классического гражданского процесса в силу совпадения ключевых принципов, стадий и правил»10.

Вместе с тем высказываются суждения, что, во-первых, годы действия КАС РФ «с очевидностью показали его особую значимость», а во-вторых, целесообразно как совершенствовать его отдельные нормы, так и создавать новые положения и институты, «которые бы отвечали современным реалиям»11. К важнейшим выводам можно отнести положения о том, что «в настоящий период административное судопроизводство, став учебной дисциплиной, отделилось от предмета "гражданский процесс" и получило самостоятельное значение. Это полностью относится и к правовой науке в указанной области знаний»12. Наконец, весьма взвешенным является суждение, что «КАС РФ "имеет свое лицо", развивается и реагирует на вызовы времени»13.

П. И. Кононов, говоря о бесконечных дискуссиях о сущности и структуре административного судопроизводства, его соотношении с гражданским процессом, указывает на несколько факторов развития этих споров: 1) атмосфера «кулуарности» разработки проекта КАС РФ, без включения в созидательный процесс ученых -административистов и процессуалистов; он утверждает, что «принятием КАС РФ была официально закреплена гражданско-процессуальная версия административного судопроизводства»14; 2) КАС РФ стал платформой для продолжения разговора о содержании и структуре административного процесса; 3) отсутствие производства по делам об административных правонарушениях в предусмотренной в КАС РФ структуре административного судопроизводства15.

По мнению ученых-административистов, сложившиеся в доктрине гражданского процесса позиции относительно понимания административного судопроизводства лишь на основе «единства гражданского процесса цивилистиче-ского типа» отрицательно сказались на создании «российской концепции административного судопроизводства», определяющего его как «вид административного процесса и правосудия административного типа»16.

Таким образом, на протяжении последнего пятилетия в теории российского процессуального права (сюда мы относим и административное процессуальное право, «судебный административный процесс») вырабатывались, аргументировались и развивались диаметрально противоположные подходы к оценке процессуальных норм КАС РФ и их отраслевой принадлежности. В новейшей литературе по КАСовской тематике видны и весьма положительные оценки

его принятия, пятилетнего действия, а также систематического, взвешенно-продуманного, планируемого совершенствования, в том числе и посредством усилий Верховного Суда Российской Федерации, который инициировал рассмотрение на его Пленумах множества проблем судебной практики и обеспечения ее единства. С точки зрения Р. О. Опалева, установленный «КАС РФ порядок судопроизводства по административным делам в течение прошедших пяти лет обеспечивал и продолжает обеспечивать наиболее высокий уровень гарантий судебной защиты прав и свобод граждан и организаций»17. Конечно, автору этой статьи импонируют суждение Р. О. Опалева о поверхностной и необъективной критике КАС РФ на протяжении нескольких лет со стороны отдельных ученых и его общий вывод о том, что «на сегодняшний день КАС РФ ... сложно упрекнуть в наличии серьезных юридико-технических недоработок»18.

Автором данной статьи сформулировано предположение о том, что высокая степень «непримиримости» и «несопоставимости» высказанных представителями различных отраслевых наук мнений относительно административного судопроизводства, общей характеристики и глубины проработанности многих положений КАС РФ не позволит в будущем надлежащим образом вести концептуальные научные дискуссии. Как можно уже сейчас уверенно предположить, в обозримой перспективе спорящие стороны останутся при «своих мнениях», будут твердо «стоять на своем» и вряд ли пойдут на уступки. Мною даже была высказана не реализуемая на практике идея о том, что осознание указанных фактов и предельная ясность позиций вполне позволяли сформулировать предложение о целесообразности прекращения обозначенных дискуссий, ибо обе стороны уже не продуцируют новых идей (относительно указанных глобальных проблем понимания значения, предназначения КАС РФ и его надлежащего административно-процессуального потенциала)19. Можно предположить, что в настоящее время весьма проблематично найти и обосновать новые ракурсы или прогрессивные взгляды именно в данной системе координат и установленных параметрах научного спора. Продолжение же дискуссий по перечисленным выше основополагающим вопросам, как видно, будет вновь и вновь приводить к запрограммированным результатам. Речь, конечно же, не идет о завершении дебатов относительно необходимости совершенствования процессуальной формы, улучшения юридического качества множества конкретных норм и институтов административного процессуального права, пересмотра содержащихся в КАС РФ правил.

Ученые отождествляют процессуальные формы рассмотрения как частноправовых споров, так и дел, которые возникают из публичных правоотношений, ссылаясь при этом на Концепцию единого ГПК РФ: «гражданский процесс предполагает рассмотрение и разрешение не только собственно гражданских дел, но и дел, возникающих из публичных правоотношений, которые по своей природе являются административными делами. Соответственно, рассмотрению и разрешению этих дел свойственно административное судопроизводство как разновидность в данном случае цивилистического судебного процесса»20. Просмотр данного положения с таким логическим построением позволяет сформулировать вопрос: возможно ли (конечно, с учетом новых знаний и действия нового процессуального законодательства) относить рассмотрение и разрешение судами административных дел (возникающих из публичных правоотношений) к предмету гражданского процессуального правового регулирования и после этого утверждения сразу же констатировать подчиненность административного судопроизводства цивилистическо-му судебному процессу? А ведь именно «природа административных дел», очевидно, отличается от природы гражданских дел21 и может быть положена в основу установления известной юридической обособленности административного судопроизводства как формы осуществления судебной власти в стране. Да и цели различных видов судопроизводства должны обусловливать их сущность, предназначение и отличительные черты22. Н. В. Самсонов, исследуя типологию административного судопроизводства и намечая пути унификации цивилистического процесса, приходит к выводу, что «административное судопроизводство - это новая процессуальная форма, предназначенная для разрешения спора о субъективном праве, которую ввиду общности целевых установок, принципов и предмета судебной деятельности с гражданским и арбитражным процессами следует относить к разновидностям гражданского судопроизводства, видам цивили-стической процессуальной формы, отличать как от производства по делам об административных правонарушениях, так и от административного права и процесса в целом»23. И здесь автор вновь, но уже в 2020 г., возвращается к старой (и уже вроде бы забываемой) идее принятия Единого ГПК РФ (или Основ цивилистического процесса Российской Федерации), в котором содержались бы единые для ГПК РФ, АПК РФ и КАС РФ процессуальные положения. Следовательно, по мнению Н. В. Самсонова, именно унификация всех трех видов судопроизводства станет тем фактором, который предотвратит негативные последствия24

надлежащей индивидуализации административного судопроизводства как судебного процесса, неразрывно связанного с административным правоприменением и реализацией сферы административных и иных публичных правоотношений. Ученые-процессуалисты традиционно считают гражданскую процессуальную форму «первообразом» «отраслей современного (не уголовного) процессуального права», содержащей «универсальные принципы, цели и задачи правосудия в рамках собственно гражданского, а также арбитражного и административного судопроизводства»25. Таким образом, вновь универсальность (как главный фактор) каким-то необъяснимым образом выводится в центр полемики, а все ее проявления равнозначно распространяются на различные виды судебной процессуальной деятельности. В сущности, необъяснимо предлагается считать не имеющим своей процессуальной формы административное судопроизводство лишь потому, что «все эти виды судопроизводства облекаются в единую гражданскую (цивилистическую) процессуальную форму (продублированную в ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ), образуя единый гражданский (циви-листический) процесс»26?! Конечно, постоянно изменяющееся процессуальное законодательство вносит заметные коррективы даже в устоявшиеся элементы системы как гражданской, так и административной процессуальной формы. Это заметно, например, если говорить о недавнем исключении из некоторых процессуальных кодексов термина «подведомственность дел». Ученые совершенно справедливо и весьма обоснованно критикуют данную законодательную новеллу27. Если кратко затронуть проблему создания Единого гражданского процессуального кодекса, то ученые по-разному оценивают ее потенциал. Высказывается мнение и о том, что принятие данного процессуального закона приведет как к усложнению самого правоприменения, так и «к фундаментальной процессуальной революции» в этом вопросе28. Конечно, автор совершенно справедливо отмечает потребность в совершенствовании применяемых в судебном процессе информационных технологий, становлении и развитии «электронной процессуальной фор-мы»29. То есть будущее развитие искусственного интеллекта и информационных правовых технологий станет основой и для совершенствования различных отраслевых процессуальных форм.

Исследователи проблем административной юстиции и административного судопроизводства (тех, кого принято относить к админи-стративистам) последовательно выстраивают идею развития административной юстиции до системы материально- и процессуально-право-

вых институтов, которые надлежащим образом соответствовали бы высоким стандартам конституционного государства и основывались бы в том числе на конституционных ценностях, к коим, очевидно, нужно относить самостоятельное и организованное в специальной процессуальной форме административное судопроизводство. Подтверждением такого научного подхода являются результаты осмысления указанных проблем в трудах профессора А. Б. Зеленцова30. В них весьма последовательно, с акцентом на административно-правовые характеристики и принадлежность к сфере публичного права, всесторонне раскрываются как вопросы предназначения административной юстиции, особенности административно-правовых споров, так и природы административного иска, предпосылок формирования административного судопроизводства, судебного контроля за деятельностью публичной власти и его должностных лиц. При этом в настоящее время значительно увеличилось число обсуждаемых вопросов общей проблематики административного судопроизводства и особенностей действия его отдельных институтов и норм по КАС РФ31. Внесенные законодателем в КАС РФ изменения и дополнения, учитывая значение административного судопроизводства для правовой системы страны, расцениваются учеными как специально разработанная правовая политика по приданию данному закону надлежащей административно-процессуальной формы32.Од-нако эти же новации, по мнению других ученых, направлены на решение глобальной задачи по «процессуализации КАС РФ», «встраиванию его в развивающуюся и единую цивилистическую процессуальную форму»33. Несомненно, КАС РФ рассматривается и как важнейший законодательный акт, применение которого способно повышать эффективность государственного управления в стране и корректировать законодательство об административных процедурах34.

В советской и постсоветской истории развития процессуального законодательства идея внедрения институтов административной юстиции в практику государственной и судебной деятельности решительно не поддерживалась научным сообществом, в основном подвергалась существенной критике. В этом смысле современные оценки, отрицающие самостоятельность и специальное предназначение КАС РФ и утверждающие ненужность самой кодификации законодательства по рассмотрению и разрешению публично-правовых споров, возникающих из административных правоотношений, становятся лишь доказательством неизменных подходов в уже спланированной и разделяемой многими логике аналитической деятельности с заранее

известными результатами. То есть негативные суждения о юридическом качестве КАС РФ -весьма ожидаемый итог научного осмысления законотворческой деятельности в области проведенного дифференцирования форм осуществления судебной власти в стране. Хотя проблемы, вытекающие из новейшей кодификации административного процессуального законодательства, были по понятным причинам ожидаемы; но ведь и дискуссионные вопросы кодификации гражданского процессуального законодательства не исчезли из обсуждаемого тренда35. Обсуждение состоявшегося обособления производства по рассмотрению судами общей юрисдикции административных и иных публичных споров в «самостоятельном кодифицированном акте» приводит авторов к вопросу: «Почему КАС РФ, если он, судя по наименованию, представляет собой кодификацию законодательства об административном судопроизводстве, затронул только ГПК РФ и не коснулся АПК РФ, который также устанавливает особенности производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, отнесенных к ведению арбитражных судов?»36. Думается, если отвечать коротко, именно потому, что и ГПК РФ пока в своей кодификации не коснулся АПК РФ. Вопрос правильный; можно проявить полную солидарность в его постановке. Однако, учитывая сложившиеся организационно-судо-устройственные аспекты судебной системы, вряд ли кодификация законодательства об административном судопроизводстве в 2015 г. смогла бы распространиться и на арбитражный процесс.

Административное судопроизводство вряд ли может оставаться такой глобальной дискуссионной проблемой, разрешение которой могло бы привести к точному установлению его принадлежности к тому или иному виду судебного процесса. Даже если, как говорят, не вдаваться в подробности, то для практики судебной деятельности ответы на данный вопрос неважны. Но что касается научной проблематики, то здесь есть о чем поговорить.

Вместе с тем в данной области научной деятельности необходим и сравнительно-правовой аспект. В ракурсе современных зарубежных исследований проблем административного судопроизводства и научного диалога об этом иностранных коллег принадлежность данного вида судопроизводства к тому или иному процессуальному правопорядку не вызывает сомнений. Можно предположить, что за рубежом посмотрели бы на спор российских ученых по указанной проблеме как на разговор по весьма устаревшей тематике. Даже в странах, которые входили в состав СССР и не имели в силу понятных истори-

ко-правовых обоснований формирования надлежащей модели административной юстиции, административного судопроизводства и практики функционирования специализированных судов, в настоящее время приняты и действуют не только кодифицированные акты об административном судопроизводстве, но и созданы административные суды. Например, в 2005 г. в Украине был принят КАС и законодательно учреждены административные суды. Само же отнесение административного судопроизводства в научном плане к отрасли науки административного права и процесса не подвергается сомнению. В утвержденные в этой стране министерским приказом от 28 декабря 2018 г. предметные направления исследований в пределах специальности 081 «Право» административное судопроизводство включено в специальность 2.7 «Административное право и процесс; финансовое право». При этом гражданский процесс соединен с гражданским правом (специальность 2.3. «Гражданское право и гражданский процесс, семейное право; международное частное право»)37.

С учетом позиций европейских авторов и сложившихся традиций в развитии представлений о деятельности суда по разрешению административных дел можно утверждать следующее. Административное судопроизводство - это сфера административно-процессуального регулирования, выраставшая из административной юстиции. Это укреплявшаяся на протяжении длительного исторического периода процессуальная правовая материя, неразрывно связанная с материальным административным правом и результатами применения его правовых норм. Это порядок применения процессуальных институтов и юридических средств, обеспечивающих как судебную защиту прав, свобод и законных интересов граждан, так и контроль за публичным управлением и его результатами. А административный иск, «исковая модель защиты» (как существо административного судопроизводства) относится авторами к безусловному достоинству КАС РФ38.

Административное судопроизводство во многих странах на всех этапах его становления, формирования специальных судебных органов, развития процессуальной формы, практического соблюдения административно-процессуальных порядков, модернизации институциональных принципов вызывало множество критических суждений ученых. Одни поддерживали развитую на конкретном историческом этапе модель специализированного административного правосудия; другие бескомпромиссно и негативно расценивали юридический потенциал, заложенный законодателем в его содержание.

Несмотря на различные подходы к данному институту и принципиальные оценки, многие страны улучшали созданные модели административного правосудия и вносили в них с течением времени аргументированные изменения и дополнения. При этом сам факт полезности и обоснованности его существования в судебной системе большинством аналитиков не подвергался сомнению. Общество и граждане весьма позитивно относились к применению такой формы судебного контроля39 за исполнительной властью, публичным управлением и его результатами, деятельностью профессионального чиновничества при осуществлении государственных функций.

Административное судопроизводство всегда рассматривалось с разных сторон, т. е. обсуждалось не только как проблема специального судебного контроля за публичной администрацией, но и как полезная процессуальная форма, используемая для разрешения юридических споров (конфликтов). Развитие административного судопроизводства на протяжении многих десятилетий (в некоторых странах - и столетий) сопровождалось вырабатыванием общих и специальных признаков данной формы осуществления судебной власти, деятельность которой нацелена на юридическую защиту субъективных публичных прав. При этом в Европе и Америке складывались различные материально-процессуальные модели административного правосудия. В европейских странах, несмотря на достаточную общность создаваемых теоретических концептов организации и деятельности административных судов, формировались отличительные особенности административного судопроизводства.

Здесь необходим и, думается, позволителен краткий экскурс в историю. Даже в Германии (германских землях), учитывая ее федеративный характер государственного устройства, в те или иные периоды развития страны административное судопроизводство складывалось с отличительными юридико-правовыми значениями и правилами. Достаточно взглянуть, например, на «Руководство по истории административного судопроизводства в Германии и Европе» - трехтомный, монументальный (2538 страниц текста), научный труд, подготовленный и изданный в Германии в 2019 г.40.

В одном из вступительных слов к указанному изданию приводится мнение, высказанное в начале XX в. выдающимся немецким государ-ствоведом Фритцом Фляйнером, о том, что учреждение, юридическое оформление и развитие в стране административного судопроизводства возможно оценить как «коронование» правового государства. Иначе говоря, с развитием

административного судопроизводства правовое государство приобретает дополнительный, еще один чрезвычайно важный и органически присущий современному государству признак (наличие административного правосудия); следовательно, возникают новые особенности правовой государственности в виде процессуальной судопроизводственной деятельности и специальной организации судебной власти (административных судов). Осуществление контроля за публичным управлением посредством специально учрежденных независимых государственных судов, призванных защищать субъективные права и свободы граждан от негативных действий и решений государства (его органов, должностных лиц, профессионального чиновничества), демонстрирует новые подходы к усилению правовой защиты граждан.

Все три тома упомянутого издания дают полноценное, основанное на анализе первоисточников, правильное представление о сущности, значении и развитии судебной административно-правовой защиты, ее содержании и моделях, сложившихся в каждой из представленных в книге стран, начиная с XIX в. и до современности, причем учитывая сформировавшиеся во многих странах соответствующие политические, социальные и культурно-правовые условия, - тем самым данная книга в целом содержит достаточную информацию для проведения результативного сравнительно-правового исследования. «Руководство по истории развития административного судопроизводства в Германии и Европе» имеет большое практическое значение, ибо включает оригинальные источники об учреждении административных судов, судебной подведомственности (компетенции) и процессе (правилах и порядке разрешения административных дел) в административных судах. И, конечно, весьма полезным для юридической науки является авторский материал, представляющий поэтапное историческое развитие административного судопроизводства в Германии и Европе. Можно с уверенностью констатировать полезность данного издания для ученых различных стран, пожелавших взглянуть на судебную административно-правовую защиту с европейских и интернациональных теоретико-правовых позиций. Именно здесь открываются безграничные перспективы для дальнейшего теоретического познания сущности административного судопроизводства и модернизации административного процессуального законодательства.

История развития административного судопроизводства уходит своими корнями в XIX в., когда европейские страны разрабатывали и принимали законы, устанавливающие как систему

административных судов, так и процессуальные правовые правила по разрешению споров (урегулированию конфликтов), появляющихся в результате административной деятельности органов публичной власти. Конечно, в разных странах институт административного судопроизводства развивался под воздействием внутренних политико-правовых предпосылок; при этом присущие только этим государствам особенности оказывали решающее воздействие на создаваемую юридическую модель административного правосудия. Вместе с тем административное судопроизводство и административные суды при самых различных подходах к практической организации в стране судебной власти, включающей в свою систему и административное судопроизводство, сполна выполняли свои правозащитные функции и оправдывали свое предназначение сдерживанием произвола публичной власти и управления и полезным для граждан мощным потенциалом, содержащимся в многочисленных институтах административного судопроизводства. Таким образом, административное судопроизводство имело специальные задачи и привносило в систему организации и функционирования публичной власти должный порядок и благополучие. В процессуальном правовом плане организация административного судопроизводства имела некоторые особенности в различных странах, но и здесь постоянно наблюдались объединяющие тенденции по приведению процессуального законодательства к общим юридическим порядкам и принципам.

Целесообразно еще раз обратить внимание на тот факт, что административное судопроизводство и его кодификация обусловлены сложившимися на протяжении длительного времени представлениями о значении административной юстиции и преимущественных подходах к выработке законов о порядке рассмотрения и разрешения специально учрежденными судами административных дел41. Поэтому КАС РФ сполна воспринял и учел главные задачи судебной административно-правовой защиты, решение которых направлено на обеспечение комплексности, всесторонности и эффективности юридической защиты субъективных прав граждан в сфере действия (функционирования) органов публичного управления и их должностных лиц. При этом данный кодекс воспринял и использовал сложившиеся в законодательстве и проверенные временем процессуальные правовые механизмы. К тому же и за рубежом система специального административного правосудия построена принципиально на основе устоявшихся в судебной практике и процессуальном порядке принципов и правил. Кроме того, споры по вопросу «вклю-

ченности» порядка административного судопроизводства в ту или иную процессуальную форму практически отсутствуют.

Принципиально верный подход используют ученые (например, профессор Т. В. Сахнова42), которые при выяснении сущности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в первую очередь прибегают к исследованию таких понятий, как «административная юстиция», «административный процесс», «административное судопроизводство», «административный юрисдикционный процесс», «административные дела».

Именно на основе института административной юстиции во многих странах формировалась «настоящая» система юридической защиты от неправомерных действий и решений органов публичной власти, а именно система административного судопроизводства, т. е. порядок разрешения административно-правовых споров и, соответственно, административных дел регламентируется специальным административным процессуальным законодательством. На примере оспаривания нормативного акта ученые раскрывают правовой потенциал административной юстиции в качестве важнейшего средства защиты частных интересов личности43.

КАС РФ создает судебный процесс разрешения административных споров, сформировавшихся в области осуществления органами публичного управления действий и принятия решений, и полноценно определяет процессуальные порядки судебной деятельности по осуществлению контроля за публичным управлением. Данный факт в полной мере показывает, что при осуществлении административного правосудия суды могут проверять законность (правомерность) управленческих действий и решений административных органов. Следовательно, публичное управление находится под контролем судебной административной юрисдикции. Все указанные сферы административного судопроизводства взаимосвязаны между собой; их историко-право-вое развитие находилось во взаимозависимости от распространяющихся тенденций по созданию конституционного государства; правовая государственность и необходимость гарантирования субъективных публичных прав граждан порождали идею формирования самостоятельного вида судопроизводства, а именно административного правосудия. Поэтому и стало традиционным четко отграничивать в судебной системе разрешения споров, возникших в области публичного управления, и дел, рассматриваемых обычными судами (гражданских дел).

Вряд ли нужно принимать за призыв к дискуссии утверждение, что «КАС РФ - это акт полити-

ческой воли, а не продукт научной административной мысли»44. Развивая эту мысль (хотя на следующей странице авторы уже соглашаются с тезисом, что «КАС РФ - объективный итог многолетней дискуссии»45), все правовые акты, проходящие установленные этапы законодательной процедуры в Государственной Думе (вплоть до момента вступления принятого закона в силу), возможно отнести к «актам политической воли». И с этой же позиции, выходит, поправка к Конституции Российской Федерации 2020 г. - тоже «акт политической воли». Если последовательно развивать идею указанных авторов далее, то встает вопрос: не есть ли данная поправка «продукт конституционной мысли»? Но тогда - разве не является «актом политической воли» совсем недавнее усиление уголовной и административной ответственности за нарушения установленных порядков по противодействию распространения коронавирусной инфекции?.. В этом смысле не ясно, какой же аспект проблемы, связанный с принятием КАС РФ как «акта политической воли», хотели подчеркнуть авторы.

Что касается принятия КАС РФ, то именно «научная административная мысль» будоражила общественность и реально воздействовала на порядок создания соответствующего законопроекта. Научные исследования в области общего административного права и процессуальных аспектов административной юстиции, несомненно, были положены в основу законотворческой деятельности по созданию проекта КАС РФ. А, в свою очередь, стандарты цивилистического процесса и самой гражданско-процессуальной формы (как эталон, процессуально-правовые параметры) и действующий ГПК РФ стали фундаментом для процессуально-правового оформления административного правосудия. Ведь по-другому, очевидно, и быть не могло. Здесь уместно привести пример, когда советский законодатель в конце 1980-х и начале 1990-х гг. не мог не «разместить» в ГПК РСФСР, в виде отдельного, компактно сформированного института, нормы о порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан (т. е. они были включены в систему гражданского процессуального права). Надо отметить, других возможностей (да и самих теоретических представлений) для размещения указанных правил в процессуальном законодательстве того времени и не было. Существовавший в ГПК РСФСР с 1964 г. раздел специально определял процессуальные правила осуществления производства по делам, возникающим из административных правоотношений. И, конечно, трудно было себе представить, чтобы в те далекие годы могла бы получить развитие идея создания администра-

тивного судебного процесса (КАС РФ). Ведь даже самые простые предложения о дальнейшем развитии институтов административной юстиции концептуально отвергались и основательно не поддерживались.

С принятием КАС РФ, как отмечают ученые, главнейшими задачами науки административного права остаются исследование и уяснение «социальной ценности административного судопроизводства и его структуры как формы осуществления судебной власти», осмысление «административного судопроизводства в структуре административно-процессуального института»46.

Незавершенность дискуссии подтверждает и тот факт, что и ученые-административисты высказывают и аргументируют теоретические суждения, которые содержат значительные сомнения в правильности выбранного законодателем пути по созданию и принятию КАС РФ. Д. В. Осинцев фактически отрицает характеристику КАС РФ как «особой формы судебной деятельности», а видит в нем «превращенную форму государственного управления, замещаемую отдельные последствия юрисдикционной деятельности структур государственной админи-страции»47. В административной процессуальной форме, по мнению ученого, нет никакой «действительности», дескать, она - форма превращенная, следовательно, сам по себе КАС РФ «попросту заместил иные юридические производства и формы администрирования, при этом ячейки подведомственности и подсудности заполнены искусственно и не всегда продуманно»48. Как следствие, отрицается принцип состязательности в административном судопроизводстве; автор не видит никакого юридического смысла в судебном решении, принятом по правилам КАС РФ, говорит о неэффективности определенного в нем способа защиты прав и свобод граждан49. Итоговым суждением стало утверждение, что «объектом административного судопроизводства должны быть организационные разногласия, дестабилизирующие слаженную работу аппарата государственного управления»50. Вряд ли сами по себе сложившиеся разногласия, не оформленные в решениях или действиях органов публичной власти и должностных лиц, могут послужить объектом судопроизводства (вообще любого вида). К тому же невозможно ожидать от административного судопроизводства гарантирования «установленного порядка управления посредством разрешения нелинейных споров с участием административных органов»51, ибо всякий административно-правовой спор, возникший в сфере организации и функционирования публичной власти и управления, когда необходимо защищать нарушенные или оспа-

риваемые права, свободы и законные интересы граждан и организаций, а также контролировать законность и обоснованность реализации государственных или иных публичных полномочий, может стать предметом судебного разбирательства.

Как уже многократно отмечалось, представители науки гражданского процессуального права и административного права по-разному смотрят на природу «норм и институтов, регулирующих административное производство»52. Отстаивается мнение, что установленные в КАС РФ нормы необходимо относить из-за «своей природы» к гражданским процессуальным53, - их невозможно представить даже как подотрасль, скорее это «среднее звено в системе гражданского процессуального права»54. В число аргументов таких утверждений включается схожесть характерных черт этапов перечисляемых автором трех производств в суде первой инстанции (исковое производство; производство, возникающее из административно-правовых отношений; особое производство), а именно: возбуждение и подготовка гражданского дела к судебному разбирательству, его рассмотрение и разрешение55. Однако при этом вновь не обращается внимание на различный правовой характер и особенности гражданских и административных дел, как бы презюмируется как встроенность административных дел в систему гражданских дел, так и универсальность процессуальной формы для их разрешения. А этапы, стадии и прочие процессуальные правовые институты могут быть действительно одинаковыми по наименованию, структуре, юридическому значению в процессе, процедурным свойствам. Если подходить только с указанных процессуальных позиций, например, к уголовному судопроизводству, то также можно утверждать, что разрешение уголовных дел происходит в рамках весьма похожих процедур, стадий и этапов... Так недалеко и до констатации, что вообще все виды судебной процессуальной деятельности обладают равными характеристиками и могут быть объединены одной и той же процессуальной формой. Однако ирония, сомнительность и очевидная несерьезность наших суждений вполне понятна. Использование такой логики формирования вывода - это демонстрация самой возможности построения подобной системы определений, доводов, обобщений.

Трудно представить, чтобы законодатель, решившись на надлежащую кодификацию административных процессуальных норм, при создании КАС РФ поставил бы перед собой задачу, главным образом, установления в самом тексте закона специальных правил, свойственных только данному виду судопроизводства. Там, где эти

особенности уместны, они и были установлены; в остальном, бесспорно, можно использовать устоявшиеся и проверенные временем процессуально-правовые конструкции. Исследователи текста КАС РФ, констатируя сложности устанавливаемых процессуальных порядков, их «громоздкость» и противоречивость, пишут: «Создается впечатление, что соответствующие "особенности" просто выдумываются, чтобы продемонстрировать необходимость принятия КАС в ситуации, когда он на 90 % фактически представляет собой компиляцию уже имеющихся в АПК РФ и ГПК РФ норм, а "наскрести" сколь-ли-бо значительное число таких "особенностей" не получается»56. Наверное, все-таки к поспешным выводам можно отнести и авторскую констатацию относительно отсутствия «каких-либо фундаментальных расхождений между правилами судопроизводства, предусмотренными КАС РФ, и правилами, установленными ГПК РФ и АПК РФ»57. Ведь задача разработчиков КАС РФ заключалась не только в поиске особенностей процессуальных порядков рассмотрения административных дел, но и в определении традиционно сложившихся моделей процессуального правового регулирования применительно к порядку разрешения возникающих в сфере административных и иных публичных правоотношений споров. Избежать воспроизведения (точного или видоизменяемого) невозможно. Ясно, что практика применения КАС РФ и необходимость совершенствования административного процессуального законодательства будут способствовать формированию и новых особенностей административного правосудия и, возможно, еще большему учету юридических стандартов гражданско-процессуальной формы. Вполне уместно заметить, что ученые-ад-министративисты постоянно указывают на «первоисточники» установленного в КАС РФ порядка судебного разбирательства. Например, институт представительства в административном судопроизводстве, который, несомненно, базируется на общих положениях «цивилистической науки о представительстве»58, но при этом обладает особенностями, обусловленными юридическим характером и сущностью административных дел. Однако, даже с учетом сказанного, предлагается улучшать именно административное процессуальное регулирование отдельных аспектов института представительства59.

Еще один аспект обсуждаемой тематики. Административное судопроизводство традиционно и по вполне понятным причинам сравнивается с административно-деликтным процессом, производством по делам об административных правонарушениях. Так как действуют установленные в КоАП РФ процессуальные нормы, то

законодатель оправданно исключил из предмета правового регулирования рассмотрение дел об административных правонарушениях (по установленным в КАС РФ правилам). Правосудие по делам об административных правонарушениях невозможно приравнять к административному судопроизводству; оно - отдельный вид судопроизводства. Поэтому достаточно просто отвечать на вопрос исключения из сферы распространения КАС РФ производства по делам об административных правонарушениях, указывая при этом на то, что данный вид судебной процессуальной деятельности имеет абсолютно различные цели, задачи, принципы и правовые порядки, а также само предназначение. Данный вид судопроизводства (правосудие по делам об административных правонарушени-ях60) находится на одном уровне с уголовным процессом, весьма близок ему. Да и развитие процессуальной части КоАП РФ на протяжении последних 15 лет демонстрирует использование (восприятие) устоявшихся конструкций и преимуществ уголовно-процессуальной формы в деле совершенствования процессуальной формы, сформированной в рамках производства по делам об административных правонарушениях. Здесь напрашивается (на первый взгляд, сомнительный) вывод о том, что само администра-тивно-деликтное право, в его современном выражении, во многом чуждо стандартам общего административно-правового регулирования и, как подотрасль административного права, видимо, случайно оказалось в его системе и структуре. Но вряд ли нужно развивать данный тезис (который может послужить серьезным поводом для начала новых дискуссий), тем более что коллеги-административисты в большинстве своем не разделяют такого подхода.

Именно в русле вышесказанного следует обратить внимание на утверждение: «Если под административным судопроизводством понимать процессуальный порядок рассмотрения всех дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, возникает вопрос: почему же тогда КАС РФ не распространяется на подведомственные судам общей юрисдикции дела об административных правонарушени-ях?»61. Именно потому, что дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, - это не дела об административных правонарушениях; их может объединить лишь тот факт, что они являются различными видами юридических дел, а в своем наименовании лишь по случаю имеют слово «административный». Для рассмотрения дел об административных правонарушениях созданная в КАС РФ процессуальная форма неприменима.

Логика суждений позволяет продолжить разговор о содержании ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации с учетом действия законодательства о производстве по делам об административных правонарушениях. Как известно, российская Конституция вообще никак не устанавливает норм, которые создавали бы правовую основу для принятия и действия КоАП РФ и, следовательно, осуществления судами правосудия по делам об административных правонарушениях. Категория «производство по делам об административных правонарушениях» так и не стала конституционно-правовой базой для развития в России законодательства об административных правонарушениях. Это, конечно, вовсе не означает, что ныне действующий КоАП РФ можно объявить «неконституционным»; однако сам этот факт заставляет задуматься над неправильным и даже недопустимым подходом законодателя в конструировании системы российского общего процессуального законодательства. Мы уже неоднократно высказывали идею о внесении изменений в ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации в следующей формулировке: «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного, уголовного судопроизводства и производства по делам об административных правонару-шениях»62. Очевидно, разрешение судами дел об административных правонарушениях - это правосудие, специальная форма осуществления судебной власти; вряд ли его возможно включить в конституционный, гражданский, административный или уголовный судебный процесс.

Однако в недавно опубликованных научных трудах отстаивается и традиционная точка зрения относительно местонахождения и понимания производства по делам об административных правонарушениях в системе процессуального права. К примеру, профессор П. И. Кононов включает в число административных дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке административного судопроизводства, и дела об административных правонарушениях63. Другими словами, любые категории административных дел составляют содержание административного судопроизводства. Очевидно, такое широкое толкование административного судопроизводства разделяют и многочисленные судьи судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Однако прежде и законодатель тоже должен, как минимум, формально разрешить данный вопрос, т. е. отнести «производство по делам об административных правонарушениях» к специальному виду судопроизводства. И одного лишь установления в АПК РФ (фактически на протяжении 20 лет) по-

ложения о том, что в порядке административного судопроизводства арбитражные суды рассматривают возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, безусловно, недостаточно. Именно из-за законодательно определенного сужения процессуальных границ административного судопроизводства (т. е. исключения из КАС РФ «судопроизводства по делам об административных правонарушениях») существует мнение о (в известном смысле) неточном наименовании КАС РФ только как кодекса «административного судо-производства»64. Как известно, с самого начала действия КАС РФ высказывались разные суждения относительно его предназначения. Одно из аргументированных предложений, например, сводилось к тому, чтобы считать его «в качестве единого судебного административно-процессуального закона, содержащего защитные, принудительные и ограничительные процедуры административного судопроизводства»65.

Упоминание дискуссии о возможных изменениях текста ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации позволяет кратко обратить внимание на вопрос о новейшей конституционной реформе. Несмотря на содержательную спорность66 по-правки67 к Конституции Российской Федерации (2020 г.), удивляет изменение текста указанной статьи, где теперь наряду с конституционным, гражданским, административным и уголовным в качестве отдельного (самостоятельного) вида устанавливается и арбитражное судопроизводство. Следовательно, законодатель и далее (уже на конституционно-правовом уровне) делает новый шаг в сторону усиления дифференциации судопроизводства и развития дополнительной специализации правосудия. Вот такой сложный путь конституционно-правового определения видов судопроизводства наблюдается начиная с 1993 г., когда впервые на законодательном уровне и был установлен термин «административное судопроизводство». В литературе встречается мнение, что включение в ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации категории «административное судопроизводство» считается ошибочным законодательным решением68. Удивительно, но появление в этой же статье арбитражного судопроизводства, очевидно, можно рассматривать и как разделение самого гражданского судопроизводства. При этом, конечно, можно попытаться найти аргументы против такой констатации, но само по себе простое перечисление (через запятую) гражданского и арбитражного судопроизводства позволяет задуматься над новыми подходами к законодательному разграничению

цивилистического процесса, уводящими дискуссию «в сторону» от проблемы единого гражданского процессуального кодекса69. Однако известно, что планы были иные, а единый Гражданский процессуальный кодекс в будущем неминуемо «поглотил» бы АПК РФ70.

Ученые-административисты, в полной мере разделявшие идею как кардинального обновления теоретической модели российской административной юстиции, так и разработки КАС РФ, на протяжении многих лет исследовали главные проблемы административной юстиции, административного иска, административного судопроизводства в условиях очень мощного идейно-теоретического противостояния со стороны ряда ученых, которые традиционно развивали свои теории под возникшими еще в середине XX в. лозунгами «в советском праве не может быть административного иска». Да и наступившие в конце прошлого столетия новые времена не привнесли коренных изменений в профессиональное сознание исследователей и государственных деятелей, обсуждавших проблемы совершенствования административного процессуального законодательства. И, как следствие, были созданы административные барьеры на целых 15-20 лет, которые существенным образом не позволили надлежащему и быстрому развитию в России передовой модели административной юстиции.

Когда в 2000 г. была опубликована (по сути, переведена на русский язык) книга двух немецких авторов под общим названием «Судебная практика по административному праву»71, то значительная часть даже ученых-административистов открыто высказывали мнение о невозможности появления и развития судебной практики по административным делам. То есть административные дела, с позиций многих ученых (в самом прямом и точном смысле этого термина), никогда не смогут находиться в предмете законодательства об административном процессе и не будут связаны с административным правом.

Потребовалось немало времени, а следовательно, и творческих усилий для обоснования роли и значения административной юстиции в системе административного правового регулирования, необходимости его модернизации с учетом классической конституционно-правовой формулы применительно к административному судопроизводству как формы осуществления судебной власти. В 2017 г. А. Б. Зеленцов и О. А. Ястребов издали учебник по судебному административному праву72. В ней авторы впервые на уровне учебника рассматривают систему процессуальных норм КАС РФ как самостоятельную отрасль в правовой системе страны; они исходят

из трактовки судебного административного права «как самостоятельной отрасли судебного права, равноценной по своему значению другим отраслям, регулирующим осуществление судебной власти, и его служебной роли по отношению к административному праву, которое рассматривается как материально-правовая основа административной юстиции»73.

В отстаивании публично-правовой принадлежности административного судопроизводства74 и оригинальности административно-процессуальной формы особенно значителен вклад профессора А. Б. Зеленцова. Замечательно, когда ученый много лет исследует тему, предлагает собственные решения юридической проблемы, аргументирует выдвигаемые для обсуждения положения, формулирует предложения, которые в конечном счете учитываются законодателем и приводят к рождению нового процессуального закона - КАС РФ. Поэтому в заслугу А. Б. Зе-ленцова с полнейшей обоснованностью можно поставить идейно-правовую подготовку КАС РФ и создание соответствующей теоретико-юридической атмосферы, когда идея превращения административной юстиции в настоящий кодифицированный акт получала всё большее распространение и укрепление в сознании юристов, политиков, государственных деятелей.

Сегодня, с позиций накопившихся знаний о предмете исследования, легко утверждать, что развитие теории административно-процессуального права обусловило и выбор модели судебного административного процесса в рамках КАС РФ, нормы которого создали процессуальный порядок обеспечения прав, свобод, законных интересов человека и гражданина, организаций. Как известно, от выбора модели правового регулирования административно-процессуальных отношений зависит и правовое качество обеспечения и защиты субъективных публичных прав граждан.

Общепризнано, что выбор модели административного процесса (как судебного процесса) обусловлен такими фундаментальными институтами, как административно-правовые споры и специфика (предметные особенности) административных дел, рассматриваемых судами. Здесь требовалось внести ясность и в вышеуказанные термины, ибо их содержание рассматривалось учеными по-разному, что также на момент обсуждения будущего законодательства об административном судопроизводстве заметно осложняло развитие теории административного процесса. В специальной литературе утверждалось, что «в отечественном правоведении и законодательстве продолжают доминировать старые схемы, игнорирующие положение ст. 118

Конституции РФ и рассматривающие административную юстицию в качестве придатка гражданского судопроизводства. При этом постулируется возможность спора о праве только в гражданских делах и его отсутствии в делах, возникающих из административных правоотношений»75. Сегодня А. Б. Зеленцов характеризует административно-правовой спор как «конфликт, возникающий из административно-правовых отношений», как «спор о субъективном публичном праве, т. е. о праве, которое считается принадлежащим определенному лицу в правоотношениях с участием частных лиц и административных органов, действующих как публичная власть, и (или) о законности использования этими органами публичных полномочий в отношении с частными лицами»76. Ученый полагает, что административное судопроизводство (или административное правосудие) в условиях демократического государства «предполагает исковую форму разрешения административно-правовых конфликтов»77. Говоря об этом, автор рассматривает сущность административной юрисдикции, под которой понимается «государственно-властная деятельность суда по разрешению конфликтных ситуаций в сфере публичного управления, осуществляемая в порядке административного судопроизводства (общее правило), а в качестве исключения - как деятельность коллегиальных (квазисудебных) учреждений и должностных лиц органов исполнительной власти по разрешению таких дел, реализуемая в рамках администра-тивно-юрисдикционного процесса»78. Таким образом, А. Б. Зеленцов, анализируя проблему административно-правового спора много лет назад, создавал теоретическую основу для современного понимания административного процесса, в структуру которого может входить как собственно судебный административный процесс, так и административно-юрисдикцион-ный процесс, в рамках которого разрешаются дела об административных правонарушениях.

Если снова вернуться к вопросу о необходимости ведения дискуссий по рассматриваемым вопросам, то уже не станет ошибкой предположение, что сам спор об отраслевой процессуально-правовой принадлежности КАС РФ приобрел малопонятные очертания как для достижения новых научных результатов, так и для практи-ко-ориентированного дискурса. Примеры таких «нерезультативных» обсуждений (казалось бы, по весьма ясным вопросам) известны и в среде административистов, которые на протяжении последних 20 лет спорят о понятии административного процесса (его широком и узком понимании и прочих юридически-процедурных особенностях) в надежде на то, что результаты

таких дискуссий демонстративно значимо и моментально повлияют на судебную и административную практику. Однако желаемого эффекта в виде непротиворечивой и разделяемой научным сообществом единой концепции административного процесса пока не достигнуто. К сожалению, и дискуссия по КАС РФ, его специфике и сформированной им процессуальной форме не создает впечатления о реальной ценности такого научного разговора.

Более перспективными, конечно, можно считать предложения по изучению и анализу практики применения норм КАС РФ, выявлению противоречий и неясностей административного процессуального регулирования порядка разрешения административных дел, междисциплинарному взаимодействию, проведению сравнительно-правовых исследований в области осуществления судебного контроля в сфере реализации норм материального административного права. Безусловно, следует согласиться с мнением профессора А. Т. Боннера, призывающего считаться с самим фактом принятия и действия кодифицированного акта в области административного правосудия: «Кодекс административного судопроизводства РФ принят и применяется судами в их практической деятельности. У этого Кодекса наряду с некоторыми недостатками есть и определенные достоинства»79. Вот и желательно исходить из данной констатации и общими усилиями содействовать улучшению данного кодифицированного процессуального акта, развивать его положения, изменять административно-процессуальную форму, словом, делать всё для того, чтобы «положения КАС» перестали быть «по существу . точными копиями норм ГПК»80.

К тесному сотрудничеству и единству науки и практики призывают и процессуалисты. Здесь весьма интересен и продуктивен выдвигаемый профессором Л. В. Тумановой тезис, относящийся как к оценке административного судопроизводства, так и выявлению его значения в деле развития общего процессуального права. Речь идет о признании административного судопроизводства, которое находится «в одном ряду с гражданским и уголовным процессом»; при этом оно, «как наиболее молодое», должно «стать в определенном смысле вектором развития и совершенствования процессуального законодательства в целом»81.

Ученые-административисты с самого начала развивали идею о необходимости «расширения междисциплинарных подходов в изучении административного судопроизводства, в том числе путем сближения позиций с наукой гражданского процесса»82. Например, Л. А. Калинина пришла к такому выводу в 2015 г., т. е. сразу же после приня-

тия КАС РФ, ставшего, по мнению автора, итогом «научных разработок и накопленных знаний о правовой политике в области административной юстиции»83. Таким образом, «междисциплинарные взаимодействия», поиск совместных решений и выработка надлежащих концепций совершенствования российского законодательства об административном судопроизводстве - главные направления конструктивной деятельности по решению возникающих коллизий как понимания административного судопроизводства, так и судебного правоприменения.

Трудно обойти вниманием тот факт, что в условиях уже пятилетнего действия КАС РФ и обеспечения Верховным Судом Российской Федерации единообразия судебной практики по административным делам посредством формирования правовых позиций в постановлениях своего Пленума84 так и не произошло «всплеска» научной активности по исследованию проблем административного судопроизводства. Пока нет оснований для утверждения о значительном росте числа диссертационных работ, монографий, научных статей, написанных по вопросам понимания и применения норм КАС РФ. Думается, одним из сдерживающих факторов (как бы это и не могло показаться странным) ослабления исследовательской активности ученых в данной сфере процессуальных правоотношений и является предельно низкая оценка КАС РФ, отрицание его содержательной состоятельности очень авторитетными и крупными учеными нашей страны. Если на протяжении многих лет целенаправленно, методично развивать и аргументировать один и тот же тезис, особенно перегруженный отрицательными характеристиками критикуемого правового института, то со временем данный тезис приобретает «преюдициальные» черты и становится уже мощным фактором, усиливающим избранный подход к принижению роли соответствующих норм и принципов (в данном случае - это КАС РФ) и уменьшению их юридического значения. В то же время, как это и встречается на практике, отрицающие какой-либо институт или даже концепцию утверждения могут развивать инициативу и стать стимулом к активизации исследовательской работы по проблемам административного судопроизводства, КАС РФ и их взаимодействия с другими видами процессуальной судебной деятельности. По мнению ученых, следует формировать «понимание самостоятельности административного судопроизводства», а при развитии теории административного судопроизводства пытаться находить свой собственный путь и проводить научную работу с опорой на «фундаментальные процессуальные исследования»85.

Административное процессуальное законодательство (административное судопроизводство) будет и в ближайшей перспективе развиваться под непосредственным влиянием юридических новелл из материального административного права. Ведь когда речь идет о порядке рассмотрения административных дел об оспаривании административных актов, то недостатки материального и процедурно-правового регулирования порядка принятия и действия административных актов (по сути, отсутствие федерального закона «Об административных процедурах») оказывают влияние и на разрешение административных конфликтов, вызванных применением административных актов. В этом смысле авторы правильно развивают идеи об установлении и обеспечении единообразия «административно-правовой и административно-процессуальной терминологии, критериев оценки законности указанных актов, действий (бездействия) и признания их незаконными (недействительными)86. Иными словами, соответствующие положения КАС РФ должны быть усовершенствованы, в том числе посредством формирования надлежащего административно-процедурного законодательства. Проблема законодательного регулирования административных процедур может быть отчасти разрешена, по мнению ученых, и принятием федерального закона «Об обеспечении качества государственного управления в Российской Федерации»87. По мнению разработчиков законопроекта, главнейшей его идеей выступает необходимость значительного повышения системности юридической регламентации государственного управления, с тем чтобы достигать надлежащее качество управленческой деятельности во всех сферах экономических отношений, повысить уровень и качество жизнедеятельности общества, обеспечить безопасность общества, граждан, всех субъектов права. Авторы законопроекта указывают на необходимость не только полноценного определения понятия «государственное управление», но и установления его основных принципов и процедур, порядка организации и требований к его качеству88. Таким образом, если даже совершенно поверхностно взглянуть на данный законопроект и попытаться связать его с теорией публичного управления, предметом административного права, то, без сомнения, напрашивается вывод о постоянном и неразрывном взаимодействии материального административного права, права административных процедур, порядка принятия административных актов с судебной защитой прав, свобод, законных интересов граждан и организаций, реализуемой посредством использования

закрепленной в КАС РФ административно-процессуальной формы. Действие такого законодательства о государственном управлении - с его базовыми понятиями (например, полномочия по государственному управлению, компетенция, управленческое решение, управленческое действие, бездействие, административное усмотрение, административные процедуры, правовые акты, нормативные правовые акты и административные акты, нормотворческая деятельность органа исполнительной власти, разрешительная и контрольно-надзорная деятельность, обязательные требования), целями, задачами, принципами, общими требованиями к качеству и эффективности государственного управления, - очевидно, на предметно-правовом отраслевом уровне связывает данную правовую материю с административным судопроизводством, предоставляющим процессуальные возможности обеспечения законности государственного управления, осуществляемыми субъектами публичного управления действиями и принимаемыми решениями, судебной защитой прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.

В этой же линии рассуждений находятся и вопрос о глобализации и гармонизации административного права, и идея ученых-ад-министративистов о разработке современной административно-правовой концепции публичной администрации, ибо ее фундаментальная значимость позволяет детализировать «систему государственных и негосударственных органов и организаций, централизованных и децентрализованных структур, интегрируя их на основе единого признака, содержанием которого выступает реализация этими субъектами административных (управленческих) функций и полномочий в публичных интере-сах»89. Публичная администрация и публичное администрирование, как в позитивном своем функционировании, так и в негативных проявлениях их деятельности, создают основу для взаимодействия с судебной властью посредством полноценного использования потенциала административного правосудия.

1 Настоящая статья базируется во многом на уже опубликованном автором материале. См.: Старилов Ю. Н. Административное судопроизводство и КАС РФ : к прекращению дискуссии о его отраслевой процессуальной принадлежности, уникальности, самостоятельности, избыточности или несостоятельности // Судебные и несудебные формы защиты гражданских прав : сб. статей к юбилею доктора юридических наук, профессора Елены Ивановны Носыревой / отв. ред. Д. Г. Фильченко. М. : Инфотропик Медиа, 2020. С. 96-124.

2 См.: Гражданский процесс : учебник / под ред. М. К. Треушникова. 7-е изд., перераб. М. : Городец, 2020. С. 15, 820-845.

3 См.: Административное судопроизводство : учебник / под ред. М. К. Треушникова. М. : Городец,

2017.

4 См., например: Громошина Н. А. О единстве процесса и месте административного судопроизводства в системе российского права : продолжение дискуссии // Административное право и процесс. 2018. № 3. С. 42 ; Ее же. О принципе активности суда в административном судопроизводстве // Вестник гражданского процесса. 2019. № 4. С. 97.

5 См., например: Боннер А. Т. Административное судопроизводство в Российской Федерации : миф или реальность, или Спор процессуалиста с администра-тивистом // Закон. 2016. № 7. С. 24-51 ; Его же. Административное судопроизводство в Российской Федерации : миф или реальность (или Спор процессуалиста и административиста) // Вестник гражданского процесса. 2016. № 5. С. 11-53 ; Его же. Предисловие к учебнику по административному судопроизводству, или Краткая история российской административной юстиции // Там же. 2019. № 4. С. 31-51 ; Громоши-на Н. А. О единстве процесса и месте административного судопроизводства в системе российского права : продолжение дискуссии ; Сахнова Т. В. Административное судопроизводство : проблемы самоидентификации // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 9. С. 35-40 ; № 10. С. 45-48 ; Ее же. Исковость : в поисках утраченной традиции? // Вестник гражданского процесса. 2017. № 1. Т. 7. С. 11-24 ; Ее же. Про-цессуализация КАС РФ как зеркало процессуальной эволюции // Там же. 2018. № 4. Т. 8. С. 11-24 ; Ее же. Курс гражданского процесса. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Статут, 2014. С. 550-617.

6 Жуйков В. М. Актуальные проблемы унификации процессуального законодательства // Журнал российского права. 2019. № 8. С. 124.

7 См.: Терехова Л. А. Дела из административных и иных публичных правоотношений в действующих процессуальных кодексах // 2020 - Современная кодификация цивилистического процессуального законодательства : влияние на правовую систему, юридическую науку и формирование комфортной юрисдикции : материалы VII Симпозиума журнала «Вестник гражданского процесса». Казань, 2020. С. 149.

8 Ильин А. В. К вопросу о принципе справедливости административного судопроизводства // Закон. 2019. № 1. С. 95.

9 Сахнова Т. В. Процессуализация КАС РФ как зеркало процессуальной эволюции // Вестник гражданского процесса. 2018. № 4. С. 13.

10 Приходько И. А., Бондаренко А. В., Столярен-ко В. М. Реформирование процессуального законодательства : цели, проблемы, тенденции. М. : Междунар. отношения, 2018. С. 324.

11 Туманова Л. В. Кодекс административного судопроизводства : хорошее должно быть лучшим // Судья.

2018. № 11. С. 18. См. также: ПавловаМ. С. Концепция эффективного правосудия в нормах Кодекса административного судопроизводства РФ // Российский судья. 2017. № 8. С. 40-44.

12 Административное судопроизводство : учебник / под ред. М. К. Треушникова. С. 4.

13 Туманова Л. В. Особенности доказывания по делам о нормоконтроле // Вестник гражданского процесса. 2019. № 1. С. 225.

14 Кононов П. И. О конституционно-правовых основах понимания сущности и структуры административного процесса, административного судопроизводства и административно-процессуального законодательства в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2019. № 9. С. 9.

15 См.: Там же. С. 9-10.

16 Овчарова Е. В. Административное судопроизводство при разрешении налоговых споров в судах судебной системы Российской Федерации : место в процессуально-правовой системе и концепция административного судопроизводства по делам о нарушениях налогового законодательства // Административное право и процесс. 2019. № 9. С. 27-28.

17 Опалев Р. О. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : пять лет в действии // Арбитражный и гражданский процесс. 2020. № 12. С. 44.

18 Там же.

19 См.: Старилов Ю. Н. Административное судопроизводство и КАС РФ : к прекращению дискуссии о его отраслевой процессуальной принадлежности, уникальности, самостоятельности, избыточности или несостоятельности. С. 100.

20 Приходько И. А., Бондаренко А. В., Столярен-ко В. М. Указ. соч. С. 268-269.

21 См., например, по данной тематике: Панко-ва О. В. Критерии разграничения административных и гражданских дел, рассматриваемых в судах общей юрисдикции // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 2. С. 33-51 ; Величко М. Б. Отдельные особенности административного судопроизводства по сравнению с гражданским, которые подлежат отражению в процедуре доказывания, применения правил о преюдициальности судебного акта, обусловливая их особенности // Вестник гражданского процесса. 2019. № 1. С. 423-437.

22 Для сравнения см.: Курочкин С. А. Реализация целей гражданского судопроизводства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах Российской Федерации // Государство и право. 2016. № 8. С. 88-91.

23 Самсонов Н. В. Типология административного судопроизводства и пути унификации цивилистиче-ского процесса // Вестник гражданского процесса. 2020. № 5. С. 128.

24 См.: Там же. С. 129.

25 Фетисов А. К. Нормативность гражданской процессуальной формы в пореформенный период гражданского процесса // Арбитражный и гражданский процесс. 2020. № 11. С. 9.

26 Зипунникова Ю. Н. Процессуальные последствия ошибок при выборе вида судопроизводства и процессуальная форма : размышления постфактум // Арбитражный и гражданский процесс. 2020. № 11. С. 13.

27 См.: Воронов А. Ф. Есть ли подведомственность? (Преподавание, наука, практика) // Вестник гражданского процесса. 2020. № 5. С. 13-46.

28 См.: Нахова Е. А. К вопросу о систематизации института доказывания и доказательств в цивилисти-ческом процессе и административном судопроизводстве // 2020 - Современная кодификация цивилисти-ческого процессуального законодательства : влияние

на правовую систему, юридическую науку и формирование комфортной юрисдикции : материалы VII Симпозиума журнала «Вестник гражданского процесса». Казань, 2020. С. 116.

29 Там же. С. 117.

30 См.: Зеленцов А. Б. Теоретические проблемы административного иска // Правоведение. 2005. № 6. С. 26-41 ; Его же. Административно-правовой спор : вопросы теории : монография. 2-е, изд. испр. и доп. М. : Изд-во РУДН, 2009 ; Его же. Административная юстиция как судебное административное право : концептуальные проблемы : монография. М. : Буки-Веди, 2014 ; Его же. Административное судебное право : концептуальные проблемы формирования // Административное право и процесс. 2015. № 2. С. 39-46 ; Его же. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигмы в теории административного права // Там же. № 11. С. 22-37 ; Его же. Судебное санкционирование как институт административно-процессуального права // Там же. 2017. № 3. С. 57-63 ; Его же. Дифференциация и унификация административного судопроизводства : концептуальные проблемы // Там же. 2018. № 3. С. 23-35 ; Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право : учеб. для студ. вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Рос. ун-т дружбы народов, юрид. ин-т. М. : Статут, 2017 ; Зеленцов А. Б. Идея единого КАС РФ как концептуальная альтернатива проекту единого ГПК РФ // Современные проблемы административного права, процесса и процедур : российский и зарубежный опыт : материалы Междунар. науч.-практ. конф. (Новосибирск, 14-15 мая 2018 г.) / под ред. Ю. Н. Старилова, К. В. Давыдова ; АНОО ВО Центросоюза РФ «СибУПК». Новосибирск, 2018. С. 138-150.

31 См., например: Агапов А. Б. Имущественные споры в административном судопроизводстве // Административное право и процесс. 2019. № 9. С. 20-25.

32 См.: Канунникова Н. Г. Актуальные проблемы совершенствования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Административное право и процесс. 2019. № 9. С. 34.

33 Сахнова Т. В. Процессуализация КАС РФ как зеркало процессуальной эволюции. С. 13.

34 См.: Мартынов А. В. Роль и значение административного судопроизводства в обеспечении качества современного государственного управления // Административное право и процесс. 2018. № 3. С. 47-53 ; Каплунов А. И. Законодательство об административном судопроизводстве и его влияние на дальнейшее развитие теории административного процесса и формирование административно-процессуального права как отрасли права // Государство и право. 2016. № 10. С. 19-26.

35 См.: Станцель В. А. Понятие «кодификация» в современных условиях развития гражданского процесса // Российский юридический журнал. 2018. № 3. С. 125-126.

36 Жуйков В. М. Указ. соч. С. 124.

37 URL: https://mon.gov.ua/ua/npa/pro-zat-verdzhennya-primirnogo-pereliku-ta-opisu-predmet-nih-napryamiv-doslidzhen-v-mezhah-specialnosti-081-pravo

38 См.: Джагарян А. А. Право на оспаривание нормативного акта как неотъемлемый способ судебной защиты : проблемы регулирования и реализации в административном судопроизводстве // Вестник гражданского процесса. 2019. № 3. С. 279.

39 О судебном контроле см., например: Грачева С. А. Судебный контроль : средство правовой защиты или правообразования? (К вопросу о конституционных признаках оптимальной модели) // Журнал российского права. 2020. № 11. С. 58-77.

40 См.: Handbuch der Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Europa / Karl-Peter Sommermann, Bert Schaffarzik (Herausgeber). Berlin, Springer, 2019. Band I: S. 3-1095 (§ 1-27) ; Band II: S. 1099-2014 (§ 28-55) ; Band III: S. 2015-2538 = Руководство по истории административного судопроизводства в Германии и Европе : в 3 т. / под ред. Карла-Петера Зоммерманна, Берта Шаффарцика. Берлин : Шпрингер, 2019. 2538 с. См. также: Старилов Ю. Н. Административное судопроизводство : происхождение, модели и вопросы эффективной судебной административно-правовой защиты граждан // Журнал административного судопроизводства. 2019. № 1. С. 43-62. (Рец. на кн.: Руководство по истории административного судопроизводства в Германии и Европе = Handbuch der Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Europa : в 3 т. / под ред. Карла-Петера Зоммерманна, Берта Шаффарцика. Берлин : Шпрингер, 2019. 2538 с.).

41 Несмотря на всю очевидность ответа на вопрос об учреждении в России административных судов (в нынешних условиях, уже после принятия КАС РФ), ученые не исключают в будущем создания таких органов специализированного правосудия. См.: Майоров В. И., Денисенко В. В. К вопросу о возможности создания административных судов в России // Административное право и процесс. 2020. № 1. С. 36-40. См. также: Клеандров М. И. Конституция Российской Федерации и структура отечественной судебной системы : какой бы хотелось ее видеть? // Российская юстиция. 2019. № 1. С. 47-52.

42 См.: Сахнова Т. В. Курс гражданского процесса. С. 554-564.

43 См.: Джагарян А. А. Указ. соч. С. 285.

44 Старицын А. В., Еремеев Д. В. Перспективы совершенствования административного судопроизводства в России // Lex Russica. 2017. № 7 (128). С. 108.

45 Там же. С. 109.

46 Калинина Л. А. Еще раз о роли и задачах административно-правовой науки в развитии административного судопроизводства // Lex Russica. 2015. № 8. С. 190-191.

47 Осинцев В. Д. Административное судопроизводство как форма государственного управления // Вестник гражданского процесса. 2018. Т. 8. № 6. С. 45.

48 Там же. С. 53-54.

49 См.: Там же. С. 53.

50 Там же. С. 54.

51 Там же.

52 Шерстюк В. М. Место процессуальных норм и институтов, регулирующих административное судопроизводство, в системе процессуального права // Законодательство. 2020. № 1. С. 62.

53 См.: Там же.

54 Там же. С. 68.

55 См.: Там же. С. 67.

56 Приходько И. А., Бондаренко А. В., Столярен-ко В. М. Указ. соч. С. 273.

57 Там же. С. 277.

58 Канунникова Н. Г. К вопросу об институте представительства в суде по административным делам // Административное право и процесс. 2020. № 4. С. 59.

59 См.: Там же. С. 60.

60 См.: Панкова О. В. Задачи и функции правосудия по делам об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2019. № 12. С. 12-19 ; Ее же. Виды административно-судебной юрисдикции : проблемы современного правопонима-ния // Российская юстиция. 2019. № 1. С. 25-29 ; Ее же. Правосудие в Российской Федерации : проблемы современного правопонимания // Государство и право. 2019. № 4. С. 52-65 ; Ее же. Процессуально-правовой механизм осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях : понятие и структура // Административное право и процесс. 2020. № 1. С. 41-45.

61 Приходько И. А., Бондаренко А. В., Столярен-ко В. М. Указ. соч. С. 278.

62 Старилов Ю. Н. К дискуссии о Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Сер.: Право. 2017. № 2. С. 39 ; Его же. Административные процедуры -неотъемлемая часть законодательства о государственном и муниципальном управлении : проблемы теории, практики и законотворчества // Там же. 2019. № 4. С. 21.

63 См.: Кононов П. И. Указ. соч. С. 14.

64 См.: Махина С. Н. О некоторых концептах и направлениях дальнейшего развития административного судопроизводства и административного процессуального права // Административное право и процесс. 2018. № 3. С. 40.

65 Стахов А. И. Судебное административно-процессуальное законодательство : понятие, особенности предмета регулирования, проблемы и перспективы систематизации // Административное право и процесс. 2016. № 9. С. 25.

66 См., например: Авакьян С. А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации : грядет раунд четвертый? // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 1. С. 31-44 ; Медведев Д. А. 25 лет Конституции : баланс между свободой и ответственностью // Закон. 2018. № 12. С. 8-16 ; На пороге конституционной реформы // Закон. 2020. № 1. С. 120-131 ; Формат и скорость внесения изменений в Основной закон - просто неуважение в нашу сторону : интервью главного редактора журнала «Арбитражная практика для юристов» А. Набережного с адвокатом, управляющим партнером АБ «КИАП» А. Корельским // Арбитражная практика для юристов. 2020. № 3. С. 95-105 ; Пресняков М. В. Правовая определенность и верховенство Конституции : к проблеме стабильности Основного закона // Государство и право. 2020. № 3. С. 48-56.

67 О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти : закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта

2020 г. № 1-ФКЗ. URL.: http://publication.pravo.gov.ru/ Document/View/0001202003140001

68 См.: Сахнова Т. В. Курс гражданского процесса. С. 558.

69 См.: Концепция единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Вестник гражданского процесса. 2015. № 1. С. 265-271 ; Концепция единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации : предложения Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ // Журнал российского права. 2015. № 5. С. 5-25 ; Исаенкова О. В. Концепция единого ГПК -от обсуждения к реализации // Вестник гражданского процесса. 2015. № 4. С. 48-62 ; Латыев А. Н. Концепция единого гражданского процессуального кодекса России : взгляд с другой стороны // Там же. № 1. С. 46-70 ; Малешин Д. Я. От концепции единого ГПК к общему Судебному кодексу // Там же. 2016. № 3. С. 10-24 ; Сахнова Т. В. Достижимо ли единство цивилистическо-го процесса? (в контексте концепции единого ГПК РФ и Кодекса административного судопроизводства) // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 4. С. 3-10 ; Ее же. О концепции единого Гражданского процессуального кодекса России : (заметки по поводу) // Вестник гражданского процесса. 2015. № 1. С. 9-27 ; Потапенко С. В. От концепции единой науки процессуального права до создания нового «единого» Гражданского процессуального кодекса // Российская юстиция. 2014. № 9. С. 2-5 ; Улётова Г. Д. О концепте единого процессуального кодекса России // Современное право. 2014. № 12. С. 5-11.

70 См.: Громошина Н. А. О единстве процесса, едином ГПК и рабочих программах, преподаваемых по кафедре гражданского процесса дисциплин // Вестник гражданского процесса. 2020. Т. 10. № 1. С. 17.

71 См.: РитерИ., ШуппертГ. Ф. Судебная практика по административному праву : учеб. пособие. М., 2000. С. 318-362.

72 См.: Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право : учебник.

73 Там же. С. 18.

74 См.: Зеленцов А. Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигмы в теории административного права ; Его же. Субъективные права и законные интересы как предмет правовой защиты в системе административной юстиции : юридическая природа и виды // Административное право и процесс. 2017. № 6. С. 74-82.

75 Зеленцов А. Б. Теоретические основы правового спора : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 3-4. См. также: Его же. Административно-правовой спор : вопросы теории : монография.

76 Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право : учебник. С. 22.

77 Зеленцов А. Б. Теоретические основы правового спора : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. С. 13.

78 Там же.

79 Боннер А. Т. Предисловие к учебнику по административному судопроизводству, или Краткая история российской административной юстиции. С. 49.

80 Там же. С. 44.

81 Туманова Л. В. Кодекс административного судопроизводства : хорошее должно быть лучшим. С. 20.

82 Калинина Л. А. Указ. соч. С. 185.

83 Там же. С. 191.

84 См., например: О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2016. № 11. С. 2-15 ; О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 г. № 28 // Там же. 2018. № 8. С. 18-29 ; О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами : постановление

Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 // Там же. 2019. № 2. С. 32-43.

85 Туманова Л. В. Кодекс административного судопроизводства : хорошее должно быть лучшим. С. 20.

86 См.:Ярковой С. В. Отмена и признание незаконными (недействительными) административных актов как способы обеспечения законности административной правоприменительной деятельности // Административное право и процесс. 2020. № 3. С. 37.

87 См.: Инициативный проект закона об обеспечении качества государственного управления / В. Н. Южаков, Э. В. Талапина, Е. И. Добролюбова, Ю. А. Тихомиров. М. : Дело : РАНХиГС, 2020.

88 См.: Там же. С. 14, 26-27.

89 Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Концепция публичной администрации в современном административном праве (сравнительно-правовое исследование) // Вестник СПбГУ. Право. 2019. Т. 10. Вып. 4. С. 626-654.

Воронежский государственный университет Старилов Ю. Н., доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета, заведующий кафедрой административного и административного процессуального права, заслуженный деятель науки Российской Федерации

e-mail: juristar@vmail.ru

Voronezh State University

Starilov Yu. N., Doctor of Legal Sciences, Professor, Dean of the Faculty of Law, Head of the Administrative and Administrative Procedural Law Department, Honored Scientist of Russian Federation

e-mail: juristar@vmail.ru