CC BY
351УДК 342.9 (470)
П. Е. Спиридонов
Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России
АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО И ЕГО СООТНОШЕНИЕ С ИНЫМИ ВИДАМИ СУДЕБНЫХ ПРОИЗВОДСТВ
В статье анализируется соотношение административного судопроизводства с иными судебными производствами. Обращается внимание на то, что существуют судебные производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, но не урегулированным нормами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. При этом административное судопроизводство, как и многие другие виды административно-процессуальной деятельности, является некодифицированным в полном объеме видом судебного производства. Также административное судопроизводство в современных условиях следует рассматривать в двух значениях: в узком - когда в систему административного судопроизводства входит рассмотрение административных дел, определенных ст. 1КАСРФ, и в широком - система административного судопроизводства включает в себя не только производства, предусмотренные ст. 1 КАС РФ, но и другие виды производства, не регулируемые КАС РФ.
К л ю ч е в ы е с л о в а: административное судопроизводство, судебные производства, административно-процессуальная форма, система административного судопроизводства.
ADMINISTRATIVE LEGAL PROCEEDINGS AND ITS RELATIONSHIP WITH OTHER TYPES OF COURT PROCEEDINGS
The article analyzes the ratio of administrative legal proceedings with other judicial proceedings. Draws attention to the fact that there are judicial proceedings on the cases arising from public legal relations, but not regulated by the provisions of the Code of administrative legal proceedings of Russian Federation. In these administrative legal proceedings is, like many other types of administrative and procedural activities, tacit in full view of the proceedings. Also administrative legal proceedings in modern conditions should be considered in two senses: in the narrow sense, when the system of administrative legal proceedings include the consideration of administrative cases is determined by article 1 of the Code of administrative legal proceedings of Russian Federation, and in a broad sense - the system of administrative legal proceedings includes not only the proceedings, under art 1 of the Code of administrative legal proceedings of Russian Federation, but other types of production which are not regulated by the Code of administrative legal proceedings of Russian Federation.
K e y w o r d s: administrative legal proceedings, judicial proceedings, administrative procedure form, the system of administrative legal proceedings.
Принятый в 2015 г. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) не только не прекратил дискуссии о месте административного судопроизводства в юридическом процессе, но и, наоборот, их обострил. В основном это связано с выяснением соотношения между такими юридическими категориями, как: административное судопроизводство и административный процесс, административное судопроизводство и гражданский процесс, административное судопроизводство и арбитражный процесс, административное су-
© Спиридонов П. е., 2019
допроизводство и производство по делам об административных правонарушениях и др. В то же время, на наш взгляд, необходимо обратить внимание на исследование не только «внешних» связей административного судопроизводства, но и его «внутренних» элементов и связей, так как, полагаем, система производств в рамках административного судопроизводства неоднородна, и КАС РФ не урегулировал в полном объеме рассмотрение судом всех категорий административных дел. Такие судебные производства не ограничиваются только производством по делам об административных правонарушениях и в связи с этим включает:
1) производство в арбитражном суде по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, урегулированных разделом III Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ);
2) производство по рассмотрению служебных споров на государственной гражданской службе;
3) производство по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста;
4) производство по рассмотрению материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных ме-роприятий1.
Обратимся к понятию «судопроизводство» и его трактовке Верховным Судом Российской Федерации:
1) в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 13 декабря 2012 г. № 35 «Об открытости и гласности судопроизводства и о доступе к информации о деятельности судов» указывается, что обеспечение открытости и гласности судопроизводства, доступа граждан, организаций, общественных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, представителей редакций средств массовой информации (журналистов) к информации о деятельности судов осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 19, 23, ч. 4 ст. 29, ст. 33, ч. 3 ст. 41, ст. 42, 45-46, 123), Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - ГПК РФ), Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - УПК РФ) и иными нормативными правовыми актами2;
2) согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 17 ноября 2015 г. № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» судебная защита прав, свобод и законных интересов граждан и организаций при принудительном исполнении судебных актов, актов других органов и должностных лиц осуществляется в порядке искового производства по нормам ГПК РФ и АПК РФ, административного судопроизводства - по нормам КАС РФ и производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоот-
ношений, - по нормам АПК РФ с учетом распределения компетенции между судами3;
3) в соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 29 марта 2016 г. № 11 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» заявление о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делу, производство в суде по которому не окончено, может быть принято судом только в случае, если лицо, требующее компенсации, либо иное лицо, участвующее в деле, ранее обращалось к председателю соответствующего суда с заявлением об ускорении рассмотрения этого дела, в том числе дела об административном правонарушении. В целях реализации задач производства по делам об административных правонарушениях по полному и своевременному выяснению обстоятельств каждого дела, разрешению его в соответствии с законом применительно к ст. 6.1 АПК РФ и ч. 7 ст. 10 КАС РФ лицо, требующее компенсации, вправе обратиться к председателю суда с заявлением об ускорении (ст. 24.1, 29.6 КоАП РФ)4.
Исходя из приведенных решений Пленума Верховного Суда Российской Федерации им в качестве судопроизводства рассматриваются все виды процессуальной деятельности в суде, урегулированные ГПК РФ, УПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ. В связи с этим можно согласиться с Д. В. Уткиным, который отмечает, что административно-процессуальная форма является важной формой осуществления судебной власти, специфика которой выражается в осуществлении судебного контроля за административным нормотворчеством и в судебной защите человека и гражданина, юридических лиц, организаций от незаконных действий (бездействия) государственных и муниципальных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих5, поэтому не важно, какую категорию дел рассматривают в суде (будь это рассмотрение гражданского иска или дела об административном правонарушении).
Остановимся на отдельных видах судопроиз-водств, которые, по нашему мнению, будут относиться к административному судопроизводству.
Производство в арбитражном суде по делам, возникающим из административны и инъх пу-бличнъх правоотношений, предусмотреннъхразделом III АПК РФ. Напомним, что в данный вид производства входят:
- рассмотрение судом по интеллектуальным правам дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения
законодательства и обладающих нормативными свойствами;
- рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;
- рассмотрение дел об административных правонарушениях;
- рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций.
Полагаем, что данные производства, по сути, тождественны ряду производств, предусмотренных КАС РФ (например, производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами; производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих). Отличие заключается в субъекте спора, поскольку в арбитражном процессе стороной, обжалующей решение органа, организации, реализующей публичные полномочия, являются субъекты предпринимательской деятельности. Насколько необходимо исключать данные виды производств из АПК РФ - вопрос спорный, поскольку эффективность и специфику рассмотрения экономических споров в арбитражных судах показало время, но это не означает, что эти производства нельзя отнести к административному судопроизводству.
Судебное рассмотрение материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскнъх мероприятий.
Напомним, что в соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» суд рассматривает материалы об ограничении конституционных прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, на неприкосновенность жилища при проведении оперативно-розыскных мероприятий. В результате такого рассмотрения суд принимает решение о проведении соответствующего оперативно-розыскного мероприятия, ограничивающего конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи,
на неприкосновенность жилища, либо об отказе в проведении такого оперативно-розыскного мероприятия. Следует отметить, что, по сути, порядок рассмотрения судом такого дела установлен только ст. 9 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»6. Как справедливо отмечает С. И. Семилетов, такая судебная процедура проверки обоснованности ограничения конституционных прав при проведении оперативно-розыскных мероприятий имеет целью обеспечение интересов общества и государства, составляющих в единстве с интересами личности совокупность национальных интересов7. Можно согласиться с тем, что Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» не содержит в полной мере процессуальные нормы, которые регламентировали порядок рассмотрения такой категории административных дел8. При этом, с одной стороны, ч. 2 ст. 118 Конституции РФ установила, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а с другой - законодатель не установил, в рамках какого вида судопроизводства рассматриваются материалы об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Представляется, что данный круг правоотношений относится к публичным и возникают они не только в связи с расследованием уголовных дел, поэтому рассмотрение таких дел должно относиться к административному судопроизводству.
Производство по делам об административных правонарушениях. Размышляя о соотношении административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях, Б. В. Россинский справедливо отмечает, что административную ответственность следует назначать преимущественно во внесудебном порядке должностными лицами органов исполнительной власти, а роль суда при назначении административных наказаний может быть сведена к минимуму. Соответственно, суды должны вступать в процесс, когда осуществляется обжалование на вынесенное решение по административному делу9. Конечно, изначально данный вид производства рассматривался как рассмотрение дел об административных правонарушениях органами исполнительной власти, но изменилось время, изменился социально-политический строй, что повлекло за собой и изменение представлений о субъектах рассмотрения дел об административных правонарушениях. В то же время ряд административных наказаний, содержащихся в КоАП России, носят существенные ограничения либо материального, либо организационного характера, и, в современных
условиях, суд является гарантом объективности рассмотрения соответствующего дела об административном правонарушении, одновременно осуществляя судебный контроль за административно-процессуальными действиями должностных лиц административно-юрисдикционных органов. К сожалению, утрачено доверие к выносимым решениям должностными лицами юрис-дикционных органов в лице органов исполнительной власти. Только возврат такого доверия и повышение уровня профессионализма должностных лиц органов исполнительной власти повлекут за собой снижение нагрузки в судах при рассмотрении не только дел об административных правонарушениях, но и других дел, вытекающих из публичных правоотношений.
П. П. Серков, размышляя о соотношении производства по делам об административных правонарушениях и административного судопроизводства, поддерживает позицию Б. В. Россин-ского и отмечает, что научное сообщество молчаливо соглашается с правовым единением процессуального регулирования деятельности органов исполнительной власти и органов судебной власти, что не соответствует ст. 10 Конституции Российской Федерации, устанавливающей организационное разделение государственной власти; а на основании ч. 2 ст. 118 Основного закона делается вывод, что административное судопроизводство не входит в компетенцию органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и по своей природе не может регулироваться процессом, предназначенным для указанных органов10. Однако представляется, что регулирование одним нормативным правовым актом деятельности судов и органов исполнительной власти по рассмотрению дел об административных правонарушениях не противоречит ст. 10 Конституции Российской Федерации. Часть 2 ст. 118 Основного закона указывает на виды судопроизводств, посредством которых реализуется судебная власть, и из этого не следует, что нельзя регулировать деятельность судов и органов исполнительной власти одним нормативным правовым актом. В частности, уголовно-процессуальная деятельность является таким примером, когда и деятельность органов предварительного расследования по возбуждению, расследованию (дознанию) уголовных, и деятельность суда по рассмотрению уголовных дел урегулированы одним нормативным правовым актом - УПК РФ.
Производство по рассмотрению служебнъх споров на государственной гражданской службе. На разграничение служебных споров и трудовых споров обращает внимание М. Б. Добро-баба, отмечая, что споры, связанные со служеб-
ной деятельностью государственных и муниципальных служащих, являются публичными (а конкретнее - административно-правовыми), следовательно, рассматриваться они должны в особом порядке - в рамках судопроизводства по делам, возникающим из служебно-деликтных дисциплинарных правоотношений11. Соглашаясь с данным мнением, можно предположить, что этот вид судопроизводства имеет административно-процессуальный характер и должен быть отнесен к административному судопроизводству. Его особенность заключается в том, что суд рассматривает административный иск (а по сути, жалобу) на уже вынесенное решение органа исполнительной власти или его должностного лица. В связи с этим положения ч. 2 ст. 70 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», согласно которым судебное рассмотрение служебных споров гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации необходимо признать законодательной ошибкой и отнести рассмотрение этой категории административных дел к предмету правового регулирования главы 22 КАС РФ.
Производство по материалам о грубъх дисци-плинарнъх проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста также имеет административно-процессуальный характер. Отличие от предыдущего вида производства заключается в том, что административно-процессуальное решение выносится в данном случае на стадии рассмотрения административного дела, а не в результате его обжалования. Следует отметить, что законодатель отнес обжалование решения в отношении военнослужащих к предмету правового регулирования главы 22 КАС РФ.
Подводя итоги, можно констатировать следующее.
Во-первых, административное судопроизводство, как и многие другие виды административно-процессуальной деятельности, все-таки является некодифицированным в полном объеме видом судебного производства.
Вероятно, дальнейшее совершенствование законодательства об административном судопроизводстве должно лежать в направлении разделения всех видов судопроизводств по субъектному составу (кроме, уголовного). В таком случае все дела с участием государственных органов должны рассматриваться по правилам административного судопроизводства, споры между гражданами - по правилам гражданского судопроизводства, споры между юридическими лицами -по правилам арбитражного судопроизводства.
Во-вторых, вид производства в административном судопроизводстве можно представить
как установленный законом для данной категории дела порядок его рассмотрения и разрешения в суде первой инстанции, обусловленный:
- характером материального правоотношения, которое лежит в основе рассматриваемого административного дела;
- целью заявленного требования в рамках общих целей и задач административного судопроизводства.
В-третьих, с сожалением следует констатировать, что административное судопроизводство в современных условиях необходимо рассматривать в двух значениях:
1) в узком значении, когда в систему административного судопроизводства входит рассмотрение административных дел, определенных ст. 1 КАС РФ;
2) в широком значении - система административного судопроизводства включает в себя не только производства, предусмотренные ст. 1 КАС РФ, но и другие виды производства, не регулируемые указанным Кодексом. К таким производствам, например, будут относиться:
- производство в арбитражном суде по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, урегулированных разделом III АПК РФ;
- производство по рассмотрению материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий;
- производство в суде по делам об административных правонарушениях;
- производство по рассмотрению служебных споров на государственной гражданской службе;
- производство по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста.
1 Автор уже обращал внимание на возможность отнесения производств по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и по рассмотрению материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных
Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России
Спиридонов П. Е., кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права
e-mail: pavelspiridonov@rambler.ru
тел.: 8(911)220-89-66
мероприятий к административному судопроизводству. См. об этом: Спиридонов П. Е. Административное судопроизводство и гражданский процесс : проблемы соотношения // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 2. С. 55.
2 Об открытости и гласности судопроизводства и доступе к информации о деятельности судов см. : Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 13 декабря 2012 г. № 35. Доступ из информ.-правового портала «Гарант».
3 О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства см.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 ноября 2015 г. № 50.
4 О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок см.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 марта 2016 г. № 11. Доступ из информ.-правово-го портала «Гарант».
5 См.: Уткин Д. В. Содержание и особенности административно-процессуальной формы // Журнал административного судопроизводства. 2016. № 1. С. 59. Доступ из информ.-правового портала «Гарант».
6 Об оперативно-розыскной деятельности : федер. закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 33. Ст. 3349.
7 См.: Семилетов С. И. Проблемы обеспечения конституционных гарантий защиты прав и свобод человека в России при осуществлении оперативно-розыскной деятельности в сетях связи. М., 2012.
8 См.: Сумин А. А. Судебное рассмотрение материалов об ограничении конституционных прав личности при проведении оперативно-розыскных мероприятий до возбуждения уголовного дела : проблемы теории и практики // Адвокат. 2012. № 12.
9 См.: РоссинскийБ. В. Окончательно ли разграничение административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях? // Журнал административного судопроизводства. 2016. № 1. С. 50-51.
10 См.: Серков П. П. Административное право, административное судопроизводство и механизм правоотношения // Журнал административного судопроизводства. 2016. № 1. С. 21-22.
11 См.: Добробаба М. Б. Служебно-деликтные дисциплинарные правоотношения : административно-правовое исследование / науч. ред. А. Ю. Соколов. М. : Юрлитинформ, 2017. 412 с.
St. Petersburg University of State Fire Service of the Ministry of the Russian Federation for Civil Defense, Emergencies and Elimination of Consequences of Natural Disasters
Spiridonov P. E., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law
e-mail: pavelspiridonov@rambler.ru
tel.: 8(911)220-89-66
