CC BY
1071’ 2015 I 8» ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА И ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ
3. O zashhite prav potrebitelej : zakon RF ot 7 fevralja 1992 g. № 2300-I // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. — 1996. — № 3, st. 140.
4. Filippov, Ju.N. Problemy kompensacii moral'nogo vreda, svjazannogo s okazaniem medicinskoj pomoshhi / Ju.N. Filippov, O.P. Abaeva, A.Ju. Filippov // Medicinskoe pravo. —2014. — № 1. — S. 21-24.
5. O rassmotrenii sudami grazhdanskih del po sporam o zashhite prav potrebitelej : post-anovlenie Plenuma Verhovnogo Suda RF ot 28 ijunja 2012 g. № 17 // Bjulleten' Verhovnogo Suda RF. — 2012. — № 9.
6. Bugaenko, N.V. Sudebnaja praktika po grazhdanskim delam. Spory o zashhite prav potrebitelej : nauch.-prakt. posobie / N.V. Bugaenko, M.V. Kratenko. — M.: Justicinform, 2013. — 500 s.
7. Opredelenie Moskovskogo oblastnogo suda ot 4 oktjabrja 2011 g. № 33-22344. — URL: http://www. mosoblsud.ru (data obrashhenija: 15.01.2015).
М.С. Трофимов,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права, Северо-Кавказский федеральный университет
M.S. Trofimov,
candidate of Law Sceince, associate professor, associate professor of the administrative and financial law,
North Caucasian federal university [email protected]
О соотношении и критериях разграничения предметов административного и муниципального права России
Аннотация: в юридической науке важнейшее место занимают вопросы разграничения отраслей права и уточнение предметов отраслей права. Наиболее проблемным является точное определение предметов вторичных отраслей права, являющихся производными от конституционного, административного, гражданского и уголовного права. В российской юридической науке существует большое количество исследований, посвященных соотношению различных, чаще всего взаимодействующих между собой, отраслей права. В частности, в последние годы большое внимание уделяется соотношению предмета муниципального права и предметов других отраслей российского права. Этот интерес вызван специфическими особенностями отрасли муниципального права и непрекращающимися спорами о предмете рассматриваемой правовой отрасли. Достаточно сложным является разграничение предметов административного права и муниципального права. Вопрос о разграничении административного и муниципального права продолжает оставаться дискуссионным в юридической литературе. Несмотря на регулярно появляющиеся научные публикации на тему соотношения указанных отраслей, специалистам не удается договориться о конечных критериях разграничения. Между тем этот вопрос принципиально важен как для теории права, так и для практической деятельности органов публичной власти, государственных и муниципальных служащих, физических и юридических лиц. В основе такого разграничения административного и муниципального права может лежать точка зрения об «узком» или «широком» подходе к предмету муниципального права либо, что является более обоснованным, выявление характера общественного отношения и его участников.
Ключевые слова: административное право, муниципальное права, предмет отрасли права, соотношение административного и муниципального права.
About a ratio and criteria of differentiation of subjects of the administrative and municipal law of Russia
Abstract: in legal science occupy the forefront issues of division of branches of law and clarification of the subject in law. The most problematic is the precise definition of the object of secondary branches of law, is derived from the constitutional, administrative, civil and criminal law. In the Russian legal science,
there are many studies on the relationship of various, often interacting with each other branches of law. In particular, in recent years, much attention is paid to the relation of the subject of municipal law and subject to other branches of Russian law. This interest is caused by the specific features of the sector of municipal law and ongoing debate on the subject under consideration the legal industry. Distinction is quite difficult subjects of administrative law and municipal law. The question of delimitation of administrative and municipal law continues to be controversial in the legal literature. Despite appearing regularly-schiesya scientific publications on the topic of the relation of these industries, experts can not agree on a final demarcation criteria. Meanwhile, the issue offundamental importance for the theory of law, and for the practice ofpublic authorities, state and municipal employees, individuals and legal entities. The basis of this distinction, administrative and municipal law may lie viewpoint of the “narrow" or “wide" approach to the subject matter of municipal law, or that is more credible identification of the nature of public-wear and its participants.
Keywords: administrative law, municipal rights, subject of branch of the right, ratio of the administrative and municipal law.
Современное российское право представляет собой сложную систему, состоящую из множества отраслей права, большая часть из которых являются производными от основных отраслей — конституционного, административного, гражданского и уголовного. Развитие этих производных отраслей права, самостоятельность (или несамостоятельность), взаимодействие с другими отраслями российского права на протяжении всего процесса их становления и существования находятся под пристальным вниманием ученых. В рамках настоящей статьи рассмотрим некоторые аспекты соотношения предметов таких отраслей права, как административное и муниципальное право.
Как известно, самостоятельность отрасли права, в первую очередь, определяется наличием у нее самостоятельных предмета и методов правового регулирования.
Нужно сказать, что в отношении предметов административного и муниципального права в отечественной юридической науке имеют место многочисленные споры, касающиеся, прежде всего, особенностей образующих их общественных отношений.
Так, Ю.М. Козлов пишет, что «административное право — это совокупность правовых норм, с помощью которых государство регулирует общественные отношения, возникающие в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти» [7, с. 15].
Н.Ю. Хаманева предлагает понимать под предметом административного права совокупность общественных отношений, возникающих, развивающихся и прекращающихся в сфере функционирования субъектов исполнительной власти и осуществления административного судопроизводства, а также в связи с осуществлением иными государственными органами внутриорганизационной деятельности управленческого характера [1, с. 10].
Авторы одного из учебных пособий по административному праву Д.П. Звоненко, А.Ю. Малумов, Г.Ю. Малумов выделяют следующие группы общественных отношений, регулируемых нормами административного права:
— отношения в системе «государство — общество — человек» (разнообразные управленческие отношения), для которых в большинстве случаев характерно обязательное участие государства в лице его органов, прежде всего исполнительной власти, и должностных лиц;
О соотношении и критериях разграничения предметов административного ^
и муниципального права России 0> МС. ТроФимов
1’ 2015 I Go ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА И ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ
— отношения в системе не только государственной власти, прежде всего исполнительной, но и законодательной и судебной ветвей единой государственной власти;
— отношения между гражданами, например, по поводу пресечения административных правонарушений;
— отношения обеспечения соблюдения общественного порядка и безопасности [4].
Ю.М. Козлов считает, что «при определении предмета административного
права необходимо учитывать:
а) сферу государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельности;
б) наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;
в) практическую реализацию ими распорядительных полномочий, предоставленных для осуществления государственно-управленческой деятельности» [8, с. 15].
Соответственно, административное право регулирует особые группы общественных отношений, имеющих управленческую природу и связанных с реализацией органами государственной власти своих властных полномочий. Этот вывод уже не подергается сомнению учеными-административистами.
При этом интерес вызывает степень проникновения регулирующего воздействия административного права в сферы действия других отраслей российского права, его взаимосвязь и взаимодействие с другими отраслями права. Ю.А. Тихомиров пишет: «Естественно, наиболее тесные связи административного права складываются с отраслями публичного права, и прежде всего с конституционным правом. Эти отрасли столь близки, что могут считаться своего рода правовыми близнецами» [14, с. 100]. Однако если взаимоотношения административного права и конституционного права подвергались разнообразным и многочисленным научным исследованиям, то соотношение предмета административного права и муниципального права не удостоено столь пристального внимания со стороны научной общественности.
Как известно, муниципальное право России выделилось в самостоятельную (хотя и признанную не всеми правоведами) отрасль российского права только в середине 1990-х гг. До этого времени муниципальное право считалось подотраслью конституционного права Российской Федерации.
В последние годы все больше специалистов в области права поддерживают мнение о том, что ведущей отраслью российского права является именно административное, а не конституционное право [1, 3]. И совершенно справедливо, что муниципальное право России в большей степени связано и взаимодействует с конституционным и административным правом. Следовательно, разграничение предметов этих отраслей наиболее сложно, но и крайне необходимо.
Определение предмета муниципального права России является сложной задачей, в связи с существующими диаметрально противоположными точками зрения на эту проблему.
В статье-рецензии на учебник Е.С. Шугриной, вышедший в 2007 г. [16],
С.Д. Князев и О.Е. Шишкина достаточно четко описывают существующие
на сегодняшний день разногласия среди ученых по поводу определения предмета муниципального права. «Совершенно справедливо подчеркивая комплексный характер муниципального права, обусловленный его зарождением на стыке конституционного, административного, финансового, земельного, экологического и других отраслей права (с. 15), Е.С. Шугрина тем не менее по непонятным причинам полагает, что предметом муниципально-правового регулирования являются однородные общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на местное самоуправление непосредственно, а также через органы местного самоуправления (с. 18). Если муниципальное право — комплексная отрасль права (что не вызывает никаких возражений), то отличие его предмета состоит в том, что он охватывает не однородные, а тесно взаимосвязанные разнородные общественные отношения, которые по своей юридической природе изначально испытывают потребность не в муниципальном, а в конституционном, административном, финансовом и ином отраслевом правовом регулировании. И только объективно возникающая потребность в объединении усилий различных отраслей российского права в юридическом обеспечении всего комплекса разнородных, но тесно взаимосвязанных общественных отношений, опосредующих организацию и осуществление местного самоуправления, обусловливает обособление муниципального права в качестве вторичного нормативного правового массива комплексного характера» [6, с 39].
Соответственно, говоря о предмете муниципального права, одни ученые придерживаются широкого подхода, доказывая комплексный характер отрасли муниципального права и, как следствие, комплексный характер предмета отрасли, в который включаются многочисленные общественные отношения, связанные с организацией и осуществлением местного самоуправления. Так, Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин указывают на то, что «муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:
— отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;
— отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;
— отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;
— отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих;
— отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;
— отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;
О соотношении и критериях разграничения предметов административного qj
и муниципального права России 0> МС. ТроФимов
1’ 2015 І З ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА И ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ
— отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества» [5, с. 14].
Другая точка зрения связана с узким толкованием предмета муниципального права. Ее сторонники обоснованно доказывают, что отношения в сфере местного самоуправления регулируются многочисленными отраслями российского права: конституционным, административным, гражданским, финансовым, бюджетным и др. Сам же предмет муниципального права очень узок. В частности, А.Н. Кокотов пишет: «Можно ли в рамках местного самоуправления выделить отношения, детально регулируемые нормами именно муниципального права (прежде всего, нормами специального законодательства о местном самоуправлении)? Да, можно. Это территориальные и организационные формы местного самоуправления (территории муниципальных образований, их состав, границы, структура органов местного самоуправления, иные аспекты устройства аппарата муниципальной власти, органы общественной самодеятельности); это порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Иными словами, то, что в свое время называлось советским строительством, а сегодня по традиции можно условно определить как муниципальное строительство или муниципальное устройство.
Таким образом, в рамках местного самоуправления (общий предмет муниципального права) выделяется муниципальное строительство, муниципальное устройство — собственный предмет муниципального права» [9, с. 37].
Оба подхода имеют привлекательные стороны и ни один из них не может претендовать на то, чтобы считаться единственным и абсолютно верным. Они прослеживаются как в литературе конца 1990-х — начала 2000-х гг., так и в литературе 2010—2014 гг. [10, 11, 12, 13], что подтверждает вывод о невозможности на данный момент признания одной из точек зрения доминирующей.
В условиях существующей дискуссии можно предложить некоторые критерии разграничения предметов административного и муниципального права.
Так, при определении предмета административного права и муниципального права следует учитывать наличие (отсутствие) в качестве одной стороны общественного отношения органа государственной власти, а также характер общественного отношения (связано ли оно с организацией государственного управления или непосредственно касается организации местного самоуправления).
Если в общественном отношении в качестве одной из сторон выступает орган государственной власти, и отношение связано с организацией и осуществлением государственной власти, то такое общественное отношение следует относить к предмету административного права.
В том случае, если в качестве одной из сторон общественного отношения орган государственной власти не выступает, но участником отношения является орган муниципального образования или население муниципального образования, а содержание отношения составляет организация и осуществление местного самоуправления, то оно должно относиться к предмету муниципального права.
Список литературы:
1. Административное право России : курс лекций / К.С. Бельский [и др.]; под ред. Н.Ю. Хаманевой. — М.: ТК Велби: Проспект, 2007. — 704 с.
2. Белявский, Д.С. Некоторые особенности предмета правового регулирования отрасли муниципального права России // Российское право в Интернете. — 2010.
— № 5. — С. 9-11.
3. Демин, А.А. Соотношение конституционного и административного права в системе российского права // Административное право и процесс. — 2006. — № 1. — С. 5-9.
4. Звоненко, Д.П. Административное право : учебник / Д.П. Звоненко, А.Ю. Малумов, Г.Ю. Малумов. — М.: Юстицинформ, 2007. — 183 с.
5. Игнатюк, Н.А. Муниципальное право : учеб. пособие / Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин. — М.: Юстицинформ, 2007. — 312 с.
6. Князев, С.Д. Еще раз о предмете и содержании муниципального права России. Рецензия на кн.: Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации : учебник / С.Д. Князев, О.Е. Шишкина // Конституционное и муниципальное право.
— 2007. — № 18. — С. 38-40.
7. Козлов, Ю.М. Административное право : учебник / Ю.М. Козлов. — М.: Юристъ, 2004. — 318 с.
8. Козлов, Ю.М. Административное право : учебник / Ю.М. Козлов, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов; под ред. Л.Л. Попова. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2005. — 701 с.
9. Кокотов, А.Н. Муниципальное право России : учебник / А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин. — М.: Юристъ, 2005. — 383 с.
10. Муниципальное право России : учебник / отв. ред. С.А. Авакьян. — М.: Проспект, 2009. — 544 с.
11. Муниципальное право Российской Федерации : учеб. пособие / И.А. Алексеев, Д.С. Белявский, М.С. Трофимов и др. — М.: Альфа-М: ИНФРА-М, 2014. — 256 с.
12. Реброва, Н.М. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. пособие / Н.М. Реброва. — Новочеркасск: ЮРГТУ, 2011. — 254 с.
13. Скрипкин, Г.Ф. Муниципальное право России. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления : учеб. пособие. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. — 176 с.
14. Тихомиров, Ю.А. Курс административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров.
— М.: Юринформцентр, 1998. — 798 с.
15. Хаманева, Н.Ю. Перспективы развития науки административного права // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития) : сборник статей. — М.: Изд-во Академического правового ун-та, 2003. — С. 3-9.
16. Шугрина, Е.С. Муниципальное право Российской Федерации : учебник / Е.С. Шугрина. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ТК «Велби»: Проспект, 2007. — 672 с.
References:
1. Administrativnoe pravo Rossii : kurs lekcij / K.S. Bel'skij [i dr.]; pod red. N.Ju. Ha-manevoj. — M.: TK Velbi: Prospekt, 2007. — 704 s.
2. Beljavskij, D.S. Nekotorye osobennosti predmeta pravovogo regulirovanija otrasli mu-nicipal'nogo prava Rossii // Rossijskoe pravo v Internete. — 2010. — № 5. — S. 9-11.
3. Demin, A.A. Sootnoshenie konstitucionnogo i administrativnogo prava v sisteme rossijskogo prava // Administrativnoe pravo i process. — 2006. — № 1. — S. 5-9.
4. Zvonenko, D.P. Administrativnoe pravo : uchebnik / D.P. Zvonenko, A.Ju. Malumov, G.Ju. Malumov. — M.: Justicinform, 2007. — 183 s.
5. Ignatjuk, N.A. Municipal'noe pravo : ucheb. posobie / N.A. Ignatjuk, A.V. Pavlushkin.
— M.: Justicinform, 2007. — 312 s.
CD
T3
T3
ffl
0)
2 =1 < TJ I <D S n £ 2
Я q
-0 5 О Го о I
§ s
s о
101
о
s
s
о
a
1’ 2015 I Кэ ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА И ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ
6. Knjazev, S.D. Eshhe raz o predmete i soderzhanii municipal'nogo prava Rossii. Recenzija na kn.: Shugrina E.S. Municipal'noe pravo Rossijskoj Federacii : uchebnik / S.D. Knjazev, O.E. Shishkina // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. — 2007. — № 18. — S. 38—40.
7. Kozlov, Ju.M. Administrativnoe pravo : uchebnik / Ju. M. Kozlov. — M.: Jurist, 2004. — 318 s.
8. Kozlov, Ju.M. Administrativnoe pravo : uchebnik / Ju. M. Kozlov, D.M. Ovsjanko, L.L. Po-pov; pod red. L.L. Popova. — 2-e izd., pererab. i dop. — M.: Jurist#, 2005. — 701 s.
9. Kokotov, A.N. Municipal'noe pravo Rossii : uchebnik / A.N. Kokotov, A.S. Salomatkin.
— M.: Jurist, 2005. — 383 s.
10. Municipal'noe pravo Rossii : uchebnik / otv. red. S.A. Avak'jan. — M.: Prospekt, 2009. — 544 s.
11. Municipal'noe pravo Rossijskoj Federacii : ucheb. posobie / I.A. Alekseev,
D.S. Beljavskij, M.S. Trofimov i dr. — M.: Al'fa-M: INFRA-M, 2014. — 256 s.
12. Rebrova, N.M. Municipal'noe pravo Rossijskoj Federacii : ucheb. posobie / N.M. Rebrova. — Novocherkassk: JuRGTU, 2011. — 254 s.
13. Skripkin, G.F. Municipal'noe pravo Rossii. Vzaimodejstvie organov gosudarstvennoj vlasti i mestnogo samoupravlenija : ucheb. posobie. — M.: JuNITI-DANA: Zakon i pravo, 2012. — 176 s.
14. Tihomirov, Ju.A. Kurs administrativnogo prava i processa / Ju.A. Tihomirov. — M.: Jurinformcentr, 1998. — 798 s.
15. Hamaneva, N.Ju. Perspektivy razvitija nauki administrativnogo prava // Administrativnoe i informacionnoe pravo (sostojanie i perspektivy razvitija) : sbornik statej. — M.: Izd-vo Akademicheskogo pravovogo un-ta, 2003. — S. 3—9.
16. Shugrina, E.S. Municipal'noe pravo Rossijskoj Federacii : uchebnik / E.S. Shugrina.
— 2-e izd., pererab. i dop. — M.: TK «Velbi»: Prospekt, 2007. — 672 s.
Д.С. Белявский,
кандидат юридических наук, доцент, кафедра конституционного и международного права, Северо-Кавказский федеральный университет
D.S. Belyavsky,
Candidate of Law, Associate Professor, North-Caucasian Federal University
dr. belyavsky@mail. ru
Неопределенность в соотношении предмета регулирования административного и муниципального права как характерная черта российской юридической науки
Аннотация: статья посвящена актуальному в современных условиях быстрого развития административного и муниципального права вопросу о соотношении их предметов регулирования. Несмотря на сохраняющиеся в юридической науке представления о том, что муниципальное право является составляющей (подотраслью) других отраслей права — административного, конституционного, многие специалисты поддерживают точку зрения о самостоятельном комплексном характере предмета правового регулирования отрасли муниципального права. Решению возникающих в этой связи теоретических и практических проблем уделяется внимание в работе.
Ключевые слова: административное право, муниципальное право, местное самоуправление, правовые основы, общественные отношения, предмет регулирования, вопросы местного значения, комплексная отрасль права, форма народовластия, форма самоорганизации.
