CC BY
631Б. В. Россинский,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
B.W. Rossinsky,
Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, Professor of the Department of Administrative Law and Procedure Kutafin Moscow State Law University (MGUA)
DOI:
СОВРЕМЕННОЕ ПОНИМАНИЕ ПРЕДМЕТА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Аннотация: изложен анализ имеющихся суждений о предмете административного права. Рассмотрены современные подходы к предмету административного
права, связанные, в частности, с появлением конституционного определения публич- о
ной власти. Приведены авторские дефиниции общего предмета административного О
права и предмета административного права как науки. |
Ключевые слова: административное право, предмет административного пра- о
ва, государственное управление, органы исполнительной власти, органы публичной g
власти. i
MODERN UNDERSTANDING О
OF THE SUBJECT ADMINISTRATIVE LAW §
О
Abstract: the article analyzes the existing judgments on the subject of administrative g
law. Modern approaches to the subject of administrative law are considered, in particular i
in connection with the emergence of the constitutional definition ofpublic authority. There i
are author's definitions of the general subject of administrative law and the subject of g
administrative law as a science. a
о
Keywords: administrative law, subject of administrative law, state administration, g
executive authorities, public authorities. °
Предмет административного права неоднократно определялся многими авторами, которые признавали главное - административное право регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления. Подобная общая и позиция исследователей позволяла оперировать единой краткой ха- о рактеристикой административного права как управленческого права | и понимать его предмет как общественные отношения в сфере госу- | дарственного управления. При этом, исходя из положений советских конституций, говорилось об организации и деятельности исполнительных и распорядительных органов.
37
Dl
S,
Естественно, деятельность исполнительных и распорядительных органов понималась как государственное управление в различных законодательных и подзаконных нормативных правовых актах, в научной и учебной литературе. Соответственно, все исполнительные и распорядительные органы именовались органами государственного управления. Более того, деятельность никаких иных государственных структур вне зависимости от характера их работы и реального вклада в обеспечение должного развития государства, его безопасности не признавалась государственным управлением. Такое его понимание получило название узкого подхода к государственному управлению.
Однако, когда в 60-е годы прошлого века стала развиваться теория государственного управления с учетом кибернетических подходов, положения этой теории начали проникать и в сферу государственного управления. Оно постепенно стало пониматься в широком смысле как „о комплексная деятельность всех государственных органов, а не ■гольем ко исполнительных и распорядительных структур. Исходя из этого Ю.М. Козлов определил, что «советское административное право се регулирует общественные отношения, возникающие в связи с ис-§ полнительно-распорядительной деятельностью органов советского § государственного управления, а также в связи с осуществлением ор-2 ганами государственной власти, суда и прокуратуры, общественными ^ организациями трудящихся деятельности управленческого характера» — [1, с. 17]. И тут же ученый сделал крайне важное, рассчитанное, скорее, § на перспективу, чем на потребу дня, замечание: «Это означает, в част-^ ности, что понятия "управление" и "исполнительно-распорядительная § деятельность" не во всех случаях совпадают» [1, с. 17].
Развивая взгляды на понятие государственного управления, Ю. М. Козлов все чаще и чаще стал использовать термины «государ-о ственное управление в широком смысле» и «государственное управ-^ ление в узком смысле». Так, в 1973 г. он писал, что «функции социа-С листического государства выполняются всеми его органами: органами государственной власти, органами государственного управления, 38 органами суда и органами прокуратуры. На этой основе деятельность всех государственных органов или вся государственная деятельность СЧ характеризуется как управление». Следовательно, о государственном ® управлении можно говорить и в широком смысле, и в узком смысле, ^ в частности, характеризуя работу исполнительного аппарата [2, с. 8-9]. (*} И абсолютно однозначно звучит мысль ученого, высказанная им через 12 лет, в 1985 г. Под управлением в узком смысле следует понимать деятельность органов государства, «которые в Конституции СССР, конституциях союзных и автономных республик характеризуются как
органы государственного управления» [3, с. 6], то есть в современном понимании - органов исполнительной власти.
Признание Ю.М. Козловым и другими учеными-администрати-вистами допустимости широкого подхода к деятельности по управлению государством предвосхитили изменения, произошедшие в системе управления страной в первой половине 90-х годов прошлого века. Сложившееся в науке понимание сущности государственного управления, исполнительной и распорядительной деятельности государственных органов в полной мере вписалось в концепцию модернизации Российского государства и совершенствования его правовой системы. В этих условиях потребовалось по-новому определить предмет административного права. Дело в том, что после признания в Конституции Российской Федерации 1993 года трех равноправных, независимых друг от друга ветвей государственной власти, отхода в законодательстве от понятия «органы государственного управления», о фактической замены его термином «органы исполнительной власти», ■§ возникла опасность невероятного расширения предмета администра- | тивного права. Ведь отводившаяся ранее этой отрасли права строго ° определенная и в принципе достаточно узкая сфера общественных | отношений, связанная с деятельностью органов государственного | управления в их прежнем понимании, по сути дела, исчезала. |
Многие специалисты предмет административного права стали определять либо через совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе реализации испол- 1 нительной власти, либо через совокупность соответствующих обще- || ственных отношений. Это представители кафедры административного | права МГЮА [4, с. 43], воронежской [5, с. 77], саратовской [6, с. 32], д уральской [7, с. 17-19; 8, с. 35-36] административно-правовых науч- 1 ных школ, некоторые другие ученые. Например, в последнем издании § кафедрального учебника МГЮА 2020 г. сказано: «Административное а право - это отрасль российской правовой системы, представляющая | собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе практической реализации ис- 39 полнительной власти, осуществления государственно-управленческой № деятельности» [9, с. 33]. и
При этом авторы воронежского фундаментального учебника о справедливо подчеркивают, что управленческая деятельность, которая || регламентируется административно-правовыми нормами, выступает | основным средством практической реализации исполнительной власти» [5, с. 77]. Более того, эта деятельность огромнейшая, превалирующая часть всего объема государственного управления.
Управление включает в себя не только принятие управленческого решения, но и осуществление непосредственного управленческого воздействия на объект управления, то есть исполнение принятого решения. Органы исполнительной власти помимо принятия управленческих решений в виде издания большого количества правовых актов управления осуществляют огромный объем полномочий, связанных с оказанием непосредственного управленческого воздействия на объекты управления, обеспечением выполнения установленных правил, претворением в жизнь требований законодательных и иных актов. Органы исполнительной власти выдают различные удостоверения, документы, разрешения на определенные виды работ, осуществляют регистрационные и другие исполнительные действия. Наконец, в установленных законом случаях должностные лица органов исполнительной власти применяют меры административного принуждения, „о назначают административные наказания.
го Кроме того, управление, и государственное управление в особенности, требует постоянного и непосредственного руководства управ-№ ляемой системой. Это означает, что субъекты государственного управой ления должны ежедневно, ежечасно, просто в оперативном порядке § оказывать управленческое воздействие на крайне великое количество 2 хозяйствующих, социально-культурных и административно-полити-^ ческих объектов управления. Осуществление подобных полномочий, — занимающих подавляющий объем во всей государственно-управлен-§ ческой деятельности, под силу лишь органам исполнительной власти, ^ исходя из особенностей их организационного построения, ведь одна § из главных черт органов исполнительной власти, требующая пристального внимания при определении их управленческих возможностей, - иерархичность и субординационность системы. Подобная о организация, не свойственная ни законодательным, ни судебным ^ органам, позволяет в отличие от них решать многие сложные управ-С ленческие задачи.
Крайне важно понимать, что государственно-управленческая дея-40 тельность сложна и многообразна и не ограничивается работой органов исполнительной власти, что система государственного управления СЧ в целом существенно отличается от системы исполнительной власти ® в частности наличием в ней не только дополнительных подсистем ^ управления, но и принципиально иных информационных каналов (*} прямой и обратной связи, которые ни коем образом не присущи исполнительным органам. Повторим, что государственное управление в целом значительно шире, чем деятельность органов исполнительной власти.
Устоявшееся в последние десятилетия определение предмета административного права как совокупности общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности исполнительной власти до определенного времени, в принципе, было приемлемо. Слово «в принципе» обусловлено тем, что эта дефиниция не учитывает положения статьи 12 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Думается, в определении предмета административного права следовало бы учитывать это обстоятельство, говоря либо о системе исполнительной власти, либо о том, что нам представляется более предпочтительным, - о системе исполнительных органов. Отметим, что многие авторы так и поступали. В качестве примера приведем учебник административного права под редакцией А.Ю. Соколова [6, с. 32].
Однако, как известно, в новой редакции Конституции РФ появи- о лась часть 3 статьи 132, согласно которой «органы местного само- ■§ управления и органы государственной власти входят в единую систему | публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимо- ° действие для наиболее эффективного решения задач в интересах на- | селения, проживающего на соответствующей территории». Теперь уже | не только реальная практика реализации административно-правовых | отношений, но и конституционные положения диктуют необходимость
■2
уточненного подхода к предмету административного права. ■§
Предмет административного права интегрально следует опре- 1 делить как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности исполнительных органов | публичной власти и иных субъектов, наделенных исполнительными д полномочиями. К последним, конечно, необходимо отнести админи- 1 страцию учреждений и предприятий независимо от их организаци- § онно-правовой формы. а
Однако надо учитывать, что данная обобщенная дефиниция до- | статочно лаконична и не может претендовать на изложение особенностей различных подходов к предмету административного права, 41 поскольку рассматривается и как отрасль права, и как совокупная № отрасль законодательства, и как регулятор реализации соответству- и ющих общественных отношений, и, наконец, как наука. о
Так, говоря о предмете административного права как отрасли || российского права, следует признать достаточно удачным приведен- § ное ранее его определение, содержащееся в кафедральном учебнике МГЮА [9, с. 33], в которое мы только добавили бы упоминание о соответствующих правовых теориях, что сделал в своем курсе
Ю. А. Тихомиров [10, с. 70]. Рассуждая о предмете административного права как совокупной отрасли законодательства, следует говорить о системе взаимосвязанных правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности исполнительных органов публичной власти и иных субъектов, наделенных исполнительными полномочиями.
В заключение затронем интереснейшую проблему о предмете административного права как науки. Думается, что указывать лишь на рассмотрение методологических вопросов изучения административно-правовых общественных отношений и проведение соответствующих исследований недостаточно, ведь предмет любой науки состоит прежде всего в выявлении законов или закономерностей объективной действительности, без познания которых невозможно построить достоверные теоретические модели, проанализировать .а реальные явления, ситуации, процессы и на этой основе разработать го необходимые концепции, теории и практические рекомендации.
Сказанное в полной мере касается административно-правовой се проблематики.
§ Например, важнейшим фактором, позволяющим исполнительным § органам осуществлять управление на должном уровне, является объ-2 единение их в такую систему, которая отличается иерархичностью ^ и субординационностю ее элементов. Однако это обстоятельство — могло бы быть не утверждением, а гипотезой либо суждением, не § имеющим достаточных доказательств, если при его анализе, не 5 опираться на установленную и присущую системным образованиям § объективную закономерность - их неаддитивность. В данном случае ^ неаддитивность проявляется в том, что благодаря иерархичной и субординационной структуре управленческие возможности системы
99
о значительно превышают сумму управленческих возможностей ее ^ отдельных частей. Лишь знание этой объективной закономерности С позволяет разрабатывать достоверные теории, нормы и рекомендации
для сферы исполнительных органов. 42 На основании изложенного отметим, что предмет науки административного права состоит в выявлении закономерностей обществен-(V ных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности ® системы исполнительных органов публичной власти, иных субъектов, ^ наделенных исполнительными полномочиями, и разработке на этой (*} основе необходимых теоретических положений, нормативных требований и практических рекомендаций, направленных на совершенствование процесса государственного управления.
Список литературы:
1. Козлов, Ю. М. Избранные труды / Ю. М. Козлов. - М. : Проспект, 2017.
2. Советское административное право / А.П. Алехин, П.Т. Василенков, Ю.М. Козлов и др.; под ред. Ю.М. Козлова. - М. : Юрид. лит., 1973.
3. Советское административное право /А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов и др.; под ред. Ю.М. Козлова. - М. : Юрид. лит., 1985.
4. Административное право / под ред. Л.Л. Попова. - М. : Юристъ, 2002.
5. Общее административное право: в 2 ч. / под ред. Ю.Н. Старилова.
- Воронеж : Изд-во ВГУ, 2016. - Ч. 1.
6. Административное право Российской Федерации / под ред. А.Ю. Соколова. - М. : Норма, 2016.
7. Бахрах, Д.Н. Административное право России / Д.Н. Бахрах.
- М. : Норма, 2000.
8. Бахрах, Д.Н. Административное право / Д.Н. Бахрах. - М. : Эксмо, 2010.
9. Административное право / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной.
- 3-е изд. - М. : Норма, 2020.
10. Тихомиров, Ю.Н. Административное право и процесс. Полный курс / Ю.Н. Тихомиров. - 2-е изд. - М. : Изд. Тихомиров М.Ю., 2005.
ь м
д s
и
43
