CC BY
299
Н.М. Конин
К ВОПРОСУ О ПРЕДМЕТЕ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
В статье рассматривается эволюция сферы общественных отношений, регулируемых административным правом, в зависимости от различных факторов. Исследуются позиции к определению предмета административного права. На основе выделения видов общественных отношений, составляющих предмет административного права, автором формируется понятие «предмет административно-правового регулирования».
Ключевые слова: административное право, предмет административно-правового регулирования, административно-правовые отношения, области общественных отношений.
N.M. Konin
TO A QUESTION OF A SUBJECT OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION
In article evolution of the sphere of the public relations regulated by administrative law depending on various factors is considered. Various positions to definition of a subject of administrative law are investigated. On the basis of allocation of types of the public relations making a subject of administrative law, the author the concept of a subject of administrative and legal regulation is offered.
Key words: administrative law, subj ect of administrative and legal regulation, administrative legal relations, areas of the public relations.
Как известно, сфера административно-правового регулирования представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенный сегмент общественных отношений на правовом поле жизнедеятельности гражданского общества. Этот сегмент может изменяться государством в ту или иную сторону — сужаться или, наоборот, расширяться, естественно, за счет других сегментов общего правового поля, но при этом предмет соответствующей отрасли права не меняется. Так, в условиях перехода России к рыночной экономике и конституирования частной собственности значительно расширилась сфера гражданско-правового регулирования общественных отношений в экономике при столь же объемном сужении сферы административно-правового регулирования в этой области, но при этом предметы гражданского права (гражданско-правовое регулирование) и административного права (административно-правовое регулирование) остались прежними. Или, например, в это же время произошло резкое расширение сферы административно-правового регулирования оснований и условий применения административной ответственности при столь же масштабном сужении сферы уголовно-правового регулирования, но при этом также не изменились предметы ни административного, ни уголовного права (соответственно административно-правового и уголовно-правового регулирования).
Административно-правовые отношения как очень большая часть (сегмент) общего правового поля являются объектом и весьма объемной, сложной и неоднородной областью административно-правового регулирования общественных отноше-
© Конин Николай Михайлович, 2012
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия).
ний. Поэтому к определению и описанию предмета административного права, т. е. регулируемых его нормами областей общественных отношений, следует подойти с позиций: во-первых, перечисления и описания всех основных групп регулируемых административно-правовыми нормами управленческих общественных отношений (объектно-видовой подход); во-вторых, вычленения и описания основных родовых областей общественных организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования (предметно-родовой подход).
Объектно-видовой подход к определению, исследованию и описанию предмета административного права выражается в перечислении и более или менее подробном описании всех административно-правовых институтов, некоторые из них рассматриваются в качестве подотраслей административного права. Так, К.С. Бель-ский в круг общественных отношений, составляющих предмет современного российского административного права, включает государственно-управленческие, административно-юрисдикционные (полицейские) отношения и отношения в области административной юстиции1, тогда как Д.Н. Бахрах небезосновательно полагает, что выделение в предмете трех составляющих — управления, полиции и административной юстиции — очень спорно, потому что правоохранительная полицейская деятельность — это тоже управление, организация, администрирование2.
Представляется, что главное для объектно-видового подхода к определению и рассмотрению предмета административного права состоит в недостаточной степени конкретности в формулировании предмета административного права и выявлении его специфики вследствие того, что вопрос о предмете административного права во многом невольно подменяется вопросом о структуре и системе административного права как отрасли права, вопросом об объектах административно-правового регулирования (сферы, отрасли, области государственного управления). Кроме того, не следует забывать, что по своему предмету административно-правовое регулирование выходит за пределы государственного управления в собственном организационном смысле как основного вида реализации государственной исполнительной власти и проникает в другие сферы государственной деятельности, обслуживая и обеспечивая эффективное их осуществление.
Предметно-родовой характеристикой административно-правового регулирования (предметно-родовой подход к определению предмета административного права) высвечивается вполне определенный род общественных отношений — организационные отношения, имеющие несколько предметных разновидностей как в сфере собственно государственного управления — исполнительно-распорядительной деятельности, так и за его пределами, в других видах государственной деятельности.
Выделяя четыре области общественных отношений, где действуют единые по своей предметно-родовой сущности, но различные по видовой характеристике разновидности организационных отношений (1) организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления); 2) внутриорганизационные отношения во всех звеньях системы публичного управления и сферах государственной деятельности; 3) общегосударственные контрольно-организационные отношения; 4) административно-юстиционные организационно-охранительные отношения), являющихся предметом административно-правового регулирования.
Остановимся на административно-юстиционных организационно-охранительные отношениях, возникающих в процессе и в результате осущест-
вления судебного контроля за законностью решений и действий государственной и местной администрации, связанного с оценкой правомерности или неправомерности ее действий судами и судьями, также применением последними различного рода административно-принудительных мер к физическим и юридическим лицам в целях защиты и восстановления правопорядка в сфере управления. Административно-юстиционная деятельность государства, осуществляемая посредством применения судами и судьями различных мер административно-принудительного характера, обеспечивает охрану, восстановление и защиту правопорядка во всех трех перечисленных выше организационных областях, являющихся предметом административно-правового регулирования.
Контроль, проверка законности решений и действий (бездействия) администрации — это прерогатива судебного контроля как особой специфической части административно-юстиционной деятельности, государства в области общественных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования. Там же, где имеет место спор о праве (имущественном, личном неимущественном, трудовом и т. д.), хотя бы и вытекающем из административно-правовых отношений, суд рассматривает заявление (жалобу) субъекта по правилам искового гражданского судопроизводства, руководствуясь нормами гражданско-процессуального законодательства.
Отношения, связанные с рассмотрением судами и судьями определенной зако- т ном категории дел, традиционно относились к предмету административного пра- к
п
ва, поскольку суды и судьи в этих случаях «реализуют административную власть, а
т
издают административные акты, а не акты правосудия»3, однако ранее они не о
к
выделялись в отдельную группу и не рассматривались в качестве особой родовой г
специфической области административно-правового регулирования. Наоборот, Д
большинство административистов считали административно-охранительную де- т
ятельность судов и судей, т. е. административную юстицию, составной частью, н
специфическим институтом административной юрисдикции4. й
Такой подход к определению места административной юстиции в системе различ- Д ных видов государственной деятельности был объясним и в какой-то мере приемлем |
о
до принятия ныне действующей Конституции РФ. Тогда административной юсти- й ции как таковой не существовало, и сфера судебного контроля за законностью была I чрезвычайно узка, ограничивалась лишь рассмотрением некоторых категорий жалоб | граждан на решения и действия (бездействие) исполнительной власти, а полномочия • судов и судей по применению некоторых административных взысканий были аль- о
л
тернативными и вторичными по отношению к административно-юрисдикционным т
« ^ л
полномочиям органов и должностных лиц исполнительной власти5. н
В нынешних условиях расширения сферы и динамичного развития админи- | стративной юстиции представляется необходимым обособить административно- У
о
юрисдикционную деятельность государственных исполнительных органов вла- 88 сти от административно-юрисдикционной деятельности судов и судей и четко ^ дифференцировать их как качественно различные родовые виды государствен- 2 ной деятельности, являющиеся самостоятельными специфическими областями административно-правового регулирования, прежде всего, из-за их родовой принадлежности к различным ветвям государственной власти.
Административно-юрисдикционная деятельность, связанная с применением органами государственного управления и их должностными лицами мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам, является 83
организационной внешнеуправленческой деятельностью и функцией исполнительной власти, тогда как административно-юстиционная деятельность в точном соответствии со ст. 118 Конституции РФ представляет собой осуществление судебной власти посредством административного судопроизводства, т. е. обладает функциями и прерогативами судебной власти.
Данная деятельность государства, осуществляемая посредством применения судами и судьями различных мер административно-принудительного характера, обеспечивает охрану, восстановление и защиту правопорядка во всех трех организационных областях, являющихся предметом административно-правового регулирования. В организационных внешнеуправленческих отношениях в сфере реализации исполнительной власти суды отменяют незаконные индивидуальные административные акты управления; приостанавливают или прекращают деятельность общественных объединений, когда она грубо расходится с закрепленными в их уставах целями; рассматривают жалобы граждан на решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц исполнительной власти, нарушающих их права, свободы и законные интересы; применяют административный арест, административную конфискацию и другие административные наказания к физическим и юридическим лицам, виновным в совершении административных правонарушений, по представленным им органами исполнительной власти материалам и документам. 012 Во внутриорганизационных отношениях государственным служащим любых
д. государственных органов всех ветвей власти также предоставлено право судебного ~ обжалования практически всех решений и действий администраций, связанных
0
| с государственной службой соответствующих служащих в этих органах. В неко-
I торых случаях предусмотрена защита возникающих в области общегосударствен-
| ной контрольной деятельности отношений с помощью применения судом к вино-
ш « т
1 вным лицам административных наказаний. Так, за вмешательство в деятельность I Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, воспрепятствова-? ние его деятельности судом может быть наложен штраф. Штраф может быть так-1 же наложен судом и за неявку без уважительных причин должностного лица по | вызову прокурора, за умышленное невыполнение его законных требований.
Таким образом, предметом административно-правового регулирования в настоя-
й щее время служит не вся административно-юстиционная деятельность государства, а
| лишь организационно-охранительная деятельность судов, связанная с охраной, вос-
® становлением или защитой правопорядка во всех рассмотренных областях органи-
§ зационных отношений, являющихся предметом административно-правового регу-
ё лирования. Здесь речь идет о проверке законности решений и действий администра-
| ции, и суд рассматривает жалобу субъекта по правилам административного судопро-
ё изводства, руководствуясь административно-правовыми нормами, содержащимися
§ в КоАП РФ и других источниках административного права. Требование соблюдения
ш
£ законности — это обязанность всех субъектов административно-правовых отноше-и ний, важнейший принцип организации и деятельности всех звеньев и структур госу-1 дарственного аппарата и спора о законности быть не может, точнее, не должно быть. т А вот контроль, проверка законности решений и действий (бездействия) администрации, как указывалось выше, это прерогатива судебного контроля как особой специфической части административно-юстиционной деятельности государства в области общественных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования. В том случае, если имеет место спор о праве (имущественном, личном неимущественном, трудовом и т. д.), хотя бы и вытекающем из административно-
84
правовых отношений, суд рассматривает заявление (жалобу) субъекта по правилам
В.М. Манохин • К вопросу о понятии службы и служащих
искового гражданского судопроизводства, руководствуясь нормами гражданско-процессуального права. В науке высказываются достаточно обоснованные суждения о целесообразности расширения сферы административно-правового регулирования в области административно-юстиционной деятельности нашего государства, о формировании административно-судебного искового права (административно-юстиционного права)6, но это все пока лишь заслуживающие внимания пожелания ученых на будущее, а не область сущего.
1 См.: Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1977. № 11. С. 14-21.
2 См.: Бахрах Д.Н. Введение в административное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1998. С. 23.
3 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. Ч. 1: Общие вопросы административного права. Екатеринбург, 1996. С. 4.
4 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1966. С. 312-314.
5 Так, существовало строго установленное законом весьма ограниченное количество составов административных правонарушений (мелкое хулиганство, злостное неповиновение работнику милиции и т. д.), за которые предусматривалась альтернативная возможность применения как административного штрафа, так и (в исключительных случаях) административного ареста или исправительных работ. Право наложения двух последних видов административных взысканий являлось исключительной прерогативой суда или судьи, но по протоколу и материалам, первично рассматриваемым органами милиции, если наложение штрафа они считали недостаточной мерой административного взыскания.
6 См., например: Бельский К.С. Указ. соч. С. 22; Старилов Ю.Н. Административная юстиция в России: место в структуре административного права, проблемы теории и развития // Институты административного права России. М., 1999. С. 200-201.
В.М. Манохин
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ СЛУЖБЫ И СЛУЖАЩИХ
В статье рассматривается государственная служба как комплекс для регулирования нормами различных отраслей права.
Ключевые слова: служба, государственная организация, формирование службы, служебная деятельность.
V.M. Manokhin
TO A QUESTION OF CONCEPT OF SERVICE AND EMPLOYEES
Public service as a complex for regulation by rules of various branches of the law is considered. Key words: service, the employee, service formation, office activity.
Разделение труда в обществе еще на ранней ступени привело к формированию определенных видов социальной деятельности: выделилось производство, сформировалась социальная сфера (наука, образование, здравоохранение и т.д.). Соответственно видам социальной деятельности складывались социальные группы — рабочие, аграрии, интеллигенция и др. В процессе ее зарождения, развития и специализации сформировался такой вид, который назвали в глобальном масштабе и очень точно службой, а лиц, осуществляющих ее, — служащими. Затем и сама служба подверглась специализации — определилась государственная служба и иные ее виды.
© Манохин Василий Михайлович, 2012
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия).
