CC BY
74
ЦЕНТРАЛЬНАЯ АЗИЯ И КАВКАЗ № 4(52), 2007
ҐА
ПОЛИТИКА США В ЦЕНТРАЛЬНОЙ ЕВРАЗИИ: ОСОБЕННОСТИ И ПЕРСПЕКТИВЫ
ЭВОЛЮЦИЯ ПОЛИТИКИ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ В КАСПИЙСКОМ РЕГИОНЕ: НЕУСТОЙЧИВОЕ РАВНОВЕСИЕ
Азим ИБРАХИМ
докторант Центра исследований международных отношений Колледжа Магдалины Кембриджского университета (Кембридж, Великобритания)
Введение: ситуация в исторической перспективе
На протяжении всей своей истории Соединенные Штаты практически не участвовали в делах Каспийского региона. Ведь географически и в плане культуры он был столь далек от них, что американское правительство едва представляло себе, что таковой вообще существует. «Большая игра» XIX столетия — политическое и силовое соперничество между Россией и Великобританией за контроль над регионом — развернулась, когда
Соединенные Штаты еще не стали мировой державой, так что в этом историческом эпизоде им принадлежала в лучшем случае минимальная роль. И даже когда США превратились в великую державу, их интерес ограничивался в основном Западным полушарием и тем, что происходило в непосредственной близости от Америки.
Другое дело — тогдашняя политика России в Маньчжурии: когда Соединенные Штаты оказались втянутыми в конфликт
вокруг Маньчжурии, американцам пришлось осознать, что в будущем их главным соперником на мировой арене будет именно Россия1. И в XX веке, даже если обеим державам время от времени случалось выступать единым фронтом, например в годы Второй мировой войны, сотрудничество между Москвой и Вашингтоном основывалось не на укоренившихся чувствах и убеждениях, а лишь на текущих стратегических интересах. Военное сотрудничество времен Второй мировой войны вскоре сменилось «холодной войной», продолжавшейся большую часть второй половины XX века и затронувшей значительную часть планеты. В Каспийском регионе тогда полностью доминировал СССР, в который входили советские республики. А Соединенные Штаты там никак не присутствовали.
Однако со странами, граничившими с прежними советскими республиками, дело обстояло иначе. Иран, как прикаспийское государство, имевшее общие границы с тогдашними двумя республиками СССР (Азербайджаном и Туркменистаном), довольно рано был намечен США в качестве потенциального союзника против Советского Союза2, который также сохранил к Ирану самый пристальный интерес, несмотря на установление в стране в 1953 году весьма правого режима. (Иран стал едва ли не первой ареной соперничества интересов двух сверхдержав.) Позже, в 1979 году, свержение шаха аятоллами и осада американского посольства в Тегера-
1 В 1901 году Россия оккупировала Маньчжурию, в которой в то время доминировала Япония. Этот шаг во многом способствовал развязыванию русско-японской войны 1904—1905 годов. А на послевоенной конференции по мирному урегулированию, проходившей в Портсмуте, Нью-Хэмпшир, президент США Теодор Рузвельт выступал посредником между Россией и победившей в войне Японией.
2 Переворот 1953 года в Иране, в результате
которого было свергнуто правительство Мохаммеда Мосаддыка и восстановлена власть шаха Мохаммеда Резы Пехлеви, был организован ЦРУ и британской Интелидженс сервис. Добычу нефти в Иране контролировала британская компания, получавшая там огромные прибыли. В 1951 году Мосаддык национализировал Англо-иранскую нефтяную компанию, что послужило мощным стимулом к перевороту.
не разрушили тесные связи между Ираном и Соединенными Штатами. Однако это само по себе еще не означало выигрыша Советского Союза: его вторжение в Афганистан встревожило Иран, который почувствовал угрозу, к тому же новые исламские правители Тегерана с подозрением относились к коммунизму с его атеистическими идеями. Фактически Иран оказался на одной стороне с Соединенными Штатами в поддержке афганских партизан, сражавшихся против Советского Союза. Однако аятоллы открыто не сотрудничали ни с Москвой, ни с Вашингтоном.
В начале 1990-х годов с распадом Советского Союза геополитическая карта Каспийского региона изменилась до неузнаваемости. Как и все другие прежние советские республики, Туркменистан, Казахстан, Таджикистан, Кыргызстан, Узбекистан и Азербайджан стали независимыми государствами, и границы России были обозначены по рубежам, которые еще за 10 лет до того невозможно было вообразить.
В то время в политических кругах США были в ходу самые разные представления о том, как должна администрация Буша реагировать на изменение баланса сил в регионе. Некоторые усматривали в сейсмических подвижках на территории прежнего Советского Союза потенциальную угрозу интересам Соединенных Штатов и призывали администрацию проявлять осторожность и не нервировать Россию слишком быстрым налаживанием отношений с новыми независимыми странами региона. В той ситуации Белый дом, что, наверное, вполне понятно, больше интересовали последствия краха СССР не для республик Центральной Азии и Каспия, а для России, а также для государств Восточной и Центральной Европы3.
Ситуация мало изменилась и с началом президентства Б. Клинтона (1993 г.). Однако в США пристально следили за событиями, разворачивавшимися на терри-
3 Cm.: Jaffe A. US Policy Towards the Caspian Region: Can the Wish-list Be Realized? // The Security of the Caspian Region: SIPRI, 6 January 2000. P. 1.
за
тории прежней Советской империи, и многие эксперты рекомендовали Белому дому как можно скорее занять активную позицию в отношении Каспийского региона. Так, один из комментаторов, Ариэль Коэн, упрекал правительство: «Администрация Клинтона, настроенная прежде всего на умиротворение Москвы, не решалась воспользоваться открывшейся перед ней стратегической возможностью и обеспечить американские интересы на Кавказе. На протяжении всего первого срока администрации Клинтона Госдепартамент и Совет национальной безопасности пренебрегали столицами Центральной Азии и Кавказа, порождая в регионе политический вакуум. Такой подход должен измениться. Политическое присутствие США в этом регионе и экономический рост, процветание и терпимость, которые ему непременно будут сопутствовать, могли бы обеспечить американскому бизнесу на предстоящие десятилетия доступ к нефти, природному газу и новые экономические возможности»4.
4 Cohen A. US Policy in the Caucasus and Central Asia: Building a New «Silk Road» to Economic
Но едва улеглась пыль от распада СССР, как США всерьез обратили внимание на Каспийский регион, назначив туда «специального посланника», организуя обмены официальными визитами и поощряя местные политические круги своими заявлениями о важности региона и происходящих в нем событий. Более существенные меры включали программу НАТО «Партнерство ради мира», нацеленную на укрепление военного сотрудничества, программу «Совместное снижение угрозы», принятую в 1991 году5, программу «Зарубежное военное финансирование», а также помощь в строительстве демократии, оказываемую в соответствии с Актом в поддержку свободы от 1992 года6.
Prosperity // Background paper 1132, the Heritage Foundation, 24 July 1997.
5 Цель программы, формальным образом зафиксированной в 1993 году в принятом Конгрессом законе, — содействовать поддержанию международной ядерной безопасности, устранить угрозу, которую представляло собой ядерное и иное оружие на территории бывшего Советского Союза, и не допустить распространения оружия массового уничтожения.
6 См.: Jaffe A. Op. cit. P. 1—2.
Хрупкий баланс
Ситуация, сложившаяся в постсоветском Каспийском регионе, возможно, и открывала иные возможности для политического присутствия в нем Соединенных Штатов, но новые независимые государства еще прочно удерживались в орбите влияния России, и это политическое присутствие рисковало вызвать гнев бывшего противника США в «холодной войне». Кроме того, неоперившиеся государства, недавно получившие независимость, были весьма чувствительны к любой возможной угрозе своему суверенитету, от кого бы она ни исходила, в том числе от Вашингтона.
Активное присутствие на Каспии и в Центральной Азии подразумевало бы, что Соединенные Штаты должны вступить в соперничество с другими игроками, надеющимися набрать очки в регионе, прежде всего с Турцией, Ираном и Саудовской Аравией. Не говоря уже о Европейском союзе и Китае, которые пытались проводить в этом регионе свою политику.
Как это часто бывает в геополитике, ситуация еще больше осложнилась проблемой нефти. Оценки нефтяных и газовых ресурсов Каспийского региона в то время варьировались в весьма широких пределах, но было очевидно, что запасы эти значительны. Это придавало региону стратегическую важность, что Соединенным Штатам приходилось учитывать во всех их внешнеполитических решениях. Широко обсуждалась возможность
развить на Каспии настолько мощную нефтедобычу, чтобы его промыслы могли трансформироваться в реальную альтернативу нефтяным месторождениям Персидского залива, и тем самым повысить надежность снабжения нефтью для стран, критически зависящих от ее поставок из арабских государств. Кроме того, перекачка нефти по трубопроводу с берегов Каспия могла бы разгрузить соответствующие терминалы портов Персидского залива, а также турецкий пролив Босфор, через который идут большие объемы ближневосточной нефти и который весьма уязвим как экологически, так и с точки зрения безопасности.
Пока ученые и дипломаты спорили между собой, примерно 30 компаний США взяли на себя инициативу и инвестировали в регион миллиарды долларов, надеясь «сорвать куш»7.
Другим важным соображением для Вашингтона был возможный выигрыш в безопасности от присутствия в этом стратегически важном регионе. «Холодная война» закончилась, однако соперничество между Кремлем и Белым домом отнюдь не прекратилось. Хотя бывшие республики СССР теперь стали, по видимости, независимыми государствами, Россия продолжала отбрасывать на них тень своего господства, и кое-кто в Соединенных Штатах считал, что их страна должна что-то с этим делать. Как отмечал один ученый: «Высшие должностные лица США испытывают все большее беспокойство в связи с возможностью возрождения Российской империи в новом виде и понимают, что открытый доступ к богатым нефтяным и газовым ресурсам этого региона мог бы подпитывать энергией подобную экспансию. Новая Российская империя, очевидно, стремилась бы получить монопольный контроль над трубопроводным транспортом региона и ограничить доступ Соединенным Штатам»8. При этом данный автор утверждал, что помешать России воссоздать советскую империю еще недостаточно: нельзя допустить, чтобы слишком большую силу в регионе приобрел Китай, постоянно наращивающий экономические и политические мускулы. Кроме того, существует угроза со стороны радикального ислама: США не должны позволить воинствующему исламизму «превратить Центральную Азию в свой стратегический тыл»9.
Таким образом, внешняя политика Вашингтона в Каспийском регионе должна была строиться с учетом всех этих факторов и целью ее должно было стать не только сдерживание устремлений Москвы и Пекина в регионе, но и помощь в укреплении тамошних государств, чья слабость вызывала тревогу. Однако администрация Б. Клинтона фактически «негласно (с переменным успехом) добивалась того, чтобы иностранные компании не создавали совместно с Иранской государственной нефтяной компанией «NIOC» маршруты экспорта энергоресурсов, проходящие через Иран»10.
Террористическая атака против Соединенных Штатов 11 сентября 2001 года поместила проблему в новый контекст, особенно в связи с той угрозой, которую способны создать радикалы в этом почти исключительно мусульманском и потенциально нестабильном регионе. Более чем когда-либо прежде, США почувствовали необходимость установить реальные связи с мусульманским миром, важной частью которого является Каспийский регион.
Пришло время взглянуть на положение дел в данном регионе в целом, а не применительно к какой-то конкретной ситуации, как было раньше. При прежнем подходе в центре политики Соединенных Штатов были их двусторонние отношения с тем или иным ре-
7 Jaffe A. Op. cit. P. 3.
8 Cohen A. Op. cit.
9 Ibidem.
10 Об этом подробнее см.: Hays F.W. US Congress and the Caspian [http://www.ourworld.compusrve.com/ HOMEPAGES/USAZERB/333.htm].
жимом, региональные события, вроде конфликта между Арменией и Азербайджаном11, отношения между Кремлем и Белым домом или между Тегераном и Вашингтоном. Такой подход вполне разумен с точки зрения внутриполитических факторов, вроде сильного армянского лобби в США, требований общественности предпринять какие-то меры против Ирана из-за его поддержки террористических групп, сильной антиамериканской риторики, а также учитывая антироссийские настроения, что заставляло Конгресс возражать против строительства трубопроводов, проходящих по территории Ирана, Афганистана и России12. Один из членов палаты представителей Конгресса США характеризовал ситуацию следующим образом: «Результатом террористических атак сентября 2001 года стала глубокая и долговременная трансформация американской политики и приоритетов в отношении республик Центральной Азии. Регионы и страны, прежде остававшиеся на периферии интересов Вашингтона, приобрели новую значимость из-за угрозы, которую представляют собой террористы и поддерживающие их государства. Принятие Соединенными Штатами дополнительных обязательств в сфере безопасности и расширение сотрудничества с государствами Центральной Азии стало рассматриваться как ключевой механизм, позволяющий содействовать интеграции этих государств в западные военнополитические структуры, поощрить переход их вооруженных сил под гражданский контроль и институциализировать их сотрудничество с Вооруженными силами Соединенных Штатов, а также удержать других игроков, вроде России и Китая, и страны, создающие угрозу национальной безопасности США, прежде всего Иран, от попыток добиться доминирования в регионе»13.
События 11 сентября 2001 года усилили также беспокойство Америки по поводу распространения ядерного оружия. После распада Советской империи США в сотрудничестве с Россией приняли меры, чтобы переместить советское ядерное оружие и материалы туда, где их нельзя было бы бесконтрольно использовать. Но не все это оружие и материалы находились на территориях, контролируемых Россией, и возникла опасность, что этим оружием смогут завладеть террористы из многочисленных радикальных исламистских и националистических движений.
Как подчеркнула председатель подкомитета по делам Ближнего Востока и Центральной Азии Комитета по международным отношениям палаты представителей Конгресса Илиана Роз-Летинен: “К числу важнейших американских интересов в сфере безопасности относится ликвидация арсеналов ядерного оружия, оставшихся после краха советского блока, например в Казахстане. В Казахстане, Кыргызстане, Таджикистане, и Узбекистане имеются действующие исследовательские реакторы, урановые шахты, установки для обогащения урана и склады ядерных отходов, причем многие из них, как сообщают, по-прежнему плохо охраняются. Также сообщают, что в Казахстане и Узбекистане в советские времена имелось немало средств ведения химической и биологической войны. Усилия США по демонтажу находящихся в регионе средств ведения химической, биологической и ядерной войны, с тем чтобы террористы не могли получить в свое распоряжение это смертоносное оружие, — одна из главных проблем, которыми занимается наш подкомитет»14.
Взгляды Соединенных Штатов на потенциальные угрозы были подытожены в консультативном заключении Государственного департамента: «Члены и сторонники экстремистских групп, действующих в Центральной Азии, включая Группу исламского джихада, «Аль-Каиду», Исламское движение Узбекистана (ИДУ) и Исламское движение Во-
11 С 1988 года эти республики спорят из-за территории Нагорного Карабаха.
12 См.: Hays F.W. Op. cit.
13 Opening Statement of Hon. Ileana Ros-Lehtinen, Chair, Subcommittee on the Middle East and Central Asia Hearing: «U.S. Security Concerns in Central Asia», 26 October 2005.
14 Ibidem.
сточного Туркестана, в прошлом выражали враждебность по отношению к США и обладают способностью проводить террористические акции во многих странах». Кроме того, в этом заключении указывалось, что «в террористических актах, проводившихся до сих пор в Центральной Азии, использовались самодельные взрывные устройства, а осуществляли их террористы-смертники, мишенью были такие места скопления людей, как рынки, муниципальные объекты, а также посольства США и Израиля в Узбекистане. Кроме того, поблизости от узбекско-таджикско-кыргызской границы отмечались боес-толкновения и захваты заложников»15.
Помимо энергетических интересов16, терроризма и геостратегических соображений, на политику Соединенных Штатов в Каспийском регионе в постсоветский период влияет политическая и социальная нестабильность в регионе, а также серьезные экономические проблемы, с которыми он сталкивается. Хотя форма правления в государствах региона приобрела некоторые внешние атрибуты демократии, тамошние режимы еще остаются в значительной степени авторитарными и весьма мало терпимы к инакомыслию.
В 2001 году Чарльз X. Фэрбенкс-младший, тогдашний заместитель помощника министра иностранных дел США, отмечал: «В каждой стране Кавказа и Центральной Азии теперь имеется парламент, избранные президенты и (за исключением Туркменистана) многопартийность... (Однако) власть полностью принадлежит президенту, обычно бывшему первому секретарю Коммунистической партии советских времен. Реального разделения властей нет, идет ли речь о парламентах, о местных избирательных органах или о независимых судебных системах. И хотя президентами и членами парламента становятся на основе многопартийных выборов, повсеместно используются разного рода уловки и подтасовка бюллетеней. Партии, за исключением преемников Коммунистической партии, в основном мелкие, и строят их вокруг конкретных лиц. .В резком контрасте с избыточно сильным советским государством, все страны этой группы слабы или слабеют; некоторые балансируют на грани, позволяющей относить страну к категории «несо-стоявшихся государств», временами выходя за эту грань»17.
Министерство энергетики США также рассматривает Каспийский регион как зону политической напряженности и региональных конфликтов18, не говоря уже о существующих в регионе серьезнейших угрозах здоровью людей и окружающей среде19 и присущих ему жестких географических ограничениях.
15 State Department Advisory, 29 April 2005.
16 Другие оценки нефтяных запасов региона значительно ниже тех, что дает Коэн (см. прим. 17). По информации Министерства энергетики США, «Каспий превращается в серьезный нефте- и газоэкспортирующий район, а Кавказ потенциально является главным мировым центром транзита нефти. Доказанные залежи нефти всего Каспийского региона оцениваются в 17—44 млрд баррелей (в Северном море они составляют 15—17 млрд баррелей). Запасы природного газа больше — на них, возможно, приходится до двух третей всего запаса углеводородного сырья в регионе».
17 Fairbanks Ch.H., Jr. Ten Years after the Soviet Breakup: Disillusionment in the Caucasus and Central Asia // Journal of Democracy, 2001, Vol. 12, No. 4.
18 Здесь можно процитировать правительственный веб-сайт: «В каком бы направлении ни протянулись экспортные трубопроводы из Каспийского региона, — почти на любом они могут оказаться жертвой региональных конфликтов... Регион Каспийского моря населяет множество этнических и религиозных групп, и непрекращающиеся конфликты ставят под угрозу и действующие трубопроводы, и те, что только строятся. Афганистан так и не излечился и не обрел стабильности после стольких лет войны. На переговорах о прекращении армяно-азербайджанской войны. пока не достигнут сколько-нибудь значительный прогресс. В Грузии в середине 1990-х годов обострились конфликты с сепаратистами в Абхазии, Южной Осетии и Аджарии... На юге России война с Чечней опустошила территории вокруг Грозного, и устроенная террористами бойня в Беслане в 2004 году еще раз подчеркнула печальную политическую ситуацию. А самая серьезная проблема, связанная с нефтью и газом, — пять прибрежных государств не достигли соглашения относительно раздела Каспийского моря».
19 Сводку информации по данным проблемам см.: [www.eia.doe.gov/emeu/cabs/caspenv.html].
К этой и без того сложной смеси добавляются еще два фактора, все более важных для Вашингтона: необходимость установить и поддерживать хорошие отношения с мусульманским миром, поощряя режимы, «ориентирующиеся на Соединенные Штаты и открытые общества», а также содействовать «благополучию Турции» — важного союзника США20. В связи с использованием силы в Ираке и жесткой, неуступчивой позицией дипломатии Белого дома отношения Соединенных Штатов с мусульманскими регионами значительно ухудшились, и это сделало проблему сближения с потенциальными союзникам в исламском мире более острой для Америки, чем когда-либо прежде.
Политические цели
В сжатой форме главные цели США в Каспийском регионе изложил в 1998 году председатель подкомитета по делам Азии Комитета по международным отношениям палаты представителей Дуг Берейтер: «Провозглашенные Соединенными Штатами политические цели в отношении энергетических ресурсов этого региона включают укрепление независимости его государств и их связей с Западом; ликвидацию монопольного контроля со стороны России над маршрутами транспортировки нефти и газа; усиление энергетической безопасности Запада благодаря диверсификации поставщиков; поощрение строительства трубопроводов в направлении Восток — Запад, не проходящих через территорию Ирана; исключение для Тегерана возможности приобрести опасные рычаги воздействия на экономику стран Центральной Азии»21.
Конгрессмен Г овард Л. Берман, несколько лукавя, заявлял: «Американские интересы в регионе состоят в том, чтобы просто гарантировать его политический и экономический прогресс и не дать ему попасть под пяту какой бы то ни было внешней державы, будь то Россия или Иран»22. Соединенные Штаты он, очевидно, не считает «внешней державой» и не думает, что их усилия не допустить туда другие державы могли бы сами рассматриваться как опасное вмешательство в дела региона.
Строуб Тэлботт, заместитель госсекретаря в администрации Б. Клинтона подтвердил, что Соединенные Штаты будут «препятствовать попыткам любой страны поставить регион под свой контроль» и призвал все ответственные государства сотрудничать в использовании нефти и других ресурсов региона. Понятно, что «любой страной» в данном случае была Россия, которая, несмотря на распад Советского Союза, все еще имела непомерное влияние на республики региона23. Посол Ричард Л. Морнингстар перечислил цели США в Каспийском регионе в следующем порядке:
«а. Укрепление суверенитета и процветания новых каспийских государств, поощрение их политических и экономических реформ.
б. Смягчение региональных конфликтов благодаря установлению экономических связей между новыми государствами, расположенными на этой территории.
в. Поддержание энергетической безопасности США и наших союзников, а также энергетической независимости Каспийского региона путем обеспечения свободной доставки нефти и газа на мировые рынки.
20 Shaffer B. U.S. Policy Toward the Caspian Region: Recommendations for the Bush Administration [www.ksg.edu/bcsia/sdi]. Резюме статьи см.: Kazakhstan News Bulletin, September 2001, Vol. 3, No. 2, 3.
21 US Congress, 105th Congress, Second Session, Committee on International Relations, Hearing, US Interests in the Central Asian Republics, 12 February 1998 [http:/commdocs.house.gov/committees/intlrel/hfa 48119.00Ma48119_0.HTM].
22 Ibidem.
23 См.: Ibidem.
г. И, наконец, расширение коммерческих возможностей для американских ком-
паний»24.
В своем выступлении в подкомитете Сената посол Морнингстар отмечал, что Соединенные Штаты отдают политическим соображениям высший приоритет, даже более высокий, чем экономическим. «Фундаментальная цель американской политики в Каспийском регионе — не просто строить нефте- и газопроводы, а использовать их. Они должны быть экономически обоснованными и экологически приемлемыми, как инструменты для формирования такой политической и экономической структуры, которая не только укрепит региональное сотрудничество и стабильность, но и будет стимулировать реформы в течение нескольких следующих десятилетий», — добавил он25.
Министерство энергетики США отмечало, что, хотя Соединенные Штаты и заинтересованы в диверсификации источников поставок нефти, цели страны намного шире — в их основе лежит стремление обеспечить «независимость, суверенитет, процветание новых независимых государств Каспийского бассейна» и гарантировать им возможность пользоваться «свободным доступом на мировые рынки без давления или ненадлежащего влияния со стороны держав региона». Коммерческие интересы включают «максимизацию коммерческих возможностей для фирм и для инвестиций США и других зарубежных капиталовложений в разработку энергетических ресурсов региона»26. Лучший способ достичь этих целей — содействовать сооружению альтернативных экспортных трубопроводных маршрутов, исходя из экономической составляющей проектов, а не их политической целесообразности.
Главным, к чему стремился Вашингтон, — не допустить преобладания Москвы в регионе, поскольку в то время, когда формулировалась политика Соединенных Штатов, Россия рассматривалась как единственная доминирующая там держава. Однако это не подразумевало исключения РФ из региональных процессов. Госдеп вел себя осторожно, ясно давая понять, что ни о какой доктрине сдерживания речь не идет. В своих показаниях перед Конгрессом помощник министра по вопросам политики и международных отношений подчеркивал это обстоятельство следующим образом: «Наша политика в Каспийском регионе не ставит целью обойти Россию или создавать для нее препятствия. Мы поддерживаем постоянное участие России в добыче и транспортировке энергоресурсов на Каспии. Мы приветствовали бы и участие ее в Евразийском коридоре. На Каспии компании США работают в партнерстве с фирмами РФ»27.
«Чистка» региона от России могла бы привести к приходу туда в качестве доминирующей силы других усиливающихся стран, например, таких, как Иран или Китай, — подобная возможность вызывает у Соединенных Штатов серьезное беспокойство (см. ниже).
Почему же в американских политических заявлениях так подчеркивалась необходимость поддержать суверенитет новых государств Каспийского региона? Американский ученый объясняет это следующими причинами: «В регионе Каспийского моря исторически доминировали Россия и Иран. Для Соединенных Штатов стратегически важно предотвратить возрождение активного российского империализма, особенно на территориях, которые в XIX—XX веках были задворками России. Как демократия Россия может оставаться вполне дружественной и готовой к сотрудничеству, но это вряд ли произой-
24 Testimony by Richard L. Morningstar, Special Advisor to the President and Secretary of State for Caspian Basin’s Energy Diplomacy, before the Senate Subcommittee on International Economic Policy, Exports and Trade Promotion, 3 March 1999 [http://www.treemedia.com/efrlibrary/library/morningstar.html].
25 Ibidem.
26 Ibidem; Statement of Robert W. Gee, Assistant Secretary of State for Policy and International Affairs, Department of Energy.
27 Ibidem.
дет, если она захочет вновь занять Южный Кавказ, Центральную Азию и оказывать давление на их народы. Именно Москва, а не Тбилиси или Баку может использовать возможность контролировать впечатляющие энергетические ресурсы региона. Тегеран проявляет заинтересованность в том, чтобы превратить Узбекистан, Казахстан и другие республики региона в рынок для своих товаров и своей идеологии. Иранское доминирование, скорее всего, не позволит направить на Запад потоки нефти и не даст компаниям США участвовать в экономическом развитии нового Великого шелкового пути. Иранское присутствие, как и российское, сдерживало бы развитие демократии на всем Кавказе и в Центральной Азии. Поэтому в национальных интересах Соединенных Штатов, чтобы Казахстан, Азербайджан, Грузия и другие государства сохраняли свой суверенитет и территориальную целостность (выделено автором. — А.И.). Эти страны твердо намерены извлекать для себя выгоду из добычи нефти и природного газа на своей территории, с тем чтобы сделать свои народы более богатыми, а правительства — платежеспособными. США должны приложить все усилия, чтобы сохранить суверенитет евразийских государств над их собственными ресурсами»28.
Хотя Соединенные Штаты не зависят от каспийской нефти ни прямо, ни даже косвенно и, если на то пошло, большую часть импортируемой нефти получают отнюдь не с Ближнего Востока, —эффективность их экономики во многом связана с объемами предложений на всем мировом рынке энергоресурсов. Поэтому положение дел в Каспийском регионе и вокруг него непосредственно затрагивает США. Таким образом, действия Вашингтона в этом регионе определяются не только политическими и стратегическими соображениями, но также (пусть и косвенно) экономическими интересами. События 11 сентября 2001 года и продолжающийся конфликт между возглавляемой США западной коалицией и мусульманским миром увеличили стратегическое значение Каспийского региона с его весьма значительным мусульманским населением. К тому же через этот регион проходят маршруты, позволяющие наращивать объемы контрабанды наркотиков и легкого оружия, с чем Соединенные Штаты стремятся покончить.
Уже в 1999 году Пентагон признал растущую стратегическую важность Каспийского региона, передав военные подразделения США в Центральной Азии из подчинения Тихоокеанского командования в распоряжение Центрального командования. Хотя эта мера почти не привлекла внимания СМИ, Майкл Клэр охарактеризовал ее как «редкостный пример изменения военной географии», свидетельствующий о серьезных изменениях в американском стратегическом подходе к Центральной Азии. Для Тихоокеанского командования, базирующегося в Японии, военный контингент в Центральной Азии был отдаленным аванпостом, не привлекавшим большого внимания. Но теперь регион попал в зону прямой ответственности Центрального командования29.
После событий 11 сентября 2001 года стратегическое значение региона в глазах высших должностных лиц США возросло еще больше. Под предлогом борьбы с терроризмом и контрабандой наркотиков Пентагон, как сообщают, утвердил планы по наращиванию военного присутствия в регионе Каспийского моря и повышению своей роли в его охране. В дополнение к военному присутствию в Персидском заливе, в Афганистане и в Центральной Азии30 Пентагон выразил интерес в приобретении опорной точки в Азер-байджане31.
28 Cohen A. Op. cit.
29 Klare M.T. The New Geography of Conflict // Foreign Affairs, May-June 2001, Vol. 80, No. 3.
30 В настоящее время Соединенные Штаты располагают военными базами в Кыргызстане, но военную базу в Узбекистане им пришлось оставить в 2005 году.
31 Официально США опровергали непрекращающиеся слухи об их стремлении получить военную базу в Азербайджане. Цитировались также слова президента Азербайджана Ильхама Алиева, произнесенные в декабре 2005 года: «Я уже говорил и повторяю еще раз: «Азербайджан не будет размещать у себя военные базы США» (см.: [www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav091205ru.shtml]).
Россия и Иран: управлять соперничеством
Следующие после России страны, чьи интересы в Каспийском регионе, по мнению американцев, вероятнее всего, войдут в конфликт с целями США, — это Иран и Китай. В силу как геополитических, так и экономических обстоятельств Москва, Пекин и Тегеран принадлежат к числу главных игроков в Каспийской регионе и в Центральной Азии. Хотя Вашингтон вынужден мириться с их присутствием и ролью на Каспии, он видит в них главную угрозу своим собственным складывающимся интересам в регионе. И если Соединенные Штаты не имеют возможности вывести из игры эти государства с их целями и стремлениями, — следует вести эту игру таким образом, чтобы они не препятствовали интересам и действиям США в регионе.
Иран
Иран, один из самых непримиримых врагов Соединенных Штатов, обладает возможностями существенно сдерживать намерения США в Каспийском регионе, в том числе подрывать усилия Вашингтона, направленные на то, чтобы ресурсы его стран попали под контроль какой-то из региональных держав. Со времени свержения шаха и установления власти аятолл в 1979 году отношения между Вашингтоном и Тегераном неизменно оставались весьма и весьма прохладными. Ситуация не изменилась и с окончанием «холодной войны», а в 1995 году, при Б. Клинтоне, Белый дом ввел санкции на американскую экономическую деятельность в Иране. Закон о санкциях против Ирана и Ливии от 1996 года был направлен на то, чтобы и другие страны воздерживались от серьезных инвестиций в Иране. В 1997 году кратковременное потепление в отношениях между Вашингтоном и Тегераном привело к частичному снятию ограничений на торговые операции для компаний США, допустив экспорт в Иран продовольствия и продукции медицинского назначения. Но запрет на продажу оружия оставался в силе, и Соединенные Штаты не прекращали попытки ограничить роль Ирана в поставках энергоресурсов из региона, особенно в том, что касалось проектирования и строительства трубопроводов32. В 2001 году администрация Дж. Буша продлила действие закона о санкциях33.
Есть и критики непримиримой американской политики изоляции Ирана. Они утверждают, что Иран — единственная стабильная страна в регионе, способная предложить безопасный экспортный маршрут для каспийского газа и нефти. Так, в своих показаниях на слушаниях в Конгрессе Фредерик Старр, директор Института Центральной Азии и
32 Логика была следующей: «Развитие нефтяной и газовой промышленности Ирана, а также прокладка трубопроводов из бассейна Каспия через его территорию серьезно замедлят развитие трубопроводной сети в направлении Восток — Запад и обеспечат Ирану влияние (крайне нежелательное для США) на экономику государств Центральной Азии и Кавказа. К тому же с точки зрения энергетической безопасности не имеет никакого смысла направлять еще больше энергоресурсов через Персидский залив — потенциально одну из самых серьезных «горячих точек» и наиболее перегруженных магистралей. А с экономической точки зрения Иран — конкурент Туркменистана в борьбе за привлекательный турецкий газовый рынок. Может оказаться, что Ашхабад обеспечит предложение газа, оправдывающее сооружение трубопровода, лишь для того, чтобы Тегеран со своим газом полностью оттеснил его от трубы» (см.: Hearing on US Interests in the Central Asian Republics. House of Representatives, Subcommittee on Asia and the Pacific, Committee on International Relations, Washington, DC [http://commdocs.house.gov/committees/intlrel/hfa 48119.000/hfa48119_0f.ht]).
33 См.: Congressional Research Service. The Library of Congress CRS Issue Brief for Congress, Order Code IB93033. Iran: Current Developments and US Policy. Updated 25 July 2003, Kenneth Katzman Foreign Affairs, Defense, and Trade Division.
Кавказа при Университете им. Джонса Хопкинса, заявил: «Самое тяжкое бремя наших мер против Ирана несоразмерным образом приходится на Азербайджан, Казахстан и Туркменистан: они не могут экспортировать свои газ и нефть по маршруту, одному из очевидно альтернативных российским трубопроводам, а именно через Иран. Позиция США основана на утверждении, что это не соответствовало бы интересам самих стран Центральной Азии. Но никто из наших друзей в регионе с этим не согласен»34.
Стар также утверждал: «За последние шесть лет отношения между Россией и Ираном складывались весьма любопытным образом. Ни одна из двух стран не располагает большими запасами нефти и газа на своих территориях в акваториях Каспийского региона, обе испытывали давление в результате американской политики. Я думаю, что их связь в той степени, в какой они теперь блокируются, была порождена не ходом событий, а нашими действиями»35.
При администрации Джорджа Буша-младшего американо-иранские отношения продолжали ухудшаться. Вашингтон резко отрицательно относится к очевидной решимости Тегерана создать собственный ядерный арсенал и опасается его усилий по укреплению отношений с некоторыми другими странами Каспийского региона и Центральной Азии, поскольку это могло бы нейтрализовать растущее влияние Соединенных Штатов.
Еще один важный источник беспокойства — усиливающиеся связи Ирана с неправительственными группами в регионе. Наряду с поддержкой, оказываемой некоторым исламистским группам, квалифицируемым как террористы, Иран, по словам американского аналитика, наращивает активность в государствах, образовавшихся в результате развала Советского Союза. По утверждению Илана Бермана, вице-президента Совета по внешней политике США, Иран стремится «уравновесить и скомпенсировать расширение военного присутствия США в регионе с помощью новых контактов в сфере энергетики с такими странами, как Грузия и Украина, более активной военной политики на Каспийском море, а также обучения таких региональных радикалов, как группы Исламского движения Узбекистана, связанного с «Аль-Каидой»36. Берман убежден, что «через какое-то время эти инициативы отразятся на ситуации в Центральной Азии и на Кавказе, и последствия эти будут в высшей степени неблагоприятны для действий, которые Соединенные Штаты предпринимают в Афганистане и в Ираке, и шире — для всей американской политики войны с терроризмом». Он утверждает, что в такой ситуации выбор Вашингтона состоит в «смене режима. Отправной точкой для любой серьезной стратегии США должны быть меры, способные задержать и пустить под откос усилия Тегерана в сфере ядерного оружия и укрепить силы оппозиции внутри и вне Исламской Республики Иран»37.
Россия
Отношения Вашингтона с Москвой куда менее однозначны, нежели открыто враждебные отношения Соединенных Штатов с Ираном. Хотя крах Советского Союза и
34 Statement of Frederick Starr, Chairman of Central Asia-Caucasus Institute, Paul H. Nitze School of Advanced International Studies of Johns Hopkins University, before the Senate Subcommittee on International Economic Policy, Exports and Trade Promotion, 3 March 1999 [commdocs.house.gov/committees/intlrel/ hfa48119.000/hfa48119_0.HTM].
35 Ibidem.
36 Berman I. US Foreign Policy Challenges Posed by Iran. Briefing before the House International Relations Committee Subcommittee on the Middle East and Central Asia, 18 October 2005.
37 Ibidem.
окончание «холодной войны» знаменовали завершение открытой вражды двух государств, в их связях с тех пор случались взлеты и падения, сотрудничество сменялось отчуждением, восстановлением контактов и безразличием. За 15 лет, минувших после распада СССР, в двусторонних отношениях США — РФ далеко не все шло гладко, но эти страны не рассматривают друг друга как реальную угрозу своим интересам, и ни один из трех американских президентов, находившихся у власти в этот период, не забывал, что «конструктивные отношения с РФ — один из главных приоритетов для внешней политики США»38.
В постсоветскую эру Соединенные Штаты оказывали России существенную помощь, особенно в том, что касалось формирования гражданского общества, охраны и демонтажа ядерных устройств и систем вооружения, способствовали развитию демократии и продвижению к рыночной экономике.
Россия, хотя и значительно ослабевшая после распада Советского Союза, все еще остается большой и сильной державой и обладает как обычным вооружением в достаточном количестве, так и ядерной мощью. Соответственно, в ряду целей политики США — предотвратить подъем РФ до уровня конкурирующей сверхдержавы, и одна из составляющих этой политики — ограничение влияния России в соседних с нею регионах. Со времен «холодной войны» прилагались усилия, чтобы побудить СССР (а затем Россию) вести переговоры относительно контроля над вооружениями и участвовать в совместных программах по снижению угрозы. Выборочно проявляя готовность к сотрудничеству, Москва занимала непримиримо независимую позицию по таким вопросам, как расширение НАТО на территории соседних с нею государств, действия сепаратистов в Чечне и других «горячих» регионах, военные акции Соединенных Штатов на Балканах, проблемы прав человека в самой России и по другим спорным темам. Один из пунктов такого рода разногласий — реакция РФ на региональные конфликты (на Кавказе) и ее усилия установить контроль над республиками Центральной Азии — усилия, вызывающие самое сильное осуждение со стороны США.
Нервозность в отношениях между двумя прежними сверхдержавами неизмеримо смягчилась после 11 сентября, когда они создали тесный союз против экстремистского исламского терроризма. Россия сотрудничала с США во время их военного вмешательства в Афганистане и поддержала размещение в Центральной Азии американских военных баз, призванных оказывать поддержку афганской кампании. Обе страны также взаимодействовали в сфере укрепления энергетической безопасности, в разрешении проблем с ядерной безопасностью, особенно тех, что были связаны с Северной Кореей и Ираном. Совет по международным отношениям39 утверждал: «Москва и Вашингтон никогда еще не были так близки в своем понимании глобальных угроз. На этот раз у обоих государств под первыми пунктами внешнеполитической повестки дня значатся одни и те же проблемы: исламистский терроризм, распространение ядерного оружия, энергетика. И, в отличие от прошлого, сегодня Соединенные Штаты хотят, чтобы Россия не просто не создавала помех, а активно участвовала в отражении этих угроз»40. Однако далее Совет вновь обращает внимание на то, что «на протяжении нескольких последних лет маятник постоянно колебался, и Россия проявляет все более острое беспокойство в связи с потерей влияния на пространстве прежнего СССР и с подозрением относится к мотивам, которыми руководствуются Соединенные Штаты»41.
38 Sestanovich St., Feinstein L. Russia’s Wrong Direction: What the United States Can and Should Do. Report of an Independent Task Force, Council on Foreign Relations (CFR), 2006.
39 Ibidem.
40 Ibidem.
41 Ibidem.
Российское вмешательство в региональные дела, особенно на пространстве бывшего СССР, вызывает в США озабоченность. Но академическое сообщество, кажется, настроено вести диалог и пытаться понять мотивы действий оппонента, а не бросаться с криками «Ату его!». Так, Евгений Румер из Национального университета обороны говорит: «Еще одна важная сфера, где действия России на международной арене подвергались в последнее время суровой критике, — ее модель поведения по отношению к соседям. .Множество фактов свидетельствуют о грубом и деспотическом вмешательстве России в дела соседних стран. Однако ее действия скорее можно толковать как признак слабости, а не силы. Возможно, самая острая проблема, которую Россия составляет для соседей, связана с так называемыми «замороженными конфликтами» — конфликтами в Абхазии, Молдове, Южной Осетии, Нагорном Карабахе. Тесная связь России со всеми этими сепаратистскими режимами — давний раздражитель в отношениях Москвы с некоторыми ее соседями, а также с Соединенными Штатами и с другими странами. Здесь творцы политики США столкнулись с дилеммой: противостоять ли РФ более жестко или придерживаться курса на терпеливый, пусть и непродуктивный, диалог. Похоже, в пользу диалога аргументов больше. Но если мы хотим достигнуть нашей заявленной цели — «разморозить» данные конфликты, то этот диалог нужно вести энергичнее»42.
Как бы США ни реагировали в будущем на действия России, вероятнее всего, что конечной целью их политики будет ослабление российского контроля над соседними странами, включая регион Каспийского моря.
В ы в о д ы
Главный, всеобъемлющий приоритет внешней политики Соединенных Штатов как единственной оставшейся в мире глобальной сверхдержавы — поддержание сложившегося в мире положения. Это значит, что США должны предотвращать такие ситуации, когда другие державы могли бы бросить вызов позициям Белого дома или изменить статус-кво таким образом, который противоречил бы интересам Вашингтона.
Президент Джордж Буш-младший пришел к власти в 2001 году с открыто неоконсервативной внешнеполитической доктриной. Из нее следовал курс, направленный на закрепление неизменной глобальной гегемонии сверхдержавы. В последние годы эта концепция несколько смягчилась под влиянием сложных проблем и вызовов, не в последнюю очередь под влиянием событий 11 сентября 2001 года и перипетий войны с терроризмом. Несмотря на это и на тот факт, что многие в Соединенных Штатах не поддерживают неоконсервативную повестку дня, — большинство американцев решительно настроены на то, чтобы их страна сохраняла свою позицию старшего партнера в мировых делах. В этом вопросе единодушие царит по всему политическому спектру. Основное различие между либералами и неоконсерваторами не в самих этих целях, а в методах их достижения: если либералы предпочитают многосторонний подход, то неоконсерваторы тяготеют к одностороннему подходу 43.
42 Prepared Statement, Subcommittee on Europe and Emerging Threats, Hearing on «Developments in US-Russia Relations», 9 March 2005, by Eugene B. Rumer, Senior Fellow, Institute for National Strategic Studies, National Defense University [http://wwwc.house.gov/international_relations/109/rum030905.htm].
43 Подход администрации Буша к формированию внешней политики — так называемая «Доктрина Буша» — был определен президентом Джорджем Бушем в речи, произнесенной в военной академии Уэст-Пойнт 1 июня 2002 года (см.: [www.whitehouse.gov/news/releases/2002/06/20020601-3.html]).
Однако, поскольку общие цели внешней политики Белого дома останутся неизменными, кто бы ни пришел к власти в результате следующих выборов в Соединенных Штатах, политика США в том, что касается Каспийского региона, не должна сильно измениться.
Бассейн Каспия и Центральная Азия в свете целей и интересов Белого дома превратились из дальнего захолустья в объекты, критически важные для поддержания и расширения глобальной гегемонии Соединенных Штатов. Другие региональные и глобальные державы, включая Россию, Иран и Китай, имеют в регионе свои собственные интересы, так что активное участие в его делах предоставляет США шанс проверить, как далеко соперники Вашингтона готовы идти в достижении своих целей. Принципиальные элементы усилий Соединенных Штатов в регионе выглядят следующим образом: в отношении России — конструктивное взаимодействие с дальней целью оказывать влияние на ее экономический рост и роль в глобальной энергетической политике; в отношении Ирана — сдерживание, по возможности — международная изоляция и помехи в приобретении рычагов влияния в Каспийской регионе и в установлении связей с рядом других государств, например с Россией. Что касается Китая, США тщательно следят за его активными усилиями обеспечить себе энергетическую безопасность, исходя из чего, пытаются использовать энергетические ресурсы Каспия и других регионов, чтобы получить рычаги воздействия на КНР.
Неспокойная ситуация в большинстве стран Каспийского региона открывает Соединенным Штатам множество возможностей для достижения своих целей в регионе, лежат ли эти цели в сфере безопасности, экономики или политических и экономических реформ в данных странах44.
Кроме того, в качестве одного из главных приоритетов США обозначили содействие развитию регионального сотрудничества и интеграции, и слабость этих стран не даст им возможности серьезно возражать против инициатив Вашингтона. Фактически, несмотря на несколько случаев серьезного регресса в отношениях стран региона с Соединенными Штатами, вроде серьезных последствий, с которыми столкнулся Узбекистан после событий в Андижане в мае 2005 года45, все же есть признаки, что в попытке уменьшить свою зависимость от России некоторые республики Центральной Азии стремятся к более близким связям с Соединенными Штатами.
Можно спорить о том, станут ли когда-нибудь США доминирующим игроком в регионе, где сталкивается столько противостоящих друг другу государств, сил и интересов. Однако маловероятно, что Соединенные Штаты позволят какой-то другой стране (или группе стран) захватить господство в этом жизненно важном стратегически, но взрывоопасном, неустойчивом и непредсказуемом регионе.
44 Недавнюю сводку заявленных целей и акций США в регионе см.: [www.state.gOv/p/sca/rls/rm/2006/ 65292.htm].
45 Во время этих событий военнослужащие Узбекистана расстреляли из автоматов выступивших с протестом гражданских лиц, которых правительство объявило исламскими экстремистами. Власти в Ташкенте объявили о 187 жертвах, но, по другим сообщениям, их было гораздо больше.
