CC BY
22
ВОПРОСЫ ИСТОРИИ
УДК 93194(479)
ЭВОЛЮЦИЯ АППАРАТА УПРАВЛЕНИЯ В КАВКАЗСКОМ НАМЕСТНИЧЕСТВЕ В КОНТЕКСТЕ РОССИЙСКИХ РЕФОРМ 60 - 70-х годов XIX века
© 2013 г. С.С. Агасбекова
Агасбекова Саадат Салимовна - Agasbekova Saadat Salimovna -
аспирант, Post-Graduate,
Кабардино-Балкарский государственный университет, Kabardino-Balkaria State University,
ул. Чернышевского, 175, Chernyshevskogo St., 175,
г. Нальчик, 360004. Nalchik, 360004.
E-mail: [email protected]. E-mail: [email protected].
Показан процесс реконструкции центрального аппарата управления Кавказским регионом в период проведения «великих реформ». Ведущей тенденцией стало ограничение полномочий наместника и изменение его политико-правового статуса. Основные функции управления Кавказом сосредоточились в коллегиальном органе - Главном управлении, что способствовало усилению контроля правительственных ведомств в регионе, сокращению милитаристских тенденций и распространению «гражданских начал» в системе и аппарате управления Кавказом.
Ключевые слова: наместническое управление, Кавказский комитет, Главное управление, «великиереформы», ограничение полномочий.
In article process of reconstruction of the central management personnel by the Caucasian region during carrying out of «great reforms» is shown. The leading tendency became restriction of powers of the deputy and variation of its political-legal status. The basic functions of management by Caucasus have concentrated in joint body - Central administrative board that assisted strengthening of the control of the governmental departments in region. The conclusion about reduction of militaristic tendencies and strengthening of «the civil beginnings» in system and management personnel is done by Caucasus.
Keywords: governors ruling, Caucasian committee, Central administrative board, «great reforms», restriction of powers.
Приоритетным направлением деятельности власти и реформе тех звеньев политической сис-
любого государства является совершенствова- темы, которые напрямую затрагивают интересы
ние системы управления. Государство решает регионов: изменение порядка формирования гу-
свои задачи через соответствующие учрежде- бернаторского корпуса, создание новых институ-
ния (административные, военные, судебные), тов, контролирующих деятельность региональ-
которые имеют определенные властные пол- ных властей, наделение глав регионов дополни-
номочия. В силу этого государственный аппа- тельными полномочиями в сфере исполнитель-
рат представляет собой систему тесно связан- ной власти. Необходимое для того времени уси-
ных между собой учреждений, осуществляю- ление централизации сегодня слабеет, возвраща-
щих законодательную, распорядительную, ис- ется институт выборности губернаторов в облас-
полнительную и судебную деятельность. тях и глав администраций в республиках.
С 2004 г. российские власти перешли к вы- Реформирование российской государствен-
страиванию новой вертикали исполнительной ности актуализирует проблему становления
эффективных управленческих структур в Кавказском регионе, прошедшем длительный путь включения окраины в общеимперское социально-экономическое и политическое пространство. На этом пути апробировались различные методы и средства, во многом определяемые колебаниями внутриполитического курса империи, что выражалось в смене регио-налистских и централистских управленческих стратегий, отличавший весь период политико-административного освоения Кавказа.
Начало глубоких преобразований в регионе было положено реформами 60 - 70-х гг. XIX в., определившими динамику дальнейшего общественного развития народов Кавказа [1, с. 4]. В рамках этой эпохи тема «Россия и Кавказ» приобретает качественно новое звучание. Если в период Кавказской войны основным мотивом в ней являлась проблема совместимости в одном организме различных социокультурных систем, то в период «великих реформ» определяющей обозначилась «проблема совместного развития», т.е. органичного включения Кавказского региона в процессы российской модернизации. Ключевым для государственной политики России становится вопрос о синхронизации деятельности административных учреждений в регионе с процессами преобразования местных обществ [2, с. 32].
На всем протяжении пребывания Кавказа в составе Российской империи сохранялись особые формы управления краем. В 1845 г. было образовано Кавказское наместничество, просуществовавшее с небольшими перерывами вплоть до крушения Российской империи. Вместе с наместничеством был учрежден в Петербурге Кавказский комитет - высшее государственное учреждение с законосовещательными и административными функциями, служивший связующим звеном между аппаратом управления на Кавказе в лице наместника, высшими государственными структурами и лично императором [3, с. 154].
В годы управления Кавказом А.И. Барятинским (1856 - 1862) происходит беспрецедентное усиление военного и гражданского административного аппарата, наместник Кавказа полностью выводится из-под контроля всех высших и центральных органов власти России и подчиняется непосредственно императору [4, с. 177]. Все эти меры были подчинены главной задаче -окончанию Кавказской войны и администра-
тивному освоению завоеванных территорий. В конце 50 - начале 60-х гг. XIX в. СевероВосточный и Северо-Западный Кавказ были покорены, и с этого времени самостоятельность кавказских органов власти стала постепенно ограничиваться. В наибольшей мере эта тенденция нашла отражение в период наместничества великого князя Михаила Николаевича, управлявшего Кавказом восемнадцать с половиной лет (1862 - 1881), т.е. почти весь период правления Александра II. Разумеется, оно не могло не вобрать в себя те тенденции, которые характеризовали эпоху императора-либерала. В 60 - 70-е гг. шла перестройка всего государственного аппарата России. Отмена крепостного права, создание новых финансовых и судебных учреждений, органов городского самоуправления - все это внесло свои изменения в кавказский аппарат управления [4, с. 177].
В своей административной политике Михаил Николаевич тяготел к централистам [5, с. 18], и в изменившихся социально-экономических условиях эпохи «великих реформ» его преобразования были подчинены задаче развития гражданских начал в управлении. Вообще наместничество великого князя стало временем тотальной привязки края к империи уже не только в политическом смысле, но в первую очередь в политико-административном: интенсивно шел процесс структурной идентификации управления по общеимперскому образцу [6, с. 305].
Почти одновременно с назначением нового наместника в высших эшелонах власти возникло предложение о закрытии Кавказского комитета, утратившего к этому времени ряд своих функций. В период упразднения Сибирского комитета (1864), с которым у комитета на Кавказе была общая канцелярия, и возникло предложение об его упразднении. Этот вопрос дебатировался в правительстве, для его предварительного рассмотрения было сформировано особое совещание, которое так и не вынесло окончательного решения из-за серьезных противоречий по существу решения проблемы. На совещании рассматривалось предложение передать все функции Кавказского комитета Комитету министров. За ликвидацию комитета высказались председатель Комитета министров П.П. Гагарин и министр народного просвещения А.В. Головнин.
За сохранение Кавказского комитета особенно активно выступил действующий наместник Михаил Николаевич, назвавший эту
меру преждевременной, и высказал опасение, что кавказские дела могут рассеяться по разным ведомствам, и это замедлит их рассмотрение [7, с. 146]. Упразднение Комитета было невыгодно наместнику, так как значительно сокращало его административные права и лишало официального права обращаться с вопросами прямо к императору.
В соответствии с резолюцией Александра II, оставленной в Журнале Комитета министров от 17 июля 1865 г., Кавказский комитет решено было сохранить, но была принята упрощенная форма его организации: председателем Кавказского комитета назначался председатель Комитета министров, а все законодательные дела передавались в Государственный совет [3, с. 162 -163]. Эта мера, с одной стороны, позволяла избежать дублирования действий государственных учреждений, но с другой - превращала некогда высшее государственное учреждение страны в придаточную инстанцию.
Ограничительные меры затронули также права и власть наместника. Если в 1856 - 1862 гг. необходимость окончания военных действий на Кавказе заставила Александра II снабдить наместника неограниченными полномочиями и обеспечить ему независимое положение по отношению к центральным органам власти, то теперь проведение на Кавказе реформ делало целесообразным тесное сотрудничество и частичное подчинение наместника и его аппарата высшим и центральным органам управления.
Михаил Николаевич представил императору проект «О преобразовании общего управления Кавказским и Закавказским краем» [8, с. 382 -386], положения которого получили силу закона в «Положении о Главном управлении Наместника кавказского» [9, с. 391 - 399] от 9 декабря 1867 г. В соответствии с ним наибольшей реконструкции было подвергнуто центральное управление наместничества, состоявшее из Главного управления и Совета наместника. Вместо трех департаментов Главного управления: общих дел, финансового и судебного - учреждался единый департамент Главного управления. Департамент Государственных иму-ществ был преобразован в Управление государственных имуществ, сельским хозяйством и промышленностью. Упразднялись: Контрольный департамент, Временное отделение по гражданскому устройству края и Дипломатическая канцелярия, состоящая всего из одного чиновника, представлявшего интересы МИДа. Новое
Положение значительно расширяло не только права, но и структуры Главного управления, четко разграничив подведомственные им сферы управления [10, с. 54].
В соответствии с «Положением» существенно сокращались административные права наместника за счет расширения прав Главного управления. Принадлежавший наместнику Кавказскому высший надзор по гражданскому управлению, пограничным делам сосредоточивался в Главном управлении наместника [11, с. 23]. Дела гражданского ведомства подчинялись непосредственно начальнику Главного управления. На эту должность Михаил Николаевич назначил барона А.П. Николаи. Представления губернаторов и начальников областей попадали на стол наместника только после тщательного их изучения начальником Главного управления. Последний мог сноситься с министрами и Главноуправляющими в Петербурге как по поручению наместника, так и самостоятельно. При начальнике Главного управления учреждалась Канцелярия и чиновники особых поручений.
Ведущей структурой в составе Главного управления стал Совет главного управления наместника Кавказского. Он определялся как совещательный орган [9, с. 391]. Обсуждению в Совете подлежали дела о придании суду должностных лиц, рассмотрение ежегодных финансовых смет доходов и расходов региона, установление в городах новых сборов. Через Совет Главного управления проходили проекты наказов наместника подведомственным ему учреждениям об их регламенте и дела по законодательным вопросам. В Совет входили: начальник Главного управления (председатель), директор департамента Главного управления, начальник Управления государственными имуществами, старший председатель судебной палаты и три члена по назначению наместника. В него мог быть приглашен любой из чиновников, возглавлявший какое-либо структурное подразделение. В 1875 г. Совет Главного управления был переименован в Совет наместника Кавказского.
Вводилась новая должность помощника наместника Кавказского, который должен был возглавить Совет наместника. В функции помощника входило исполнение поручений наместника по гражданской части, в том числе и ревизия подведомственных наместнику губернских и уездных административных учре-
ждений. В случае отсутствия наместника на Кавказе его обязанности переходили помощнику. На эту должность указом от 25 декабря 1875 г. назначался генерал-адъютант Д.И. Свя-тополк-Мирский.
В департамент Главного управления передавались дела по частям распорядительной, судебной, финансовой и земской. Во главе департамента стоял директор; внутренняя организация департамента, пределы его власти определялись наказом наместника и правилами Общего учреждения министерств.
Управление отдельными частями в составе Главного управления было распределено между соответствующими органами. Так, для управления учебными заведениями образовался особый Кавказский учебный округ во главе с попечителем. При нем были сформированы совет и канцелярия. Кроме того, в ведение Главного управления передавались цензурный комитет и ряд научных учреждений. В своей деятельности перечисленные органы власти руководствовались общеимперским законодательством, наказами и инструкциями наместника [4, с. 189 - 191].
Таким образом, согласно Положению 1867 г., ведущая роль в системе управления Кавказского наместничества отводилась коллегиальному органу - Главному управлению, сосредоточившему ведущую роль в аппарате управления. Централизация Главного управления позволила сократить количество чиновников, что наряду с сокращением должностных прерогатив наместника Кавказского свидетельствовало о стремлении российской власти поколебать автономию наместничества и внедрить в регионе государственно-управленческие институты по примеру общероссийских.
С 1871 г. на территории Терской и Кубанской областей «гражданское устройство» начинает ограничивать сферу влияния военно-народной системы управления, что обеспечивало постепенный отказ от военных методов управления краем и слияние его в административном отношении с остальной частью империи. Новая система управления создавала возможности инкорпорирования традиционных общественных институтов горцев, прежде всего на аульном уровне, в административно-правовую систему Российского государства. В «Положении о сельских (аульных) обществах в горском населении Терской области», утвержденном наместником Кавказа 30 сентября
1870 г., четко прослеживается стремление приблизить местное управление в горских обществах к мирскому управлению Центральной России [2, с. 40]. Воссозданы были сельские сходы и Съезд доверенных сельских обществ, решавшие простые хозяйственные, но такие важные для сельского населения вопросы.
Итак, бурная реформаторская деятельность, развернувшаяся в регионе в годы наместничества великого князя Михаила Николаевича, современника и активного участника «великих реформ», отражала ориентацию правительства на централизацию и бюрократизацию властных позиций в регионе и постепенное ограничение исполнительно-распорядительных прерогатив кавказской администрации за счет расширения сферы действия общероссийских порядков. Ее итогом стало изменение политико-правового статуса Кавказского наместника. В качестве высшей структуры управленческого звена в центральном аппарате утвердилось Главное управление, а административные права наместника значительно сокращались за счет сосредоточения основных функций управления в этой надведомственной структуре.
Очевидно, что на Кавказе усиление гражданских начал в управлении в течение 60 -70-х гг. XIX в. происходило достаточно противоречиво, поскольку имело подтекст, подразумевавший распространение «российской гражданственности» в «туземном населении» края, чего по убеждению администрации настоятельно требовал «разумный интерес самих горцев, культурные задачи соседнего с ним русского населения и, наконец, общий государственный интерес» [12].
Вместе с тем необходимо отметить, что реформы, проводившиеся сверху царской администрацией, в какой-то степени были обусловлены изменениями, происходящими внутри горских обществ. Прежде всего это широкомасштабное проникновение товарно-денежных отношений, разрушающих хозяйственный уклад и традиционные связи горцев.
Литература
1. Кузьминов П.А. Эпоха реформ 50 - 70-х гг. XIX в. у народов Северного Кавказа в дореформенном кавказоведении. Нальчик, 2009. 236 с.
2. Боров А.Х. Северный Кавказ в российском цивилизационном процессе (проблема социально-культурного синтеза). Нальчик, 2007. 298 с.
3. Лисицына Г.Г. Кавказский комитет - высшее государственное учреждение для управления Кавказом (1845 - 1882) // Россия и Кавказ сквозь два столетия: исторические чтения / Сост. Я.А. Гордин. СПб., 2001. 416 с.
4. Блиева З.МРоссийский бюрократический аппарат и народы Центрального Кавказа в конце XVIII - 80-е гг. XIX в. Владикавказ, 2005. 398 с.
5. См.: Цуциев А. Атлас этнополитической истории Кавказа (1774 - 2004). М., 2006. 128 с.
6. Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления / отв. ред. С.Г. Агаджанов. М., 1998. 416 с.
7. Лисицына Г.Г. Кавказский комитет // Клио. 1997. № 2. С. 140 - 148.
Поступила в редакцию
8. О преобразовании управления Кавказского и Закавказского края от декабря 9-го 1867г. // ПСЗРИ. Собр. II. Т. ХШ. № 45259. СПб., 1867.
9. Положение о Главном управлении Наместника кавказского // Там же. № 45265. СПб., 1867.
10. Невская Т.А. Власть и реформы на Северном Кавказе (конец XVIII - начало XX в.) Ставрополь, 2011. 392 с.
11. Историческая справка о ходе организации высшего гражданского управления Кавказского края // РГИА. Коллекция печатных записок НСБ № 263. 35 с.
12. Кобахидзе Е.И. От «военно-народного» управления к «гражданскому»: административная практика России на Центральном Кавказе в конце 50-х - начале 70-х гг. XIX в. // Известия СОИГСИ. Вып. 3 (42). Владикавказ, 2009. С. 126.
23 октября 2012 г.
