CC BY
12
Курбанов З.М.
О некоторых нормативно-правовых актах, регулировавших функционирование института наместничества на Кавказе
Вопросы, связанные с оптимизацией управленческих инструментов на Кавказе, сегодня выступают как наиболее актуальные в перечне внутригосударственных задач Российской Федерации. Полагаем, что в этой связи будет уместен анализ той нормативно-правовой базы, на которой строилось управление Кавказским регионом в XVШ-XIX вв. Анализу будут подвергнуты как нормативно-правовые акты, непосредственно регулировавшие функционирование института Кавказского наместничества, так и законы общеимперского характера.
Документом, заложившим правовые основы функционирования наместничества в его первом варианте (до правления императора Павла I), стал подписанный 5 мая 1788 г. Высочайший именной указ Екатерины II об образовании Кавказского наместничества из областей Кавказской и Астраханской, с центром в городе Екатеринограде [1]. Девятого мая 1788 г. последовал именной Указ правящему должность Саратовского и Кавказского генерал-губернатора, генерал-поручику Павлу Сергеевичу Потемкину об устройстве Кавказской губернии. Этим указом было признано целесообразным устраивать города в близости от горских народов и велено ввести городовое положение в городах, где городское управление прежде единственно относилось к военному начальству: в Кизляре, Моздоке, крепостях Георгиевской, Александровской, Ставропольской. По этому поводу Екатерина II в личном письме генерал-поручику П. Потемкину поручила «...объявить свое Высочайшее удовольствие по случаю открытия Кавказского наместничества всем, в том числе участвующим всей губернии дворянам и горским князьям, и удовлетворить каждого в искреннем Ее Императорского Величества желании, чтобы новый образ управления, приносящим новые выгоды, послужил к утверждению их спокойствия и благоденствия» [2].
После смерти Екатерины II император Павел, не слишком благоговейно относившийся к административным конструкциям авторства своей властной матушки, ликвидировал институт наместничества как таковой [3].
Однако понимание того факта, что унитарный характер имперской государственной структуры и ее размеры требуют непосредственного присутствия самой центральной власти либо институтов, обличенных ею, привело уже наследника Павла императора Александра I к поискам в данном направлении.
Одной из самых фундаментальных по своему наполнению попыток определить статус, в частности, приграничных регионов Империи стал проект «Уставной грамоты Российской империи» 1820 г. [4]. Этот документ явился первой нормативно-правовой попыткой построения в России унитарных начал государственной власти. Наместникам в этом документе отводилась роль местных администраторов.
Правление Николая I явилось веком беспрецедентного расцвета института наместничества и генерал-губернаторства в масштабах Империи. Именно в этот период формируется нормативно-правовая база функционирования данных институтов как доминантных во внутригосударственной политике. Любой министр российского правительства согласно Указу от 8 апреля 1829 г. «...делал административные распоряжения подведомственным учреждениям через генерал-губернатора» [5]. Без его заключения никакие меры правительства в отношении «благоустройства, казенного интереса и общей политики вверенного ему края» не принимались.
Все эти права были предоставлены Николаем I согласно его Указу от 17 ноября 1844 г. графу Воронцову, назначенному наместником кавказским и главнокомандующим отдельным кавказским корпусом с подчиненным ему новороссийским и бессарабским генерал-губернаторством [6].
Начало Кавказской войны поставило царское руководство перед проблемой контроля над мятежными территориями. Возможность сделать это предоставлялась лишь в случае появления на месте мощного управленческого института наместничества. Эта форма администрирования на Кавказе себя уже зарекомендовала.
Однако в отличие от екатерининского варианта этот институт создавался уже не для постепенной интеграции туземных народностей и этносов в общеимперское пространство; данный институт имел четко определенную конъюнктурную задачу - противодействие движению Шамиля как опасному для целостности государства.
Статус Кавказского наместничества был сформулирован и приведен в практику М.С. Воронцовым. На управляемых территориях он обладал правами и исполнительскими полномочиями министров царского правительства. Еще одним важным моментом стоит признать невозможность того или иного министерств проводить свои решения в жизнь в данном регионе без конкретного участия в этом наместника. Царские министры были лишены права контроля над деятельностью наместника. Ему предоставлялись и широкие военные полномочия - одновременно он являлся главнокомандующим
Кавказской армией. Таким образом, институт наместничества по своему нормативно-правовому оформлению в середине XIX в. сосредоточивал в своих руках как гражданский, так и военный сегменты управления краем, фактически определяя политику России в этом регионе. Наместник выступал в роли арбитра, олицетворяющего власть Российской империи на Кавказе [7, с. 84].
С учреждением наместничества упразднялось VI Отделение «собственной Его Императорского Величества канцелярии», ведавшее управлением Кавказа. Кавказский комитет, власть которого превышала власть министров, лишался статуса органа высшего управления и надзора за местной администрацией, но сохранял законодательные функции в управлении краем [8, с. 154]. Он осуществлял координацию политики кавказской администрации с деятельностью центральных органов власти. Сфера распорядительной власти была полностью предоставлена кавказскому наместнику.
Значительным шагом на пути укрепления административного статуса наместника стали утвержденные и подписанные 6 января 1846 г. председателем Кавказского комитета князем А.И. Чернышевым «Правила об отношениях Кавказского Наместника» [9, с. 11]. Этот нормативно-правовой акт вносил существенную определенность в работу царского административного аппарата на Кавказе. В частности, он координировал совместную деятельность все еще функционировавшего Кавказского комитета и наместника.
Таким образом, анализ нормативно-правовой базы института наместничества, имевшей место быть к середине XIX в., дает нам возможность говорить о наместнике как о единоличном распорядителе Кавказа, а сам институт на Кавказе характеризовать как «своеобразную административную автономию, ведавшую всеми административными и хозяйственно-экономическими делами», но не обособленную от влияния общеимперской политики [10, с. 49].
Важной с нормативной точки зрения стоит признать «Инструкцию генерал-губернаторам» 1853 г. Согласно этому документу наместники были призваны «устремлять все свое внимание на дух и нравственное направление во всех сословиях и устранять всякий повод к ложным понятиям, превратным толкованиям и гибельному лжемудрствованию» [11].
Правление Николая I, которое можно характеризовать как «ренессанс института наместничества», стало периодом значительного укрепления характеризуемого института.
Эпоха либерализации, начавшаяся с приходом на трон Александра II, не обошла стороной и административную конструкцию государства. В частности, это касается институтов наместничества и генерал-губернаторства. В рассматриваемый период значительно трансформируется управленческий облик наместника на Кавказе. Автономия Кавказского наместничества становится помехой деятельности в регионе все разраставшегося центрального государственного бюрократического аппарата. Происходит процесс «свертывания» относительно автономной деятельности наместничества. Эти изменения официально были закреплены «Положением об управлении Кавказским наместничеством» в декабре 1867 г.
Данный акт значительно сокращал права наместника и усиливал влияние в регионе Главного управления. Большая часть структуры аппарата наместника подверглась изменениям. В частности, ликвидировались структурные подразделения, отвечавшие за развитие сотрудничества с туземным населением. В ведение Главного управления перешли администрация, суд и финансовое управление наместничества, ему подчинялись учебная и медицинская части, строительно-дорожный комитет, особое о земских повинностях присутствие, статистический комитет, комитет по устройству крестьян, военно-народное управление.
Таким образом, к последней четверти XIX в. имело место достаточно неоднозначное управленческое явление: при сохранении самого института наместничества наблюдалось значительное ослабление позиций самого наместника.
23 января 1882 г. произошло упразднение Кавказского наместничества. Формальным предлогом для этого являлось включение Кавказа и Закавказья в общую административную систему Российской империи. Но фактически это было связано с назначением (с 14 июля 1881 г.) кавказского наместника великого князя Михаила Николаевича председателем Государственного Совета и отсутствием (в глазах Александра III) столь же крупной и пользующейся неограниченным личным доверием императора фигуры [12, с. 111].
В феврале 1905 г. наместничество было восстановлено, но специального высшего административного (или законосовещательного и административного) органа по делам Кавказского наместничества создано не было. Кавказский наместник, подчиненный непосредственно императору, осуществлял по всем делам военного и гражданского управления сношения с Советом министров и, соответственно, Государственной Думой и Государственным Советом, хотя, по свидетельству ряда министров, наместник граф И.И. Воронцов-Дашков стремился (с переменным успехом) игнорировать министров и правительство, решая все вопросы непосредственно с императором [13].
По указу о восстановлении должности кавказского наместника, его полномочия были определены ст. 9-19 Учреждения управления Кавказского и Закавказского краев.
Наместник одновременно являлся по своему званию главнокомандующим войсками Кавказского военного округа (во время Первой мировой войны - главнокомандующий Кавказской армией), войсковым наказным атаманом Терского и Кубанского казачьих войск и подчинялся непосредственно императору. В руках наместника было сосредоточено все высшее гражданское управление краем, с подчинением ему всех правительственных мест и должностных лиц. Без согласия наместника ни одно министерское распоряжение не могло быть предписано к исполнению по наместничеству [12, с. 112].
Подводя итог анализу нормативно-правовых основ функционирования института наместничества на Кавказе, можно говорить о наличии здесь феномена «правовой аритмии». Расшифровать это явление можно следующим образом: нормативная база деятельности наместничества прирастала новыми актами то усиливающего, то ослабляющего характера в зависимости от внутриполитической ситуации в государстве; наличия или отсутствия конкретных задач для этого механизма администрирования.
Литература
1. ПСЗ Т. 22. № 16193, 16194.
2. ПСЗ Т. 22. № 16195.
3. ПСЗ. Т. 26. № 19727.
4. Парусов А.И. Государственная уставная грамота 1820 года // Ученые записки Горьковского ун-та. Сер. История-филология. 1964. Вып. 72.
5. ПСЗ. Т. 19. № 18679.
6. ПСЗ. Т. 19. №18678.
7. Эсадзе С. Историческая записка об управлении Кавказом: В 2 т. Тифлис, 1907. Т. 1.
8. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1997.
9. Правила об отношениях Кавказского Наместника. СПб., 1846.
10. Лейберов И.П. Система управления Кавказом в середине XIX - начале XX вв. // Россия. Кавказ. Абхазия. Исторические статьи и очерки. СПб., 1995.
11. Свод законов. 1892. Т. II. Ст. 216-217.
12. Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи: В 2 т. / Под общ. ред. В.В. Церкесова. СПб., 2001. Т. 1.
13. ЗПСЗ. Т. 25. № 25891.
