CC BY
14
ББК Т3(2Р37)
ИСТОРИЧЕСКИЕ АНАЛОГИИ В ВОПРОСЕ И РОЛИ ИНСТИТУТА НАМЕСТНИЧЕСТВА НА СЕВЕРНОМ КАВКАЗЕ
Д.А. Малахов
Проблема обеспечения и укрепления целостности государства относится к числу "сквозных" в российской истории и до сих пор актуальных. Создание семи федеральных округов во главе с "полпредами" главы государства в 2000 г. и недавнее выделение из Южного федерального округа Северо-Кавказского вызвало активное обсуждение как отрицательного, так и положительного исторического опыта.
Вопрос об исторических аналогиях активно обсуждается и в прессе, и в научной среде. Однако, проводя аналогии, нельзя забывать и о том, что "имперский" подход к решению нынешних проблем неприемлем, поскольку, по словам руководителя Центра истории народов России и межэтнических отношений Института российской истории РАН В. Трепавлова, "...полуторавековой опыт работы института наместничества на Кавказе был достаточно эффективным, но для использования в современной России должен быть переосмыслен в сотрудничестве с местными элитами" [1].
В имперский период серьезные административно-территориальные реформы проводились при Екатерине II. При ней страна была разделена на сорок губерний во главе с губернаторами, а между губернаторами и центром ввели посредствующее звено в лице наместников (генерал-губернаторов). Всего их было 19. По замыслу императрицы, генерал-губернаторы должны были осуществлять общий надзор над местной администрацией, не вмешиваясь в текущее управление.
Наряду с генерал-губернаторской реформой управления в целом ряде окраин существовала и такая, как наместничество.
Однако функции генерал-губернаторов не были четко прописаны, и зачастую надзор переходил в управление. Например, первый наместник кавказский Павел Сергеевич Потемкин обладал правами по определению
Малахов Дмитрий Александрович - аспирант кафедры истории российской государственности Российской академии государственной службы, 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, e-mail: [email protected], т. 8(495)4369214.
ответственности и увольнению чиновников, производству в чины, прохождению, назначению пенсий - он мог решать все вопросы, не связанные с применением законов, в том числе мог отменять постановления губернских и областных членов Кавказского края.
В 1796 г. Павел I упразднил все генерал-губернаторства как постоянную территориальную единицу для всей империи. Сохранился институт наместничества в основном в столичных городах и на вновь присоединенных окраинах империи.
Система внутреннего политического и административного управления развивалась с учетом полиэтничности и поликонфес-сиональности. Всегда в той или иной форме существовали две тенденции: постепенное усиление центральной власти и одновременное укрепление самостоятельности регионов. Принципы абсолютной монархии неизбежно приводили к столкновению с принципами политической автономии, поскольку первая основана на централистских началах.
В начале ХХ в. кавказский наместник М.С. Воронцов-Дашков, анализируя значение института наместничества, писал: "Я не допускаю возможности управления Кавказом из центра, на основании общих формул без напряженного внимания к нуждам и потребностям местного населения, разнообразного вероисповедания...", и далее, рассуждая о централизации власти, он отмечает, что "...она была допустима лишь в том случае, когда в силах внимательно следить за всеми проявлениями жизни населения на определенной территории и регулировать их в известном направлении, в противном случае оно опасно, так как ведет к разобщению частей государства" [2].
В течение первого десятилетия существования независимой России неоднократно принимались попытки упорядочить систему федеративного управления страной.
Malahov Dmitriy - post-graduate student of the History Russian State Organization Department in the Russian Academy of Public Administration, 84 Vernadskiy Avenue, Moscow, 119606, e-mail: [email protected], ph. +7(495)4369214.
Действующая система регионального устройства России связана не просто с формальным определением границ субъектов. Это традиционно сложившиеся территориальные общности при более или менее однообразных экономических, социальных и культурных условиях [3].
Огромное количество субъектов, безусловно, осложняет государственное управление, снижает его эффективность, способствует дублированию многих государственных функций на региональном уровне, увеличивает штат чиновников на местах. С этим связан процесс укрупнения ряда субъектов.
Однако, по словам В.В. Путина: "Суть образования федеральных округов не в укрупнении регионов, а в укреплении структур президентской вертикали в пределах территории" [4].
Таким образом, именно централизация выступает необходимым элементом, синонимом государства. Однако в федеративном государстве невозможно контролировать все процессы из центра (здесь можно напомнить слова Воронцова-Дашкова), поэтому успех в управлении возможен лишь при рациональном распределении властных полномочий, ответственности и контроля по вертикали. Централизация и децентрализация - два вида управления, взаимно обуславливающие друг друга.
Законодательной основой деятельности генерал-губернаторов империи стал Наказ, принятый в 1853 г. Современники сразу же отметили расплывчатость и неясность формулировок этого нормативного акта. Единая и четкая инструкция, определяющая права и обязанности генерал-губернаторов, была вообще невозможна в силу большого разнообразия региональных условий, в которых им приходилось действовать. Поэтому, как и в XVIII в., власть генерал-губернаторов по-прежнему носила во многом не правовой, а личностный характер.
Смена лиц во главе того или иного генерал-губернаторства влекла за собой и смену политического курса. Среди российских генерал-губернаторов встречались люди под стать характеру занимаемой ими должности: с ярко выраженной индивидуальностью, независимым характером, несомненными административными способностями и даже политическими талантами.
Как отмечает С. Секиринский, начиная с сороковых годов XIX в., заметный след на
поприще генерал-губернаторства (наместничества) оставила группа генералов-кавказцев.
Это, прежде всего, Михаил Воронцов -генерал-губернатор Новороссии и Бессарабии и первый наместник и главнокомандующий войсками на Кавказе; Александр Барятинский - друг императора, которому принадлежит заслуга разгрома и пленения Шамиля; Михаил Лорис-Меликов - временный генерал-губернатор в Астрахани, а затем в Харькове, чья карьера крупного военного администратора и государственного деятеля реформаторского склада тоже началась на Кавказе; Илларион Воронцов-Дашков - друг Александра III и министр императорского двора, венцом государственной деятельности которого стало десятилетнее наместничество на Кавказе (1905-1915), отмеченное почти непрерывными преобразованиями и широкими начинаниями [5].
Несмотря на то, что полномочия губернаторов и генерал-губернаторов в законодательстве совпадали почти дословно, разница в степени власти была существенной. Это объяснялось, прежде всего, особым личным доверием императора.
Воронцов, например, добился, чтобы влияние министров на дела вверенного ему края, было совершенно прекращено, и никакие распоряжения министров, имевшие силу во всей империи, не были допустимы на Кавказе без предварительного согласия наместника, кроме министра финансов в вопросах ревизии и контроля.
Однако этого было недостаточно для решения поставленных императором задач, если учесть сложнейшую бюрократическую переписку в высших органах империи. Поэтому параллельно институту наместника был создан особый Комитет при комитете министров, целью которого стала координация вопросов административного управления, судопроизводства, финансов и торговли, землепользования и, конечно, службы чиновников. Вопросы политического и военного характера оставались за рамками Кавказского комитета, с ними Наместник обращался прямо к императору [6].
События начала 2010 г. - создание Северо-Кавказского федерального округа и назначение А.Г. Хлопонина Полномочным представителем президента - поневоле ассоциируются с историческим прошлым.
Наделение А. Хлопонина особыми полномочиями как "ответственного за положение
дел на Северном Кавказе", изменение российского законодательства в части совмещения должностей - заместителя председателя Правительства и Полномочного представителя Президента, особые задачи, сформулированные премьер-министром В.В. Путиным, и особые полномочия в отношении кадровых решений являются исключительным прецедентом для сложившейся в РФ системы власти.
Как заместитель председателя Правительства, А. Хлопонин должен обеспечить координацию действий всех правительственных структур для ускорения достижения принимаемых решений на Северном Кавказе. Налицо правовая и экономическая вертикаль центральных органов управления в макрорегионах, что весьма напоминает систему второй половины XIX в. "наместник - Кавказский комитет".
Такая система управления сыграла существенную роль в ускорении процесса правовой и экономической интеграции Кавказа в состав Империи. С 1845 по 1882 гг. на Кавказе была завершена Кавказская война, проведены грандиозные административно-территориальные, военные, правовые, экономические реформы, результатом которых стали серьезные достижения в сфере образования, строительства городов, дорог (в том числе, железных), расцвет скотоводства и земледелия, виноградарства и садоводства и т.д.
Аналогичным являются мотивы выбора кандидатуры на должность наместника и Полномочного представителя.
"Считаю нужным, - говорилось в царском рескрипте от 17 ноября 1844 г. - избрать исполнителем моей непременной воли лицо, облеченное всем моим неограниченным доверием и соединяющим с известными военными доблестями опытность в гражданских делах, в данном поручении особенно важных" [7].
Мотивируя назначение А. Хлопонина, Д.А. Медведев отметил, что он надеется на опыт Хлопонина как губернатора в развитии социально-экономических проектов. Поскольку это именно то, что сейчас крайне необходимо на Северном Кавказе: "Мы научились за последние годы решать там целую совокупность правоохранительных задач... Но у нас пока очень тяжело идут экономические проекты. Отсюда массовая безработица, преступность на экономической почве, клановость, взяточничество. Все это подлежит искоренению. Но не только правоохранительными методами. и я
надеюсь, что именно в этом качестве будет полностью востребован тот опыт, который вы приобрели в качестве губернатора. И именно поэтому я принял в этом смысле уникальное решение соединить полномочия заместителя председателя Правительства и полномочия представителя Президента" [8].
Однако необходимо заметить, что, в отличие от сегодняшней ситуации, следствием представления почти неограниченных прав Кавказскому наместнику явилось учреждение нового закона о порядке отношений между ним и Кавказским комитетом.
Что же касается полномочий нового вице-премьера Северо-Кавказского полпреда то до сих пор они весьма расплывчаты: "В ваших руках будут полномочия экономического порядка, - полномочия, связанные с исполнением обязанностей вице-председателя правительства России, а с другой стороны, -полномочия, связанные с исполнением обязанностей президентской вертикали. То есть те полномочия, которые традиционно принадлежат представителю Президента в федеральном округе, - по кадрам, по работе с силовыми и правоохранительными структурами и по всем тем другим вопросам, которые находятся в ведении Полномочного представителя" [8].
Несмотря на видимые аналогии, ситуация в которой находится Северный Кавказ, сегодня значительно разнится с ситуацией середины XIX в.
Основные проблемы достаточно четко сформулированы Президентом РФ. Однако, по мнению заведующего отделом социально-политических проблем Кавказа Южного научного центра РАН В. Авксентьева, кроме экономических проблем, есть и другие проблемы, которые не менее серьезны. В качестве таковых, например он указывает на проблемы в религиозной сфере: ". причем не так, как часто видят в Москве - между православием и исламом. Здесь другая плоскость - огромные противоречия внутри ислама. Это различные течения в исламе. В них надо вникать и видеть механизм их развития, распространения" [9]. Далее В. Авксентьев замечает, что такие же проблемы наблюдаются и в православии. Происходит некий цивилизационный раскол.
Вопросу серьезнейшей идеологической работы по развитию российской идентичности было уделено особое внимание на встрече лидеров правозащитных организаций Северного
Кавказа с Президентом России Дмитрием Медведевым и его Полномочным представителем в Северо-Кавказском федеральном округе А. Хлопониным 19 мая 2010 г. Выступая на встрече с Президентом, М.А. Аствацатурова отметила что: "Задачи по модернизации экономики и общественной жизни, которые ставит перед нами Президент Российской Федерации, крайне актуальны для Северо-Кавказского региона. Совершенно очевидно, что такая модернизация невозможна без модернизации межэтнических и этноконфессиональных отношений, которые традиционно значимы на Северном Кавказе. И когда мы задумываемся о том, что же может стать главной целью такой модернизации, наверное, можно эту цель сформулировать таким образом: это движение от этнической идентичности к российской идентичности, движение от этнического возрождения, которое уже состоялось на Северном Кавказе в разных формах, к возрождению гражданскому. Это распространение идей о том, что все мы, жители Северного Кавказа, неотъемлемая часть российской великой нации" [10]
Выбор методов решения проблем далеко не однозначен, на что указывают и ученые и практики. Мы же хотим обратить внимание на то, что экономические, социальные перемены требуют значительного напряжения сил и длительного времени. В XIX в. на их реализацию ушло более 40 лет до момента ликвидации института наместничества.
Необходимо заметить, что преждевременное сворачивание реформ, их незавершенность заканчивается, как правило, социальным взрывом. Так, ликвидировав специальную систему управления на Кавказе в 1882 г., империя вынуждена была вновь к ней вернуться, но уже как следствие волнений 1905 г.
Новому Полпреду необходимо помнить, что только комплекс мер и их последовательность могут принести искомый результат. Как отмечает президент Российской академии политических проблем генерал-полковник Л. Ивашов: "Если А. Хлопонин пришел с намерением как-то стабилизировать ситуацию и дать импульс развитию, то ему надо начинать
с анализа сложившейся ситуации. А для этого нужны мощные ученые - и экономисты, и социологи, и, конечно, военные, геополитики, геостратеги" [9].
Таким образом, необходимость создания экспертного совета при Полпреде, для регулярного мониторинга ситуации в разных сферах: экономики, политики, этнополитики, развитии институтов гражданского общества, правоохранительной деятельности а также изучения положительного и отрицательного исторического опыта - очевидна.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ученые РАН считают полезным опыт института наместничества для решения современных проблем Кавказа [Электронный ресурс]: Межрегиональная общественно-политическая независимая газета "Северный Кавказ": новости, политика, общество, культура, обычаи, традиции Северного Кавказа. 16 ноября 2009 г. URL: http://www.sknews. ru/regions/moscow/28084-uchenye-ran-schitayut-polezny m-opyt-instituta. html
2. Всеподданнейшая записка по управлению Кавказским краем графа Воронцова-Дашкова. СПб.: Государственная типография, 1907. С. 157.
3. Медведева В.К. Федеральные округа и новая региональная политика // Актуальные проблемы политологии: Сборник научных работ студентов и аспирантов Российского университета Дружбы народов / Отв. ред. В. Д. Зотов. М.: Макс-Пресс, 2001. С. 69-72.
4. Путин В.В. Какую Россию мы строим? // Российская газета. 2000. 11 июля.
5. См.: Секиринский С. Российские генерал-губернаторы ("облеченные доверием и лично известные императору") // Проблемы теории и практики управления. 2001. № 5. С. 112-115.
6. Лисицкая Г.Г. Кавказский комитет 1845-1882 // КЛИО. 1997. № 2. 142 с.
7. ПСЗ-II № 19590 от 06.01.1846 "Высочайшее утверждение правила в отношении наместника Кавказского". СПб., 1846. С. 5-11.
8. Кузьмин В. Президент сделал ход // Российская газета. 2010. 20 янв.
9. См.: Павлова Е. СКФО - возможности и риски // Вечерний Ставрополь. 2010. 6 февр.
10. Аствацатурова М.А. Модернизация невозможна без модернизации межэтнических и этноконфессиональных отношений [Электронный ресурс]: Интернет-СМИ "Кавказский узел". 20 мая 2010. URL: http://48.kavkaz-uzel.ru/articles/169089/
23 июня 2010 г.
