CC BY
90
УДК 947:342.5
Сихаджок З.Р.
СТАНОВЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО АППАРАТА КАВКАЗСКОГО НАМЕСТНИЧЕСТВА (1845-1867)
Рассматривается становление административного аппарата кавказского наместничества. Анализируется правовой статус кавказского наместника, его взаимодействие с высшими государственными органами Российской империи. Становление высшей кавказской администрации увязывается с политикой России в регионе.
The formation of the administrative device caucasian is Considered deputy. It is analyses legal status of the caucasian deputy, his interaction with high state organ Russia. The Formation to high caucasian administration follows with the policy of the Russia in region.
Ключевые слова: Кавказ, наместник, администрация, управление, государственные органы, законодательство, полномочия, финансы, министерства, департаменты.
The Keywords: Caucasus, deputy, administration, management, state organs, legislation, authorities, finance, ministry, departments.
Утверждение Наместничества на Кавказе тесно связано с политикой Российской империи, с теми военными действиями, которые была вынуждена вести Россия для того, чтобы окончательно ввести регион в сферу имперской политики и права. Один из самых трагичных периодов истории Северного Кавказа связан с Кавказской войной (1817-1864 гг.). Именно в этот период началось становление основных предпосылок создания института кавказского наместничества, начальный этап которого связан с деятельностью А.П. Ермолова, который фактически впервые поставил вопрос о необходимости предоставления кавказскому наместнику особых полномочий [1, с. 167]. Но на тот момент эта идея не нашла поддержки в высших правительственных кругах.
К началу 1840-х гг., когда Кавказская война достигла своей кульминации, царское правительство пришло к выводу о необходимости введения на Кавказе особой должности - кавказского наместника с неограниченными полномочиями. Для такого высокого статуса нужно было подобрать и соответствующую личность. Выбор пал на новороссийского губернатора М.С. Воронцова.
В высочайшем рескрипте на имя Воронцова от 30 января 1845 г. Николай I предписывал: 1) Кавказскому областному начальству по всем делам, власть его превышающим, не обращаясь в министерства, входить «к нам с представлениями»; 2) все дела, которые разрешались ранее от Главного управления Закавказским краем министерствами, разрешать на месте властью наместника [2].
При кавказском наместнике была образована особая Канцелярия, в состав которой вошло одно из отделений Канцелярии Главного управления Закавказского края [3]. Указом от 5 января 1848 г.
при кавказском наместнике учреждалась еще одна должность - чиновника по особым поручениям [4].
20 марта того же года для заведования перепиской во время поездок наместника при нем учреждалась должность директора походной канцелярии [5]. Для оказания необходимой врачебной помощи при Канцелярии кавказского наместника с 1849 г. вводилась должность особого врача [6].
6 января 1846 г. верховной властью были утверждены «Правила об отношениях Кавказского Наместника», разработанные М.С. Воронцовым. В соответствии с ними в управлении наместника стали находиться все правительственные «места и лица, как принадлежащие к общему губернскому управлению, так и отдаленные от него». Ему стали подчиняться грузинский инженерный корпус, VII округ корпуса инженеров военных поселений, УШ округ путей сообщений, а также строительные комиссии и комитеты. При этом наместник был вправе распоряжаться всеми денежными суммами, отпускаемыми на производство инженерных и строительных работ, а также на содержание и ремонт казенных зданий, дорог, мостов.
Согласно этим же Правилам кавказскому наместнику поручался «главный надзор за действиями всех вообще мест и лиц, находящихся в Закавказском крае и Кавказской области, к какому бы ведомству они ни принадлежали» [7]. Однако при этом проекты и предложения об инженерных, строительных работах или работах по обустройству путей сообщений наместник в обязательном порядке согласовывал с высшей императорской властью.
Сфера юрисдикции кавказского наместника прослеживается и в параграфах 9 и 10, согласно которым все правительственные распоряжения поступали прямо кавказскому наместнику. Кроме того,
закреплялось, что «все нужные по делам Закавказского края и Кавказской области справки, сведения, объяснения и.т.п. по всем вообще частям управления, требуются не иначе, как чрез Наместника Кавказского» [7].
Широкие полномочия кавказского наместника охватывали и управленческий аппарат Кавказа. В Отчете князя М.С. Воронцова за 1845 г. было обращено внимание на то, что «в 1840 году, во время преобразования Закавказского края и с открытием разных присутственных губернских и уездных мест, были вызываемы чиновники из России. Краткость времени и настоятельная нужда в них лишали всякой возможности обратить строгое внимание на выбор чиновников; оттого присутственные места наполнились людьми, которых правительство нашло необходимым вслед затем лишить мест. Два года после преобразования края некоторые из уездных мест и должностей были излишними и уничтожены. Это еще более увеличило число чиновников, не имеющих должностей, и эти люди, не имея средств к приличному существованию, а равно к обратному отправлению в Россию и потеряв надежду получить вновь места, остаются на жительство в крае и большею частью в Тифлисе. Некоторые из них находятся в жалком положении, и большая часть занимается сочинением просьб. Независимо от сего ежегодно увеличивается число туземцев, получивших образование в гимназиях и других заведениях России, которые стараются о получении мест, имея в виду все эти обстоятельства, я сделал распоряжение о невывозе из России чиновников на службу без особенной надобности и предписал в случае нужды выводы каждый раз испрашивать моего разрешения» [8, с. 843].
Сенатским указом от 16 октября 1846 г. наместнику были присвоены особые права по назначению и увольнению чиновников, служивших в регионе. В соответствии с указом он мог «определять, увольнять, перемещать, отрешать и предавать суду чиновников Закавказского края и Кавказской области по всем вообще должностям ... от XIV до VII класса включительно». Кроме того, «назначать, по собственному его усмотрению, чиновников к исправлению всех вообще должностей по Закавказскому краю и Кавказской области, полагаемых по расписанию в VI и V классах, перемещать и удалять от сих должностей, предоставляя только об утверждении сделанного им распоряжения Государю Императору тем порядком, какой указан в правилах об отношениях Наместника Кавказского» [9].
В 1856 г. эта норма была расширена указом от 9 июня, которым предписывалось министрам и иным
служащим высших органов государственной власти «не принимать никаких просьб и жалоб на действия Кавказского и Закавказского начальства» (т.е. наместника) и «если будут поступать к ним подобные просьбы и жалобы, то оставлять их без всякого движения» [10]. Учитывая, что в соответствии со ст.195 Учреждения об Управлении Закавказского края чиновникам можно было вынести свое несогласие с постановлениями и циркулярами кавказского наместника, эта статья в том же году была исключена из Свода законов [11].
Кроме того, с этого же года главноуправляющие Кавказского и Закавказского края представляли ежегодные доклады не прямо императору, а наместнику, «с тем, чтобы Наместник Кавказский представлял их в подлиннике Государю Императору со своими отметками» [12]. Губернаторы отдельных частей и областей Кавказа представляли свои отчеты только на имя наместника [12].
В 1859 г. наместником А.И. Барятинским было введено в действие «Положение о Главном управлении и Совете Наместника Кавказского» [13], результатом которого стало фактическое устройство кавказской администрации как особого «Кавказского министерства» [14, с. 92]. Вместо должности начальника гражданского управления учреждалась должность начальника Главного управления, который руководил всеми делами края. В ведении начальника Главного управления находились департаменты: 1) Общих дел - «для сосредоточения всех распоряжений по частям инспекторской, учебной, почтовой, медицинской, карантинной, строительной и по всем предметам, не входящим в круг действий других департаментов». 2) Судебных дел - «для рассмотрения принадлежащих ведению Наместника дел судебных и судебно-полицейских и для сосредоточения высшего надзора и распоряжений по судебной части вообще». 3) Финансовый - «для сосредоточения высшего счетоводства за местными доходами и расходами и по денежным земским повинностям в Закавказском крае, а также для заведования делами по питейным сборам, горной и соляной частям, таможенному управлению и по мерам, относящимся к оживлению торговли, внутренней и внешней, поощрению заводской и мануфактурной промышленности». 4) Государственных имуществ - «для дел по заведыванию казенными землями и вообще государственными имущества-ми, а также по попечительству над государственными крестьянами всех наименований».
Несколько позже, с 1 января 1860 г., в составе Главного управления был учрежден Контрольный департамент [15, с. 175-184], которому предстояло
заниматься ревизией денежных отчетов всех ведомств, подчиненных наместнику, контролировать источники доходов (земские сборы, городские доходы и др.), находившиеся в распоряжении наместника, представлять государственному контролю необходимые отчеты по использованию денежных средств.
В состав новой системы управления вошли:
1) Главное управление наместника кавказского. учрежденное для «сосредоточения распоряжений и принадлежащего ему высшего надзора по всем вообще гражданским и пограничным делам вверенного ему края.» [15, с. 81].
2) Совет наместника, рассматривавший наиболее проблемные вопросы, возникавшие в ходе управления Кавказом, которые еженедельно выносились на обсуждение непосредственно наместником. Председателем Совета являлся не начальник Главного управления, а особый чиновник; членами Совета стали члены бывшего Совета Главного управления Закавказского края в количестве девяти человек, занимавшие важные административные должности [16, с. 212].
3) Временное отделение по делам гражданского устройства края [15, с. 142-143], которое, на основе изучения и сбора подробных сведений о состоянии отдельных частей Кавказа, разрабатывало и совершенствовало необходимые нормативные акты, представляя своего рода штаб для обсуждения различных проектов административных преобразований края, которые передавались на рассмотрение и обсуждение Совета Главного управления. Управлявший этим отделением чиновник был обязан находиться в тесном рабочем контакте с начальником Главного штаба, директором Канцелярии наместника и всеми начальниками различных частей управления.
За наместником сохранялось право по мере необходимости создавать в своем аппарате новые структуры. Так, в 1860 г. в Тифлисе было образовано специальное управление, получившее название «Канцелярия по управлению кавказскими горцами» [15, с. 309-310], которая находилась в распоряжении начальника Главного штаба Кавказской армии. С 1865 г. Канцелярия была преобразована в Кавказское горное управление, а с 1866 г. - в Кавказское военно-народное управление, которое под различными названиями сохранялось вплоть до февраля 1917 г. [17, с. 100].
Кавказскому наместнику были подчинены и органы отправления правосудия; прокурорские протесты направлялись не министру юстиции, а наместнику. Руководство деятельностью судебной си-
стемы заключалось в праве наместника утверждать председателей и старших членов судов Кавказского и Закавказского края [18]. После судебной реформы 1864 г. вся судебная система на Кавказе и в Закавказье перешла полностью под контроль кавказского наместника.
В начале деятельности кавказского наместника фактически единственным министерством, которое некоторым образом сохранило свои контрольные полномочия, было Министерство финансов, министр которого согласно параграфу 11 Правил «Об отношении Кавказского Наместника» мог проводить ревизию и контролировать такого рода отчетности, с которыми был сопряжен казенный интерес
[7].
Взаимодействие министерств финансов и государственных имуществ с высшим органом управления на Кавказе было дополнено указом от 6 декабря 1846 г., в соответствии с которым из Министерства финансов в компетенцию кавказского наместника переходили дела по конфискации контрабандных товаров, по которым он принимал окончательное решение. Кроме того, в то время в ведении Министерства финансов находилось Управление Корпуса горных инженеров [20], что было связано с необходимостью большей эффективности при производстве изыскательных работ.
21 декабря 1849 г. было утверждено «Положение об управлении государственными имущества-ми в Закавказском крае» [21]. Для общего заведования государственными имуществами за Кавказом при главном управлении Закавказского края учреждалось особое установление - Экспедиция государственных имуществ при Главном управлении Закавказского края, которая действовала на правах министерского департамента, состоя в непосредственном подчинении кавказского наместника. Попечительства государственных имуществ в уездах упразднялись.
В конце 1867 г. управление Кавказского и Закавказского края подверглось очередной реорганизации. Изменения коснулись Главного управления кавказского наместника [22], карантинно-таможенной части [23]. Были утверждены правила о порядке замещения должностей в административных учреждениях края [24], штаты местных учреждений [25], а также расписание должностей по Главному управлению кавказского наместника [26].
В соответствии с указом от 9 декабря 1867 г. «О преобразовании управления Кавказского и Закавказского края» наместнику предоставлялись значительные полномочия как по комплектованию штатов, так и по руководству краем. Так, размеры
содержания чиновникам устанавливались только наместником. Ему было также предоставлено право составлять подробные правила о внутреннем устройстве административных учреждений, о распределении между ними дел, о делопроизводстве и канцелярии, обязанностях и ответственности должностных лиц, для чего он мог «издавать, в дополнение и развитие обнародованных ныне законоположений, нужные для руководства подведомственных ему установлений наказы и инструкции, наблюдая, чтобы правила оных были во всем согласны с действующими в крае узаконениями» [27].
При этом общие законы Российской империи применялись к Кавказу и Закавказью, во-первых, только в случае прямого указания в тексте нормативного акта о распространении на край и, во-вторых, в случае необходимости их применения в регионе, что также решал наместник. В противном случае, если наместник «по местным обстоятельствам, найдет применение означенных мер в пределах Закавказского края неудобным», он мог «сообщить Председателю Кавказского Комитета в течение четырехмесячного срока со времени получения указа причины, по которым он полагает не распространять их на вверенный ему край» [28].
Во второй половине XIX в. структура управления Кавказом приобрела довольно сложный характер. В состав Главного управления входили:
1. Управления: государственных имуществ, сельским хозяйством и промышленностью; горной частью на Кавказе и за Кавказом; учебной частью; медицинской частью; почтовой частью; карантинно-таможенной частью.
2. Комитеты: строительно-дорожный, по
устройству крестьян, статистический, цензурный, общественного призрения.
Кроме того, в ведении Главного управления находились Кавказский музей, Тифлисская публичная библиотека, физическая обсерватория, археологическая комиссия, архив и типография, общее руководство которыми осуществлял Совет Главного управления как совещательный орган.
В таком виде административный аппарат кавказского наместничества просуществовал с незна-
чительными изменениями вплоть до 1883 г., когда оно было упразднено [29, с. 281-282, 310].
Литература
1. Дегоев В. Большая игра на Кавказе. М., 2003.
2. ПСЗРИ-2. Т.ХХ. № 18679.
3. ПСЗРИ-2. Т.ХХ. № 18706.
4. ПСЗРИ-2. Т. XXIII. № 21848.
5. ПСЗРИ-2. Т^Ш. № 22113.
6. ПСЗРИ-2. ТХ^. № 23671.
7. ПСЗРИ-2. XXXI. № 19589.
8. Отчет кн. Воронцова с 25 марта 1845 по 1 января 1846 г. // Акты, собранные кавказской археографической комиссией (АКАК). Т. Х. Тифлис, 1885.
9. ПСЗРИ-2. Т. XXI. № 20525.
10. ПСЗРИ-2. Т. XXXI. № 30568.
11. ПСЗРИ-2. Т. XXXI. № 30858.
12. ПСЗРИ-2. Т. XXXI. № 30951.
13. ПСЗРИ-2. Т. XXIX. № 34992.
14. Эсадзе С. Историческая записка об управлении Кавказом. Тифлис, 1907. XI.
15. АКАК. Т. XII. Ч. 1. Тифлис, 1904.
16. Избранные документы Кавказского комитета. Политика России на Северном Кавказе в 1860-1870-е годы // Сборник русского исторического общества. Россия и Северный Кавказ. М., 2000. Т. 2 (150).
17. Народы мира. Этнографические очерки. Т. 1. Народы Кавказа // Под ред. М.О. Косвена. М., 1960.
18. ПСЗРИ-2. Т. XXVIII. № 27240.
19. ПСЗРИ-2. Т. XXI. № 19589.
20. ПСЗРИ-2. Т. XXI. № 20675.
21. ПСЗРИ-2. Т. XXIV. № 23753.
22. ПСЗРИ-2. Т. XIII. № 45265.
23. ПСЗРИ-2. Т. КШ. № 45266.
24. ПСЗРИ-2. Т. XLII. № 45267.
25. ПСЗРИ-2. Т. XLII. № 45268.
26. ПСЗРИ-2. Т. XLII. № 45269.
27. ПСЗРИ-2. Т. XLVI. № 49859.
28. ПСЗРИ-2. Т. XLII. № 45270.
29. Гатагова Л.С., Исмил-Заде Д.И. Кавказ / Национальные окраины Российской империи: Становление и развитие системы управления. М., 1998.
