CC BY
67В. Н. МАЛЬЦЕВ
РЕФОРМИРОВАНИЕ А. И. БАРЯТИНСКИМ ВЫСШИХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ КАВКАЗА
(вторая половина 50-х - начало 60-х годов XIX века)
В статье исследуются принципы, методы и формы становления административного управления Кавказом. Рассмотрено содержание реформы органов управления, проведенной кавказским наместником князем А. И. Барятинским. Сделаны выводы о переходном характере его административно-управленческих преобразований.
Ключевые слова: административно-управленческая реформа, централизация административного управления окраинами, Главное управление наместника кавказского.
Важной составляющей проблемы административного управления Кавказом во второй половине 50-х - начале 60-х годов XIX века было содержание реформ высших органов управления регионом. В этот период в правительственных кругах России получила развитие мысль об усилении централизаторских начал в управлении окраинами, в том числе и Кавказом, И хотя «к середине XIX века в административной политике царизма идея местной централизации и усиления единоличной власти генерал-губернаторов и губернаторов окончательно возобладала» [1], тем не менее, продолжала существовать и тенденция, направленная на сохранение «обособления высшего управления Кавказом и Сибирью» [2]. Оба эти направления отразились в принципах «организации государственного механизма по управлению регионом», создания и функционирования институтов управления [3].
В этой связи в изучении кавказской региональной политики самостоятельную роль приобретает «институциональный аспект исследования», предполагающий рассмотрение «техники» государственного управления, определение общих принципов организации государственных институтов, а также выявление мотивов и методов устранения устаревших управленческих элементов и структур [4].
Завершение Кавказской войны изменило политическую ситуацию в крае. Первостепенной по важности задачей правительства стало создание органов управления Кавказом, адекватных новым условиям. Поиски новых подходов, форм и методов организации административно-управленчес-ких структур на Кавказе начались, однако, раньше, во второй половине 50-х годов XIX века.
22 июля 1856 года кавказским наместником был назначен А. И. Барятинский. Перед ним стояли две главные задачи: завершение военных действий против горцев и преобразование административного управления регионом на основаниях, близких к российским параметрам. Такая необходимость вытекала из аморфности и разнородности сложившихся за долгие годы управленческих структур, а в середине XIX века встала проблема их унификации в связи с тем, что «быст-
рое развитие гражданской жизни Кавказского и Закавказского края служило поводом к частым переменам в устройстве местных административных установлений» [5]. По распоряжению А. И. Барятинского в апреле 1857 года в Тифлисе было создано Временное отделение при Главном управлении наместника кавказского, в задачу которого входила подготовка проектов новых положений о высших административных учреждениях Кавказа. Это учреждение, в дальнейшем названное Временным отделением по делам гражданского устройства края, продолжало свою деятельность до конца 1862 года.
21 декабря 1858 года А. И. Барятинский направил на имя председателя Кавказского комитета А. Ф. Орлова отношение «О преобразовании Главного Управления Кавказским и Закавказским краем» [6], в котором наместник поставил вопрос о введении новой структуры высших учреждений региона. Этот документ явился основанием для разработки Кавказским комитетом проекта положения о Главном управлении и Совете наместника.
Концепция административно-управленческой реформы высших кавказских учреждений, подчеркивал А. И. Барятинский, исходила от императора. Раскрывая ее содержание, наместник выделял две задачи, поставленные перед ним императором: первая - «устройство <...> особого Главного Управления делами всего <„. .> края», вторая же заключалась в том, чтобы обратить «в состав этого Главного управления все существующие ныне учреждения: Канцелярию Наместника, Совет, Экспедицию Государственных имуществ» [7]. Эти изменения в управлении Кавказом вводились в виде опыта на два года с 1 января 1859 года с последующим предоставлением проекта и штата Главного Управления на окончательное утверждение царю. В ходе реформирования административных органов этот опыт управления был продлен еще на семь лет, до 1 января 1866 года.
А. И. Барятинским были кардинально пересмотрены функциональные обязанности и полномочия высших кавказских должностных лиц, предложена новая структура Главного управления. что отражало централизаторские тенден-
ции в создании административных учреждений на Кавказе. Подчеркивая преемственность своего проекта административным преобразованиям М. С. Воронцова, он вместе с тем исходил из необходимости усиления роли Совета Главного управления в кавказских делах, считая, что функции этого учреждения при наместнике, ограничивавшиеся «рассмотрением некоторых дел собственно Закавказского края» [8], должны быть расширены. А. И. Барятинского не устраивало положение, при котором «по наказу начальник Гражданского управления хотя и считается ближайшим сотрудником Наместника по делам гражданского устройства в Закавказском крае, но с образованием при Наместнике особой Канцелярии, вместо канцелярии Главного управления, отношения Начальника Гражданского управлении к новому порядку вещей остались без определения, и он лишился прежнего влияния на дела гражданского управления, которые стали получать разрешение непосредственно от Наместника», а главной обязанностью Начальника Главного управления стало «представительство в Совете» [9]. Вместо должности начальника Гражданского управления А. И. Барятинский предложил «учредить должность Начальника Главного управления», возложив на него заведывание «всеми частями» этого учреждения [10]. По своему статусу он должен был иметь «по гражданским делам то же значение, которое по делам военным принадлежит Начальнику Главного Штаба Армии» [11].
Централизация коснулась и Главного управления делами Кавказского и Закавказского края, преобразованного в Главное управление наместника кавказского. Для усиления роли нового учреждения в основу его деятельности было решено положить принципы организации Экспедиции государственных имуществ, состоявшей «из отдельных частей, которые, заведывая специальными отраслями администрации, должны, по своему составу и кругу действий, заменять посредствующие между Министерствами и подчиненными им местами учреждения, существующие во всех министерствах» [12]. Другими словами, новые учреждения - департаменты и особые управления
- получали функции подобных структур соответствующих министерств: внутренних дел, юстиции, финансов и государственных имуществ [13].
А. И. Барятинский предлагал образовать Главное управление из четырех департаментов: общих дел, судебных дел, финансового и государственных имуществ. Наряду с ними в его состав должны были войти Особое управление сельского хозяйства и колоний иностранных поселенцев на Кавказе и за Кавказом, учрежденное по Высочайшему повелению 5 октября 1858 года, и Особое о земских повинностях присутствие для дел к земским повинностям по Закавказскому краю относящихся, а также Временное отделение по делам гражданского устройства края (бывшее Временное отделение при Главном управлении наместника кавказского). Начальнику Главного управления предоставлялось право «составлять из директоров (департаментов. - В. М.)
Совещательные собрания» [14] для решения текущих дел, рассматривавшихся ранее Советом Главного управления Закавказского края. А. И. Барятинский предложил переименовать этот орган в Совет наместника и направить его деятельность «на важнейшие вопросы, которые будут передаваемы на его обсуждение» [15], оставив текущие дела в ведении администрации. Поэтому и председательство в Совете наместника он считал необходимым передать не начальнику Главного управления, а «особому лицу».
Подобная «эволюция административного строя» происходила в те же годы и при обсуждении «Сибирского учреждения», в ходе которого «зачатки коллегиальности в сибирском управлении в виде советов Главных управлений не получили развития» [16]. Все это свидетельствует о наличии устойчивой тенденции, направленной на нивелирование, если не ликвидацию местных особенностей в деятельности административных учреждений, и усиление общих черт в формировании управленческих структур на окраинах Российской империи.
Кавказский комитет согласился с тем, что под ближайшим и непосредственным надзором и руководством Наместника будет по-прежнему состоять Временное отделение по делам гражданского устройства края, в функции которого входили «приготовления и обработки проектов положений, новых правил и инструкций по вопросам общим, имеющим ближайшее отношение к устройству разных частей управления и к развитию народного благосостояния в крае» [17]. Управляющий данным отделением являлся одновременно директором походной канцелярии наместника.
Эти установки А. И. Барятинского легли в основу нового «Положения о Главном Управлении и Совете Наместника Кавказского», одобренного Кавказским комитетом. Документ определил функции обоих органов. Вместо упраздняемой Канцелярии наместника «для сосредоточения распоряжений и принадлежащего ему (наместнику. - В. М.) высшего надзора по всем гражданским и пограничным делам» Закавказского края и Ставропольской губернии, создавались Главное управление и Совет наместника - «для рассмотрения важнейших, по назначению наместника, дел» [18]. В «Положении» были реализованы основные предложения А. И. Барятинского по структуре Главного управления, заявленные им в вышерассмотренном документе. Оно определило права и обязанности начальника Главного управления, который теперь становился «помощником Наместника по делам гражданским» [19], а также осуществлял руководство входившими в состав Главного Управления департаментами и являлся председателем Особого присутствия о земских повинностях по Закавказскому краю.
Круг приоритетных для Кавказа проблем, определенный А. И. Барятинским, нашел отражение в функциях четырех департаментов и особого управления, вошедших в структуру нового учреждения и получивших расширенные полномочия в
связи с возросшими по сравнению с первой половиной XIX века задачами по управлению регионом. Департамент общих дел состоял из трех отделений: двух распорядительных и инспекторского. В Первом распорядительном отделении сосредоточивались конфессиональные вопросы
- «дела духовные всех вероисповеданий» [20], относившиеся ко всему Кавказу. Оно же отвечало за организацию почты. В ведении Второго распорядительного отделения находились «дела по городскому хозяйству», «по обеспечению народного продовольствия», «по строительной части». В его компетенцию входили также «дела по за-ведыванию арестантскими ротами гражданского ведомства» [21].
Судебный департамент состоял из двух отделений - уголовных и гражданских дел - и одного общего стола. Основное место в департаменте отводилось Первому отделению, на рассмотрение которого поступали следующие категории дел. Прежде всего, приговоры уголовных и военных судов (из военных судов - только по гражданским лицам). Компетенции отделения подлежали судебно-полицейские дела, производившиеся в сокращенном порядке над отставными военными и гражданскими чиновниками, а также «случаи по приостановлению наместником исполнения Сенатских указов», «приговоров и определений других судебных лиц, оставленных по судебным приговорам в подозрении» [22]. Это отделение занималось и делами «о высылке из края во внутренние губернии России туземных лиц, оставленных по судебным приговорам в подозрении» [23]. Все остальные дела проходили по отделению гражданских дел.
В системе управления, создававшейся на Кавказе, А. И. Барятинским была усилена роль учреждений, координировавших экономическое развитие края. Этим целям соответствовало создание финансового департамента, состоявшего из четырех отделений. Департамент координировал вопросы налоговой и экономической политики на Кавказе, контролируя «подати и другие в пользу казны сборы» и осуществляя «высший надзор и распоряжения по делам таможенного управления в крае» [24]. В качестве одной из важнейших задач финансовому департаменту предписывалось «предпринимать меры к оживлению заводской и мануфактурной промышленности» [25]. На Северном Кавказе его ведению подлежало также «ведомство всех дел, относящихся до питейного сбора в Ставропольской губернии» [26].
Особая роль в проведении этой политики отводилась департаменту государственных имуществ, образованному в составе двух отделений и особого счетного стола. В нем были сосредоточены дела по управлению казенными землями (кроме лесов и садов) и попечительству над сельским населением (за исключением иностранных поселенцев) в Закавказье и Ставропольской губернии, «заведывание лесами вообще на Кавказе и за Кавказом» [27].
Позднее экономический блок высшей кавказской администрации был расширен за счет со-
здания еще двух учреждений. Первое из них -Особое управление сельского хозяйства и колоний иностранных поселенцев, которое «заведы-вало» на всем Кавказе казенными лесами, а также казенными сельскохозяйственными заведениями и иностранными колониями. В 1860 году оно было преобразовано в Управление сельского хозяйства и промышленности [28]. В задачу второго
- Особого о земских повинностях присутствия по Закавказскому краю - входило утверждение смет и раскладок по местным повинностям, а также иных казенных средств [29].
В конце 1859 года Главное управление было расширено за счет создания Контрольного департамента, на который возлагалась ревизия учреждений гражданского ведомства. Эффективность деятельности данного департамента как органа, «не подчиненного государственному контролю и, наоборот, подчиненного местному начальнику главного управления» [30], по всей вероятности, была невелика.
Во главе департаментов, исключая особые присутствия, находились директора, подчинявшиеся начальнику Главного управления Крузенштерну, одновременно стоявшему и во главе Департамента общих дел. Координация деятельности всех центральных учреждений Кавказа должна была осуществляться Советом наместника кавказского, созданным на основе прежнего Совета Главного управления. Новый орган состоял из Присутствия и Особой для производства дел канцелярии Совета. «Положение» устанавливало, что деятельность Совета наместника, «распространяясь на весь Кавказский и Закавказский край, не касается нисколько исполнительной власти, но объемлет лишь те предметы, которые требуют особого рассмотрения и многосложных соображений» [31]. На практике, однако, этого не произошло: все управление Кавказом оказалось «замкнутым» на А. И. Барятинского, а функции Совета наместника были урезаны даже по сравнению с имевшимися у Совета Главного управления по старому положению (от 10 апреля 1840 г.). Как отмечал С. Эсадзе, «Совет наместника состоял из председателя и лиц, посторонних Главному управлению, круг ведомства которого не был определен» [32]. Этот вывод подтверждается при рассмотрении персонального состава Совета наместника, немногочисленного и недостаточно представительного: его председателем являлся не сам наместник, а генерал-адъютант князь Орбелиани, членами были военные и гражданские чиновники: барон Николаи, Фадеев, Дюкруаси, Коцебу, Кипиани, Десимон и Смиттен. Задачи Совета наместника ограничивались рассмотрением только тех вопросов, которые А. И. Барятинский считал необходимым вынести на заседания этого органа, что давало основание считать его деятельность «незаметною и бесполезною» [33].
Усложненная и несколько умозрительная ад-министративно-управленческая система А. И. Барятинского подверглась скорому реформированию после отставки наместника: она не была
приспособлена к выполнению масштабных интеграционных задач в кавказском регионе, которые встали перед администрацией края в 60-е годы XIX века. Россия вступала на путь проведения кардинальных реформ в области управления и законодательства, а на Кавказе это время совпало с изменением военно-политической ситуации, связанной с завершением Кавказской войны и появлением новых требований к «устройству» этой окраины в систему российского управления.
В новых политических и социально-экономических условиях введенное А. И. Барятинским «Положение» оказалось «не соответствующим» [34] задачам управления, так как в нем отсутствовало единство в деятельности департаментов. Опыт административных преобразований А. И. Барятинского даже «признан был неудачным» [35]. К его недостаткам критиками добавлялись дороговизна и усложненность кавказской администрации [36].
Можно оспаривать категоричность таких выводов, но будет преувеличением считать, что «новая организация местной (кавказской. - В. М.) администрации, созданная А. И. Барятинским, максимально копировала государственную систему империи» [37]. Скорее, она являлась типичной для переходного времени от войны к миру, а в более широком аспекте - для такого периода утверждения имперской системы управления на окраинах, когда там при создании благоприятных внутренних и внешних условий начиналось интенсивное распространение российских административно-управленческих институтов. Но при этом во вводимых формах управления на Кавказе (как, впрочем, несколько позже и в Средней Азии) на первых порах более просматривалось внешнее копирование функций высших государственных учреждений, точнее - их калькирование тифлисскими учреждениями. В условиях реформирования государственной власти России 60-70-х годов XIX века этих черт уже оказалось недостаточно.
Тем не менее преемственность по отношению к дальнейшим преобразованиям управления Кавказом не была прервана: административно-управленческие идеи А. И. Барятинского и созданные им государственные структуры нашли отражение в реформах высшей кавказской власти, осуществлявшихся Великим князем Михаилом Николаевичем, новым кавказским наместником.
Литература и источники
1. Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX - начала XX века. Омск, 1997. С. 66.
2. Там же. С. 67.
3. Ремнев А. В., Савельев П. И. Актуальные проблемы изучения региональных процессов в имперской России // Имперский строй в региональном измерении (XIX - начало XX века) / отв. ред. П. И. Савельев. М., 1997. С. 12.
4. Там же.
5. Эсадзе С. Историческая записка об управлении Кавказом. Т. I. Тифлис, 1907. С. 90.
6. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а.
7. Там же. Л. 1-2.
8. Там же. Л. 5-6.
9. Там же. Л. 5.
10. Там же. Л. 8.
11. Там же.
12. Там же. Л. 9.
13. Иваненко В. Н. Гражданское управление Закавказьем от присоединения Грузии до наместничества Великого князя Михаила Николаевича. Тифлис, 1901. С. 433.
14. РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Л. 10.
15. Там же. Л. 11.
16. Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь ... С. 66.
17. РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Л. 11.
18. Там же. Л. 14.
19. Там же. Л. 15.
20. Там же. Л. 50.
21. Там же.
22. Там же. Л. 53.
23. Там же. Л. 54.
24. Там же. Л. 58.
25. Там же. Л. 58-59.
26. Там же. Л. 59.
27. Там же. Л. 67.
28. Милъман А. Ш. Политический строй Азербайджана в XIX - начале XX века (Административный аппарат и суд, формы и методы колониального управления). Баку, 1966. С. 150.
29. Иваненко В. И. Гражданское управление Закавказьем ... С. 434.
30. Там же. С. 435.
31. РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Л. 119.
32. Эсадзе. С. Историческая записка об управлении Кавказом ... Т. II. Тифлис, 1907. С. 42.
33. Иваненко В. И. Гражданское управление Закавказьем ... С. 436.
34. Эсадзе С. Историческая записка об управлении Кавказом ... Т. II. С. 42.
35. Иваненко В. И. Гражданское управление Закавказьем ... С. 436.
36. Отчет по главному управлению наместника кавказского за 1862-1872 гг. Тифлис, 1873. С. 45.
37. Малахова Г. И. Становление и развитие российского государственного управления на Северном Кавказе в конце ХУШ-Х1Х в. Ростов н/Д, 2001. С. 199.
V. N. MALTSEV. A. I. BARIATINSKI'S REFORMATION OF THE CAUCASUS SUPREME ADMINISTRATIVE BODIES (in the second half of the fifties and the beginning of the sixties of the nineteenth century)
The article is dedicated to the principles, methods and forms of administrative formation of the Caucasus governance. The author examines the reform matters of the central administrative machinery by Governor-general A. I. Bariatinski and summarizes the intermediate character of his administrative reorganisazations.
Key words: administrative reorganiszations, centralisazation of administrative governance in outlying districts.
