CC BY
152
УДК 947:342.5
Нагаев А.А.
ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ РОССИЙСКОГО УПРАВЛЕНИЯ
НА КАВКАЗЕ (1785-1899)
В статье рассматриваются основные этапы становления российского управления на Кавказе. Анализируется деятельность наместников и других высших должностных лиц на Кавказе. Делаются выводы об основных направлениях государственно-правовой политики в регионе.
Main stages of russian management are considered In article on Caucasus. It Is Analysed activity deputy and other high job titles of the persons on Caucasus. The findings are Done about the main trends state-legal politicians in region.
Ключевые слова: управление, администрация, Кавказ, наместники, система управления, административно-территориальное устройство.
Key words: management, administration, Caucasus device.
Усиление административной власти России на Кавказе в конце XVIII в. стало необходимым вследствие вхождения в состав империи большинства территорий и обществ Кавказа. До этого периода отношения между Россией и Кавказом носили по преимуществу торгово-экономический характер. Российская империя стремилась не к колонизации региона, а к расширению экономических связей и предотвращению проникновения на Кавказ агентуры Османской империи и Персии, подстрекаемых Великобританией и Францией, которым было важно отстранить Россию от европейских проблем.
Заключение Кючук-Кайнарджийского договора [1], завершившего русско-турецкую войну 17681774 гг., привело к юридическому закреплению в составе империи Кабарды. В этот же период в русское подданство перешла часть абазин и адыгов, осетины [2, с. 6]. В 1783 г. Кубань была объявлена границей российских владений, что положило начало присоединению Карачая к России [3, с. 240], а в 1828 г. карачаевцы принесли присягу на верность России. Еще в 1770 г. изъявили желание оформить официальное вступление в подданство России ингуши [4, с. 86]. А в августе 1810 г. комендантом Владикавказского военного укрепления И. Дельпоццо был заключен договор с представителями шести влиятельных ингушских фамилий о принятии ими подданства России [2, с. 599; 5, с. 41-42]. Чеченцы вошли в состав Российской империи в 1807 г. [6, с. 258-262]. Отдельные влиятельные фамилии и владельцы приносили клятву верности и находились на царской службе в еще более ранний период российской истории.
Таким образом, к 1785 г. созрели все предпосылки для создания на этой территории органа управления для постепенного включения народов в правовое пространство Российской империи, их
, deputies, managerial system, administrative-territorial
приобщения к общеимперскому законодательству и праву. В мае 1785 г. указом Екатерины II было образовано кавказское наместничество, включившее в себя две области: Кавказскую и Астраханскую [7].
Круг задач местной администрации, связанных с установлением контактов с северокавказскими горцами, был ограничен так называемой цивилизаторской миссией, предполагавшей способствовать торговым отношениям и устранению «варварских нравов» среди горских народов [8, с.162]. В этот период произошло оформление основополагающих тенденций управленческой стратегии Российской империи: тенденция подчиненности гражданской формы управления военной, тенденция централизации власти, обеспечение лояльности со стороны горской феодальной знати, сочетание военных методов и планомерных мероприятий политического и экономического характера.
В этот период не было предусмотрено учреждения каких-либо особых административных организаций на территории Кабарды, Осетии, Чечни и Ингушетии. Подобная осторожность российского правительства в процессе административного освоения северокавказских территорий объясняется следующими причинами:
Во-первых, причинами стратегического характера, т.е. необходимостью прочного тыла в борьбе с Турцией и Ираном. Это требовало от российских чиновников грамотного подхода к установлению связей с народами Северного Кавказа, который заключался в умении «обходиться с ними осмотрительно, осторожно, справедливо, приветливо, с умеренной ласкою, дабы легким и доступным обхождением не пропустить их к наглости, поелику они чрезмерно льстивы, обманчивы, коварны, ко всякому злу склонны и по своему магометанскому
закону суть нам тайные и явные неприятели» [8, с.162].
Во-вторых, причинами политического характера, т.е. обеспечением необходимых условий для распространения российского влияния, предполагавшего «обращать к пользам империи и их собственным и распространять убеждением благоустройство и законы наши, кои мы им дать готовы, к их собственному спокойствию, тишине и благоденствию» [8, с. 260-261].
В-третьих, причинами экономического характера, а именно - состоянием экономики в самой империи и на ее окраинах, которое обусловливало медленные темпы вовлечения в общеевропейский рынок [9, с. 38].
В соответствии с Указом Правительствующего Сената от 15 ноября 1802 г. произошел раздел Астраханской губернии на Кавказскую и Астраханскую, которые, в свою очередь, делились на уезды [10, с. 919]. Губернское управление в них осуществлялось в соответствии с общими для остальной части России положениями. Гражданская власть в этих губерниях вверялась губернаторам, имевшим достаточно широкие права в разрешении гражданских дел и позволявшие им контактировать с Правительствующим Сенатом, министерствами и самим императором [11, с. 32], но под контролем нового административного института в лице главноуправляющего Кавказом. В его руках сосредоточились функции как военной, так и гражданской власти.
Центральное место в деятельности главноуправляющего было отведено разработке методов управления горским населением края, которое к этому времени условно делились на две группы: подданных России, т.е. проживавших в пределах Кавказской линии (кочевые народы: ногайцы, калмыки, туркмены); и проявлявших недовольство политикой России (чеченцы, кабардинцы, ингуши, осетины) [10, с. 9-10]. Степень лояльности разных кавказских народов к российской власти, специфика их общественного устройства, традиции, обычно-правовая система определяли методы управления ими.
Учреждение Кавказской области [12], вступившее в силу 6 февраля 1827 г. стало тем правовым шагом, которым подводился своеобразный итог применению различных подходов к закреплению указанной территории в составе Российского государства и построению эффективной системы местной власти.
Кавказская область учреждалась в пределах бывшей Кавказской губернии с включением в ее состав земель Черноморского войска [13] и состояла в одном главном управлении с Грузией. Устанавли-
ваемая Учреждением система управления в регионе была в высокой степени централизованной. Это означало, что на всех ступенях властной вертикали воспроизводился единый подход к управлению, а институты местной власти на разных уровнях наделялись некоторым общим набором прав и обязанностей, ограниченным лишь естественными пределами ведомственной компетенции.
В соответствии с указом от 7 мая 1840 г. Кавказская область по гражданской части переподчиняет-ся начальнику области с присвоением ему прав и обязанностей, ранее принадлежавших главноуправляющему на Кавказе. Он же объявляется командующим войсками на Кавказской линии и в Черномо-рии с правами корпусного командира [14].
Необходимость проведения кардинальной реформы системы управления на Кавказе и сложность военной ситуации требовали назначения на пост руководителя более авторитетной личности, способной действовать самостоятельно и принимать соответствующие решения. В качестве таковой императором Николаем I был избран генерал-адъютант кн. М. С. Воронцов. При вступлении в должность главнокомандующего Отдельным Кавказским корпусом (1844-1854 гг.) [15, с. 23] кн. М.С. Воронцову присваивается звание наместника и учреждается, таким образом, кавказское наместничество, в которое входила и Кавказская область [16].
К числу первостепенных задач, решением которых должно было заниматься кавказское наместничество, принадлежали задачи хозяйственного характера, связанные с проведением ремонтных, строительных, инженерных работ в крае. Распоряжения, поступавшие от центральных органов власти, передавались только наместнику, минуя областное и губернское правление, равно как все необходимые сведения, справки и т.п. о Кавказской области и Закавказском крае, которые могли быть предоставлены также только главой кавказской администрации. Следует отметить, что без согласия наместника не могло быть исполнено ни одно распоряжение центральных органов власти, часто проявлявших некомпетентность в вопросах управления Кавказом.
В тесной связи с устройством управления народами Кавказа, составлявшим на тот момент главную задачу кавказской политики [17, с. 71], находились территориально-административные преобразования, предпринятые внутри самого наместничества. В целях усиления контроля и облегчения управления со стороны российской власти на вооружение был взят принцип дробления территорий. Мероприятия российской власти по реорганизации ад-
министративного управления Северного Кавказа, в результате которых были усилены позиции военной власти, получили свое дальнейшее развитие в середине 50-х гг. XIX в., когда, по мнению П.А. Зайончковского, система государственного управления империи была доведена до высшей степени централизации [18, с. 180].
В 1850-е гг. в управлении Кавказом были проведены некоторые изменения, которые касались перехода от системы приставских правлений к военнонародному управлению. Первым шагом российской администрации во главе с А.И. Барятинским в этом направлении стала реорганизация власти в Чечне. 5 ноября 1852 г. в соответствии с Положением Кавказского комитета «Об устройстве управления в Большой и Малой Чечне» было признано «необходимым утвердить над ними правильное управление» [19].
16 августа 1856 г. военное управление на Кавказе было подвергнуто очередной реорганизации. На правом и левом крыле Кавказской линии были назначены командующие линиями. Звание командующего войсками Кавказской линии упразднялось [20].
Первоначально претерпела изменения система приставств, просуществовавшая более четверти века. Население левого крыла Кавказской линии было разделено на четыре округа: Кабардинский, Военно-Осетинский, Чеченский и Кумыкский. Военно-Осетинский округ в 1860 г. был переименован во Владикавказский [21]. В каждый округ для управления назначался начальник, непосредственно подчинявшийся командующему войсками левого крыла Кавказской линии. В целях осуществления судопроизводства, разбора жалоб и тяжб в каждом округе учреждался народный суд под председательством начальника округа, состоявшего из главного кадия и нескольких депутатов, назначавшихся от всех отдельных обществ, входивших в состав округа [22].
Административно-территориальные преобразования на Правом и Левом крыльях Кавказской армии, продиктованные условиями военного времени, проводились без учета исторически сложившихся географических границ проживания коренных народов региона, хозяйственных нужд данных земель и культурных факторов. В итоге округа формировались из разных племен, стоявших на различных уровнях социально-экономического, правового и культурного развития, что предполагало временный характер данных преобразований. Ярким примером тому служил Военно-Осетинский округ, в состав которого вошли осетины, малокабардинцы и
представители Чечни - назрановцы и ингуши [23, с. 198].
Система военно-народного управления на территориях Терской и Кубанской областей функционировала вплоть до 1 января 1871 г., когда в соответствии с новым постановлением Правительства от 30 декабря 1869 г., на этих территориях было введено «гражданское устройство» [24, с. 99]. В результате около 400 тыс. горцев были подчинены общим с русским населением гражданским административным учреждениям. Главная причина, послужившая процессу слияния «всех смежно живущих элементов населения Терской и Кубанской областей» и передачей их в ведение одной, общей для всех гражданской администрации заключалось, по мнению правительства, в быстрых темпах роста тесных хозяйственных контактов между горским и русским населением [25, с. 73].
С 1 января 1871 г. военно-народные управления были ликвидированы. «Положение» от 30 декабря 1869 г. [26] вводило у горских народов гражданское управление. Однако период гражданского управления длился недолго - с 1871 по 1888 гг.
Стремясь еще больше приблизить Кавказский край к России, Александр III в 1881 г. упразднил Кавказское Наместничество. 26 апреля 1883 г. было утверждено «Учреждение управления Кавказского края», в соответствии с которым ближайшее управление Кавказским краем целиком и полностью возлагалось на главноначальствующего гражданской частью на Кавказе, его помощника и Совет главноначальствующего» [27]. Основным содержанием новых преобразований явился переход региона в подчинение Главноначальствующего гражданской частью на Кавказе, совмещавшего одновременно и командование войсками данного округа. Самостоятельность его была достаточно ограничена со стороны центральной власти [28, с. 281-282, 310]. Ее ведомства и канцелярия генерал-губернаторов сосредоточили у себя все нити по управлению бывшим кавказским наместничеством.
Несколько позже эти положения получили более детальную регламентацию в «Учреждении управления Кавказского края» [29, с. 1-24]. В соответствии с новым положением «Об учреждении управления Кубанской и Терской областями и Черноморским округом» от 21 марта 1888 г. на Северном Кавказе были произведены очередные административнотерриториальные преобразования [30]. Управление территориями и народами Северо-Кавказского региона передавалось командующему войсками Кавказского военного округа, а на местах - в Кубанской и Терской областях - атаманам казачьих войск, ко-
торые в военном отношении наделялись правами начальников дивизий, а в гражданском им присваивались права генерал-губернаторов.
Начальники национальных округов получали широкие административные полномочия в пределах подчиненных им территориальноадминистративных единиц [31, с. 322], что выражалось в установлении жесткого контроля за деятельностью административно-судебных учреждений сельских обществ.
Таким образом, в 1888 г. управление Кубанской и Терской областей Северного Кавказа подверглось преобразованию, были определены круг обязанностей и полномочий войскового наказного атамана кавказских казачьих войск, принято положение об управлении отделами Кубанской и Терской областей по военной части. Управление основывалось на объединении административного устройства с гражданским управлением поселенных в областях войск. Подтверждалось присвоение звания Войскового наказного атамана Кавказских казачьих войск командующему войсками кавказского военного округа. Ему вверялось главное местное управление Кубанской и Терской областей с входящими в ее состав городами, гражданским населением.
В 1899 г. российское правительство вновь обратилось к практике разукрупнения административнотерриториальных структур, нарушения традиционных норм самоуправления горских обществ, назначения на высшие административные должности военных чиновников, что значительно усиливало позиции военной власти в управлении всем Кавказским регионом. Однако реформирование структуры административного аппарата Главноначальствующего в условиях сохранения ключевых позиций централистской модели управления, а также в условиях сложной политической ситуации в регионе не могло привести к продуктивным результатам. Накаленная обстановка в крае к концу ХК-началу ХХ вв. все более отчетливо демонстрировала неэффективность 23-летнего периода управления Кавказом, когда правительство настойчиво пыталось ввести гражданское управление по общеимперским законам.
Литература
1. ПСЗРИ-1. XXIX. № 14164.
2. Гугов Р.Х. Кабарда и Балкария в XVIII веке и их взаимоотношения с Россией. Нальчик, 1999.
3. Социально-экономическое, политическое и культурное развитие народов Карачаево-Черкесии: Сборник документов. Ростов-на-Дону, 1983.
4. Бузуртанов М.О. Навеки вместе (о добровольном вхождении Чечено-Ингушетии в состав России). Грозный, 1980.
5. Виноградов В.Б., Умаров С.Ц. Вхождение Чечено-Ингушетии в состав России. Грозный, 1979.
6. Документальная история образования многонационального государства Российского Книга первая. Россия и Северный Кавказ в XVI-XIX вв. М., 1998.
7. ПСЗРИ-1. XXXII. № 16193.
8. Бутков П.Г. Материалы для новой истории Кавказа, с 1722 по 1803 год. В 3-х ч. Ч.1. СПб., 1869.
9. Киняпина Н.С. Административная политика царизма на Кавказе и в Средней Азии в XIX в. // Вопросы истории. М., 1983. № 4.
10. АКАК. Т.2. Тифлис, 1868.
11. Блиева З.М. Система управления на Северном Кавказе в конце XVIII - первой трети XIX века. Владикавказ, 1992.
12. ПСЗРИ-2. Т. II. № 878.
13. ПСЗРИ-1. Т. XXXVII. № 28225.
14. ПСЗРИ-2. XXV. №13450.
15. Кавказский календарь на 1848 г.
16. ПСЗРИ-2. XXXI. № 19590.
17. Отчет Наместника Кавказского и главнокомандующего Кавказской Армией. 1857. 1858. 1859.
18. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России. М., 1978.
19. ПСЗРИ-2. Т^т № 26740.
20. ПСЗРИ-2. Т.XXXI. № 30850.
21. ПСЗРИ-2. Т.XXXV. № 36130.
22. ПСЗРИ-2. Т.XXXII. № 32541.
23. Эсадзе С. Историческая записка об управлении Кавказом. Тифлис, 1907. Т. 1.
24. Сборник сведений о Терской области. Владикавказ, 1878. Вып. 1.
25. Кондрашева А.С. Система военно-народного управления как форма политического компромисса российской администрации и северокавказских горцев // Вестник СевКавГТУ 2004. № 1 (6).
26. ПСЗРИ-2. Т.:тУ № 47847.
27. ПСЗРИ-2. XIII. № 1521.
28. Гатагова Л.С., Исмаил-заде Д.И. Кавказ // Национальные окраины Российской империи: Становление и развитие системы управления. М., 1998.
29. Учреждения Управления Кавказского края. Т. II.
Ч. 2. СПб., 1886.
30. ПСЗРИ-3. Т.^П. № 5076.
31. История Северо-Осетинской АССР: с древнейших времен до наших дней. В 2 т. Орджоникидзе, 1987. Т. 1.
