CC BY
45
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ СОСТАВЛЯЮЩИЕ СТАНОВЛЕНИЯ ГРУЗИНСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Владимир ГЛОНТИ
кандидат физико-математических наук, доцент кафедры информатики и прикладной математики Батумского государственного университета им. Шота Руставели (Батуми, Грузия)
Анализ становления федеративных отношений в Грузии свидетельствует об отсутствии ясного представления о перспективах их развития. Непоследовательность преобразований в этой сфере проявляется прежде всего в неопределенности отношений собственности, в противоречиях в межбюджетной области и т.д. Однако эти факты не причина, а следствие, главным образом низкого уровня теоретической проработанности модели соответствующего государственного устройства.
Названные проблемы привели к тому, что на практике наметилось смешение вопросов о формировании социально-экономических составляющих и нормативно-правовых атрибутов федеративного государства. А ведь различия между ними носят качественный характер, их недооценка приводит (как показывает исторический опыт) к серьезным негативным последствиям. Методологический смысл этих различий таков.
Федерация возникает в случае признания данной формы государства выгодной для общества, то есть отвечает его интересам. Поэтому важнейшая предпосылка процесса федерализации — достижение всей системой общественных отношений определенного
качества, в том числе в социально-экономической, этнополитической, нормативно-правовой и иных сферах. Отсюда следует, что, хотя внешне возникновение федерации вызвано утверждением соответствующей Конституции страны и других законодательных актов, в исторической ретроспективе здесь присутствует другая причинно-следственная связь. Суть ее в том, что в начале вызревают социально-экономические, политические и иные предпосылки образования такого государства, затем формируется соответствующий интерес населения и лишь после этого право фиксирует факт создания основ федеративных отношений.
Если же придерживаться точки зрения, согласно которой возникновение федеративного государства главным образом связано с выработкой и конституционным закреплением нормативно-правовых инструментов и институтов регулирования федеративных отношений, то логично признать, что определяющим мотивом выбора такой формы государственности выступает не интерес общества (граждан), а изыскания юристов, выполняющих политический заказ определенных кругов. Подобный сценарий был реализован, например, в СССР. Однако крах советского, а также югославского и чехословацкого «федерализма» доказал неустойчивость порождаемых таким выбором формальных федераций.
Если наши рассуждения корректны, то внутренне непротиворечивыми представляются и два вывода. Первый: устойчивость и развитие федеративной формы государственности обеспечиваются специфической формой организации воспроизводственного процесса. Второй: особая форма организации процесса воспроизводства в федеративных государствах обусловливает возникновение и специфической властной вертикали, отличающейся от соответствующей вертикали в унитарных государствах.
К сожалению, отечественная наука практически не исследует социально-экономические особенности процесса федерализации. Дискуссия ведется в основном вокруг правового аспекта проблемы или, в лучшем случае, по вопросам, связанным с технологией совершенствования межбюджетных отношений, раздела собственности между федерацией и ее субъектами и т.д. Однако, несмотря на их важность, эти вопросы представляют собой лишь отдельные, повторим, технологические грани федерализации. А посему принимаемые здесь частные решения могут как способствовать укреплению основ федеративных отношений в Грузии, так и препятствовать этому процессу.
В этой связи попытаемся рассмотреть три группы проблем: экономическое содержание принципов федерализма; особенности Грузии как объекта преобразований и применимость (или неприменимость) принципов федерализма; целесообразность и перспективы продвижения нашей страны к федерализации общественных отношений.
Социально-экономический срез реализации федеративных отношений, равно как социально-экономические основы их возникновения, проанализированы далеко не в полной мере. Исключение, пожалуй, составляют исследования проблематики бюджетного федерализма. Что же касается таких вопросов, как развитие характерных для федеративной формы государственности отношений собственности, экономических основ выполнения социальных программ и т.д., то здесь мы сталкиваемся с методологическим вакуумом. Причины этого, на наш взгляд, не в недостатках теории, а в особенностях исторического опыта зарождения современных федераций. Они возникали и укреплялись как особая форма государственности в период, во-первых, становления рыночных отношений; во-вторых, в годы формирования национальных государств.
Эти процессы, начавшие набирать силу примерно 350 лет назад, совпадали как во времени, так и в пространстве. Рынок приспосабливал к себе форму государственности (унитарную, федеративную), но одновременно названная форма приспосабливала к себе рынок. Если же вспомнить, что рыночные отношения развивались стихийно, то становится понятным, почему научная мысль того периода концентрировалась в первую оче-
редь на оценке уровня гражданских свобод, который федерация могла обеспечить в рамках буржуазного строя. Да и в
последующие периоды не возникало потребности в названных исследованиях. Рынок и федеративные отношения исторически состоялись, что, в свою очередь, потребовало от экономической науки обратить внимание не на вопросы теории, а на практические проблемы — на совершенствование механизмов (технологий) регулирования этих отношений.
Исторически обусловленный разрыв между экономической теорией и практикой становления федеративных отношений поставил перед отечественной наукой ряд принципиальных, не имеющих аналогов вопросов. Они вызваны тем, что в конце XX столетия экономически развитые федерации (как, кстати, и унитарные государства) перешли в новое качественное состояние, связанное с социальной переориентацией экономики, приведшей к переходу к иному качеству роста. А данный переход, в свою очередь, способствовал повышению регулирующей роли государства, вытеснению стихии не только из экономики, но и из практики государственного регулирования.
Пытаясь найти свое место в мировом сообществе и в международном разделении труда, Грузия не может не учитывать специфику нынешнего общецивилизационного сдвига. В связи с этим особое внимание необходимо уделить созданию теории государственного регулирования, соответствующей отечественным реалиям. Такая теоретическая конструкция не может быть ограничена лишь отработкой механизмов перехода от административно-командной системы управления к социально-ориентированному рыночному хозяйству. Этот переход следует органично увязать с формированием социально-экономических основ федеративных отношений.
Если наш вывод справедлив, то логично предположить, что Грузия не может следовать путем, по которому свыше 300 лет шли современные федерации. Стихийное формирование рынка и федеративных отношений приведет к исчезновению нашей страны с экономической и политической карты мира. Нам не подходит и применяющийся ныне в федерациях «с большим стажем» так называемый «технологический» подход к регулированию рассматриваемых отношений: он реализуем лишь в устоявшемся государстве и в стабильном обществе.
Таким образом, перед отечественной наукой и практикой стоит достаточно простая по формулировке, но предельно сложная по решению задача. Ее смысл — создать экономическую модель, позволяющую «привить» принципы федерализма обществу, во-первых, никогда не имевшему опыта жизнедеятельности в условиях реальных федеративных отношений; во-вторых, переходящему от административно-командной системы управления к регулируемому рынку; в-третьих, осуществляющему масштабную региональную децентрализацию системы управления в социально-экономической и иных сферах. Нельзя достичь этих целей, не определившись с экономическим смыслом принципов федерализма. Основополагающим из них, как было сказано выше, выступает равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения. Этот принцип — системообразующий, базовый, все остальные ему подчинены и из него вытекают. Назову четыре важнейших.
■ Первый. Федерация и субъекты федерации в рамках собственных предметов ведения признаются полностью равноправными сторонами федеративных отношений и в равной степени ответственны за осуществляемые ими полномочия. Но полномочия каждой стороны охватывают только те сферы, которые не может или не должна брать на себя другая сторона. Особо важно, что стороны не наделены отмеченными полномочиями по чьему-либо произволу, конъюнктурному или политическому решению. Речь идет о добровольной передаче их снизу вверх.
■ Второй. Субъекты федерации должны быть способны реализовать принцип экономической самодостаточности. Его смысл вытекает из равностатусности субъектов федерации, а также из признания того, что подлинное равноправие между экономически разностатусными сторонами невозможно. Другими словами, реальная федерация возникает лишь тогда, когда объединяются и получают равные права экономически самодостаточные субъекты. Именно это обеспечивает их последующую политическую и правовую равностатусность, но не наоборот. Что же касается регионов, не способных реализовать принцип экономической самодостаточности, то соответственно они не могут быть признаны и не признаются субъектами федерации.
■ Третий принцип связан с конституциированием в федерациях (в отличие от унитарных государств) двух уровней государственной собственности. Наличие государственной собственности федерации и государственной собственности ее субъектов обуславливает реализацию специфических форм публичной собственности, отличающихся от тех, с которыми мы сталкиваемся в унитарных государствах. Содержание этих отношений не сводится к механическому разделу объектов собственности в процессе образования федерации. Перераспределение конкретных объектов собственности, конечно, может и должно иметь место. Однако главное не в этом, а в том, что в соответствии с закрепляемыми за федерацией и ее субъектами предметами ведения, между сторонами прежде всего и главным образом перераспределяются функции регулирования прав владения, распоряжения и пользования. В таком контексте федерация и ее субъекты выступают не в качестве собственников, тем более не в роли хозяйствующих субъектов. Они на равных правах, но на разных уровнях государственного управления осуществляют (в соответствии с принципами федерализма) регулирование отношений собственности. А если вспомнить, что характер отношений собственности во многом определяет характер всей совокупности общественных отношений, то логично заключить, что сосуществование (в рамках института публичной собственности) двух форм государственной собственности не может не породить специфическую форму названных отношений.
■ Четвертый принцип — равноправие федерации и ее субъектов (в рамках предметов их ведения) на основе обеспечения соответствия доходных полномочий сторон их расходной ответственности. Для реализации данного принципа необходимо прежде всего перейти к горизонтальной модели бюджетного федерализма. Причем (в отличие от вертикальной модели бюджетного федерализма, реализуемой в унитарных государствах, где функции регионов определяются «сверху») налогооблагаемая база субъектов федерации определяется не центром, а вытекает из предметов ведения, которые они оставляют за собой.
Выделим особенности финансово-бюджетной системы Грузии, обусловленные ее унитарно-централизованной политической системой, которые сохраняются и прогрессивно эволюционируют.
В унитарном государстве общегосударственные доходы и расходы регулируются централизованно, верховной властью. С одной стороны, она определяет размер поступлений, с другой — устанавливает объемы последующих раздач, исходя из общих нужд государственного хозяйства. Регулирование осуществляется системой специализированных центральных организаций на основе нормирования (квотирования, предоставления льгот и др.), предполагает очередной порядок раздач и механизм рассмотрения административных жалоб, что необходимо для корректировки величин и направлений материальных и финансовых потоков.
■ Сегодня в Грузии преобладают методы централизованного регулирования доходов и расходов. Во-первых, законодательство по большинству налогов (по сути — сборов) регулируется Центром, а не на региональном уровне. Во-вторых, среди форм распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы на первом месте стоит распределение центральных налогов (сборов), а роль раздельного использования источников крайне незначительна. В-третьих, в налоговой системе по-прежнему велико значение вертикальных финансовых потоков: в бюджетах всех уровней доминируют общегосударственные налоги (сборы), составляющие в среднем 70% в доходах консолидированного бюджета.
■ Вторая отличительная черта финансовой системы нашей страны заключается в том, что верховная власть назначает главных агентов финансовой системы государства. Сегодня эта особенность проявляется в назначении уполномоченных банков государства, а также в порядке получения должности министра финансов. В Грузии во все времена на ключевые посты назначала верховная власть, а в странах Западной Европы — победившие на выборах партии, в том числе министра финансов.
■ Третья особенность организации финансовой системы грузинского государства — круговая порука, обеспечивающая выполнение территориальными и хозяйственными единицами принятых на себя финансовых обязательств. Если в странах Западной Европы ответственность по уплате налогов носит индивидуальный характер, то в Грузии всегда преобладала коллективная, солидарная ответственность перед верхним уровнем управления. Например, в наши дни коллективная ответственность характерна для порядка перечисления трансфертов из центрального бюджета в бюджеты регионов. Невыполнение этих обязательств приводило к тому, что Центр задерживал перечисление трансфертов на социальные нужды, а это сказывалось на положении всего населения региона, пользующегося услугами социальной сферы.
■ Четвертая особенность государственной финансовой системы нашей страны — унитарный иерархический бюджет, составляющий ее основу. Этот бюджет — альтернатива бюджетному федерализму стран с федеративно-субсидиарными политическими системами, для него характерна общность, неразделенность части средств федерального и местных бюджетов, тогда как при бюджетном федерализме бюджеты территорий и федерации — раздельные и независимые. Иными словами, при унитарном иерархическом бюджете принципиально невозможно четкое разделение ряда расходов и доходов между уровнями регионального управления. Это в конечном счете связано с тем, что потребители разного уровня (федерального, регионального, муниципального, а также отдельные граждане) не только содержат единую технологически нерасчленимую материальную производственную инфраструктуру — энергетику, коммунальное хозяйство, железнодорожный транспорт и т.д, но и в то же время пользуются ее услугами. Поэтому технически чрезвычайно трудоемок и не может быть реально осуществлен отдельный счет затрат, составляющий основную процедуру формирования независимых самостоятельных бюджетов.
На нынешнем этапе рыночных реформ речь идет не столько о трансформации, сколько о модернизации финансовой системы Грузии при сохранении исторически обусловленных особенностей. Сегодняшняя модернизация включает в себя:
— более четкое разграничение функций каждого уровня управления и, соответственно, разнесение части средств унитарного иерархического бюджета страны по его составляющим;
— правовое обособление центрального, регионального и муниципального уровней как самостоятельных юридических субъектов, что дает возможность в большей мере использовать договорное начало при определении межбюджетных (внутрибюджетных) отношений;
— разработку обновленных социальных стандартов и нормативов бюджетной обеспеченности, позволяющих, с одной стороны, принять во внимание многообразие условий разных территорий, с другой — учесть растущие социальные запросы населения;
— повышение законодательного начала в регулировании финансовой системы;
— увеличение роли населения в процессе принятия и исполнения бюджетов всех уровней (через своих представителей в парламенте и в местных органах власти).
Как уже отмечалось, у нашего общества нет опыта реального федерализма. Поэтому невозможно сформировать в границах Грузии демократическое федеративное государство лишь путем его провозглашения таковым в Конституции. Необходимо соответствующим образом «перенастроить» экономическое, социальное, политическое (и прочие) пространства. В какой мере Грузия готова к подобной «перенастройке»?
Ее специфику как объекта управления диктуют необходимость одновременно решить социально-экономические, этнополитические и нормативно-правовые проблемы, то есть реализовать комплекс мер, учитывающих экономико-географические, социально-экономические, социокультурные, исторические и другие особенности страны. Однако охвативший ее социально-экономический кризис способствовал разрыву межрегиональных хозяйственных связей. Этот процесс (на фоне ухода государства из сферы регулирования экономикой) привел к автаркизации ряда региональных рынков и (как результат) — к фактическому «выпадению» части региональных хозяйственных комплексов из экономического пространства страны. А если принять во внимание то, что в условиях ее все более активного включения в мировое разделение труда названные хозяйственные комплексы начали активно втягиваться в сферы притяжения мировых экономических центров влияния, то станут понятными и возможные фатальные последствия отмеченных процессов автаркизации.
Коль скоро внутринациональные центры экономического притяжения оказываются слабее центров внешних, то последние, все активнее притягивая к себе внутригрузинские региональные хозяйственные комплексы, объективно (в силу общемировых законов развития) на определенном этапе выводят их из экономического пространства страны.
Социокультурные традиции ряда этносов, проживающих на приграничных территориях, более близки к традициям граждан соседних государств, нежели к традициям этносов, населяющих другие регионы Грузии. Когда же социально-экономические мотивы интеграции интересов населения действуют слабо, а национальная политика Центра противоречива, повышается опасность отрыва части регионов от политического и правового пространства страны, а также их «перетягивания» близкими по традициям этнокультурными полюсами.
Подводя итог сказанному, отметим отсутствие ныне достаточных экономических и социокультурных основ образования в границах Грузии реальной федерации, что обусловлено неопределенностью и внутренней противоречивостью законодательства, способствующими дезинтеграции единого правового пространства страны.
Сегодня нет веских оснований утверждать, что в грузинской экономической системе усиливается влияние социальных и экономических механизмов, характерных для федеративной формы государственности. К сожалению, имеет место подмена федерализации общественных отношений имплантацией в экономику отдельных инструментов, не связанных друг с другом и зачастую взаимоисключающих.
Как результат, особенности наблюдаемого в границах грузинского экономического пространства процесса воспроизводства не работают на реальную федерализацию. Именно поэтому нормативно-правовая атрибутика отечественного федерализма не соответствует экономическим реалиям, что обрекает (при сохранении этого несоответствия) процесс федерализации на неудачу.
Попытаемся разобраться, не являются ли игры в федерализм проявлением известной в мировой истории ситуации, когда в процессе общественного воспроизводства системообразующим фактором выступал не экономический, а политический интерес. В частности, не являемся ли мы свидетелями характерной для советского периода практики, в рамках которой модель политического обустройства жестко обусловливала структуру и направления развития экономики.
Итак, ситуацию в Грузии характеризуют следующие особенности.
■ Первая. В процесс воспроизводства не включен необходимый минимум социально-экономических институтов и механизмов формирования основ реальной федерации.
■ Вторая. Ни государство, ни регионы не располагают достаточными экономическими и организационными ресурсами, позволяющими ввести регионы в режим экономической самодостаточности, обеспечив тем самым их реальную экономическую равностатусность и, следовательно, равноправие.
■ Третья. При сложившейся системе отношений между руководством государства и регионами возможность развития федеративных отношений ограничивается ростом недоверия жителей страны к тому, что Центр способен обеспечить гарантии их интересов. Прежде всего потому, что именно заинтересованность населения (точнее, его экономически и политически активной части) в той или иной форме государственности — основополагающее условие выбора этой формы.
По всему выходит, что федерализм в Грузии не имеет перспектив.
Если рассматривать эту проблему сквозь призму образования собственно федеративного государства, то такой вывод будет корректен. Однако если подойти к вопросу с позиции цены, которую общество заплатит за выбор той или иной формы государственности, то подобный вывод покажется не столь однозначным.
У нашей страны есть возможность выбора между общественными отношениями, характерными для федерации, унитарного государства и конфедерации. Попытаемся кратко охарактеризовать последствия реализации этих трех возможных сценариев.
Как было отмечено выше, часть населения не верит, что Центр способен гарантировать защиту их интересов. Это можно трактовать как однозначный отказ рассматриваемой группы от модели развития федеративных отношений. В такой ситуации попытка создать унитарную форму государственности, скорее всего, будет рассматриваться как возврат к административно-командной системе управления. А поскольку Центр не способен (в обмен на расширение своих полномочий) предложить гражданам страны весомую экономическую поддержку, мало шансов, что они откажутся от пусть иллюзорной, но самостоятельности территорий (в обмен на реальное, но экономически не мотивированное усиление центральной бюрократии). Хотя бы потому, что разумно полагают: эту бюрократию, в отличие от бюрократии региональной, вообще нельзя контролировать.
Отсюда логично вытекает утверждение, что дрейф к унитарной форме государственности будет сопряжен с обострением и расширением в обществе социальной конфликтности, с возможными вооруженными столкновениями и, как результат, — с вероятной потерей Грузией части своих территорий.
Не менее опасны и последствия образования конфедерации. При автаркизации части региональных рынков, борьбы богатых и бедных регионов, социально-экономической неопределенности, напряженности в системе этнополитических отношений, наконец, в государстве, административно-территориальное деление которого базируется не на принципе экономической целесообразности, а на принципе социально-региональном, переход к конфедерации чреват распадом экономического, политического и правового пространства, то есть — государства. Но поскольку преобладающая часть граждан и политиков на местах стоит за единство страны, вполне предсказуем и результат.
Следовательно, формирование в Грузии системы федеративных отношений в большей степени удовлетворяет принципу экономической целесообразности, нежели формирование унитарного государства (или переход к конфедерации). Предпочтительность такого выбора в том, что движение в данном направлении сопряжено с наименьшими (по сравнению с другими вариантами) потерями, а потому в нынешних условиях он экономически предпочтителен.
Однако, чтобы этот выбор стал реальностью, необходимо признать, что в стране лишь формируются основы федеративных отношений. В этих условиях (особенно на начальном этапе перехода) в обществе будут противодействовать две тенденции. К тому же их значение будет расти при увеличении продолжительности отмеченного перехода и с углублением экономического кризиса. Центр попытается сконцентрировать в своих руках максимум полномочий, позволяющих ему держать ситуацию под контролем, в том числе вмешиваясь в дела регионов. Таким образом, федерализация общественных отношений должна происходить в уникальных для мировой истории условиях. Суть названной уникальности нами уже раскрыта — это отсутствие достаточных экономических предпосылок для образования реальной федерации, но при наличии предпосылок политических, пока позволяющих сохранить нашу страну как единое государство.
На нынешнем этапе развития можно подготовить программу действий, направленную на становление оптимальных социальных основ жизнедеятельности в регионе страны и на определение его места в общем экономическом пространстве государства, но лишь с учетом социально-экономических, этнополитических и нормативно-правовых основ грузинского федерализма.
