CC BY
54
ФЕДЕРАЛИЗМ КАК СПОСОБ РАЗРЕШЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
Ю.П. БОЙКО,
доктор политических наук, кандидат юридических наук
Аннотация. Обращено внимание на потенциальные возможности федерализма в решении проблем муль-тисоставного государства. Автор оставляет со многими предложениями относительно путей использования федералистской идеи в борьбе против национализма и сепаратизма современные линии.
Ключевые слова: мультисоставное государство, федерализм; национализм и сепаратизм, национально-те рриториальное урегулирование, межгосударственное устройство.
FEDERALISM AS A WAY OF THE PERMISSION OF NATIONALDTERRITORIAL PROBLEMS IN THE MODERN WORLD
J.P.BOYKO,
the doctor of political sciences, candidate of jurisprudence
Annotation. In article the attention to potential possibilities of federalism in resolution of problems of the multicompound state is paid. The author leaves with a number of offers on ways of use of federalistic idea in struggle against nationalism and separatism modern lines.
Key words: the multicompound state; federalism; nationalism and separatism; national-territorial settlement; the interstate device.
Сотрудничество между государствами или соперничество между ними все чаще могут найти объяснение в их цивилизационной принадлежности, в делении на «мы» и «они». Эта ситуация предполагает возможность «столкновения цивилизаций», среди которых американский политолог С. Хантингтон особо выделял «надтреснутые государства», которые разделены по группам населения, принадлежащим к разным цивилизациям, и «расколотые государства», в которых преобладает одна цивилизация, но их лидеры хотели бы изменить цивилизационную идентичность1. Эти разновидности становятся основными проблемными образованиями с точки зрения их формальной адекватности возникающим противоречиям между разными этносами.
В какой степени снятию таких противоречий могут послужить реформы внутригосударственного устройства многонациональных стран? Может ли более сложная структура государства стать подспорьем в разрешении национальных проблем?
Эпоха глобализации характеризуется расширением сферы применения федеративной идеи, а также процессами федерализации государственной власти в разных регионах мира, что основывается в том числе стремлением к поискам новых форм компромиссов, снижения уровня конфликтности и улаживания социальных, политических и иных противоречий2.
В исследованиях по этническим проблемам обращается внимание на то, что современный национализм и сепаратизм развиваются по каким-то причудливым правилам, которые иногда носят ярко выраженный нерациональный и архаичный характер3. Даже в условиях «разрядки» традиционных разновидностей национализма во внешне спокойных регионах западной цивилизации4 их отголоски не ушли в прошлое. Напоминанием ему — движение Лиги Севера Италии за «возрождение» кельтской культуры и символики в отстаиваемых ею границах так называемой Падании (Паданской государственности); бретонский
и корсиканский очаги сепаратизма во Франции; территориальный национализм в Испании; ольстерский — в Великобритании.
Национальные движения могут принимать разные формы — от парламентской (законодательной) деятельности, имеющей целью создание экономических и политических основ национального равноправия; культурно-просве тительских акций, связанных с повышением самосознания народа (этноса); ненасильственных акций гражданского неповиновения и до борьбы, направленной на полное отделение и самостоятельность в международных отношениях. Жесткие проявления национально-этнических и суперэтнокультурных форм национализма и трибализма (процесса этнической консолидации) проявляются в вооруженной борьбе за независимость, в появлении таких самопровозглашенных псевдогосударств, как Объединенная республика Сувадиве (1959—1963), Катанга (1960—1963), Биафра (1967-1970), Тамил-Илам (1976—
2009), Мохели (1997-1998), Ан-жуан (1997-2002), Маахир (20072009).
И если процессы федерализации способны оказать какое-либо позитивное влияние на разрешение этой проблемы, почему бы и не использовать их потенциал. К сожалению, нередки примеры тех случаев, когда потенциал федерализма мог бы быть, но не был использован при урегулировании межнациональных конфликтов в многосоставных государствах.
Время мирного разрешения таких споров упущено в Грузии, где в начале 1990-х гг. обсуждалась возможность федерализации страны, с предоставлением самостоятельных полномочий Южной Осетии, Абхазии, Аджарии, Квемо-Картли и другим частям некогда единой социалистической республики в составе СССР.
Руководители Грузии и Абхазии неоднократно заявляли о своем намерении ввести в действие институциональные структуры с применением современных форм самоуправления и разделенного правления. Однако грузино-абхазские переговоры не вышли за рамки стадии «переговоров о переговорах», на которой так и остались не проясненными вопросы о самом формате переговоров о политическом статусе5.
Под давлением международных структур Грузия по крайней мере, еще в 2000 г. склонялась к принятию выработанного ООН проекта документа, по которому Абхазии предлагался статус субъекта федерации в составе Грузии6. Абхазское политическое руководство, не склонное к подобному развязыванию узла противоречий, выступало за конфедеративный вариант устройства, при котором абхазы и грузины сохранили бы суверенные государственные структуры. Это, по их мнению, явилось бы наиболее жизнеспособным решением трудного вопроса сосуществования, поскольку конфедерация основывалась бы на принципе консенсуса между обеими сторонами.
В то же время выдвигался способ политико-правового разрешения проблемы, более приемлемый для конфликтующих сторон. Предлагалось установить разновидность федеративного устройства с федеративными и конфедеративными чертами (сочетание конфедеративных принципов в его внутренней структуре с федеративными принципами в том, что касается его международного политико-правового статуса), при котором будет уважаться принцип равенства и невмешательства во внутренние дела обоих субъектов федерации7. Предложенный проект Союзной Республики Грузии сохранял бы некоторые исключительные полномочия и, возможно, привел бы к сохранению территориальной целостности бывшей Грузинской ССР в границах 1991 г. Однако последующие события, по сути, лишили предлагаемые проекты каких-либо основ для реализации.
Не использована историческая возможность объединения народов бывшей советской Молдавии. С 2 сентября 1990 г. - даты одностороннего провозглашения независимости Приднестровской Молдавской Республики - неоднократно готовились и становились достоянием общественности проекты государственного устройства, ряд из которых предусматривал его федеративные начала.
Наиболее известным среди них был российский план объединения Молдовы и Приднестровья, подготовленный в 2003 г. при участии Д. Козака, специального представителя Президента РФ. Меморандум об основных принципах государственного устройства объединенного государства предусматривал своими положениями строительство «единого независимого, демократического, основанного на федеративных принципах государства, определяемого в границах Молдавской ССР на 1 января 1990 года.»8 Парафированный президентами Молдовы
и ПМР Меморандум Козака объявлял объединенную страну Федеративной Республикой Молдовой, основанной «на принципе единства территории, единых принципах построения государственной власти, единого оборонного (на переходный период), таможенного, валютно-денежного пространства».
Приднестровская Молдавская Республика конституировалась бы как государственное образование в составе федерации, имея возможность формировать собственные государственные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, принимать собственную конституцию и законодательство, иметь государственную собственность, самостоятельный бюджет и налоговую систему, а также собственную государственную символику и иные атрибуты государственного статуса. Она также обладала бы правом, подтвержденным «всенародным референдумом» на своей территории, на выход из состава федерации в случаях принятия решения о присоединении федерации к другому государству и (или) в связи с полной утратой федерацией своего суверенитета.
Меморандум под давлением Евросоюза, НАТО и США, опасавшихся усиления влияния России в Юго-Восточной Европе, был в последний момент отклонен руководителями Молдовы. Конфликт остается неразрешимым, и, по мнению некоторых политологов, отсутствуют какие-либо предпосылки для его политического разрешения в ближайшем будущем9. Более того, нынешний временно исполняющий обязанности Президента Молдовы М. Гимпу заявил в октябре 2009 г., что «возможность использования в настоящее время в приднестровском урегулировании принципов, изложенных в Меморандуме Козака, могут лишь усложнить решение данной проблемы. В нем содержатся неприемлемые вещи, такие как фе-дерализация»10.
За прошедшие после провозглашения собственной государственности неоднократно возникала полемика вокруг формы внутригосударственного устройства Украины. Сегодня она представляет так называемое сложное унитарное государство, состоящее из 24 областей и Автономной Республики Крым, которая с 1998 г. урезана в полномочиях, в частности лишена права принимать собственные законы.
В исследованиях, относящихся к украинским реалиям последних десятилетий, резонно указывается, например, что создатели украинского государства совершили в 1991 г. фундаментальную ошибку, которая рано или поздно обернется катастрофой и для их проекта, а пока осложняет жизнь другим. Они отринули реальные характеристики того, чем являлась территория, объединенная под названием «Украинская Советская Социалистическая Республика», и попытались пойти по пути создания украинского государства-нации, к чему не было объективных показателей11. Можно соглашаться или спорить со столь резкой оценкой процессов государственности у наших соседей, но нельзя не признать наличие проблемы двунациональ-ности в стране, где государство-образующими нациями являются как этнические украинцы, так и этнические русские.
Противостояние разных противоборствующих сил, отсутствие реалистической государст венно-национальной политики и (или) механизма ее воплощения, неспособность управленческих структур повлиять на социально-экономические процессы в стране вызывают к жизни варианты дальнейшего пути развития Украины, в том числе посредством ее федерализации. Помимо проблемы русскоязычного населения, в политическом аспекте Украина разделена на три исторически сложившиеся региона — западный, центральный и восточный, которым характерны
свои культурные, языковые, социальные, бытовые и иные особенности. Формирование федеративной парламентской республики с сильным местным самоуправлением представляется ряду политиков выходом из тупика, в котором оказалась украинская государс-твенность12.
Кипр после переворота в Греции и вторжения турецких войск остается разделенным по этническому принципу на турецкий север и греческий юг. Северная часть острова объявила о своей независимости в 1983 г. и называется Турецкой Республикой Северного Кипра. При вхождении южной части острова как греческой Республики Кипр в Европейский союз в 2004 г. активизировались процессы вокруг государственного объединения двух этнических групп. Однако на раздельных референдумах турки-киприоты приняли, а греки-киприоты отвергли мирный план занимавшего в то время пост генсека ООН К. Аннана о федеративном устройстве страны. Лишь осенью 2008 г. вновь возобновились переговоры по кипрскому урегулированию13, и появилась надежда на создание на Кипре государства «в рамках двухзональной двухобщинной федерации с единым суверенитетом, единым гражданством и единым международным представительством в соответствии с решениями ООН и принципами и ценностями ЕС»14.
Выходом из ситуации, сложившейся в Сомали, также может стать ее постепенная федерализация. Сформированное из бывших колоний — Британского Сома-лиленда и Итальянского Сомали — новое независимое государство со временем включилось в гражданскую войну между многочисленными военно-политическими группировками, сформированными на кланово-семейной основе. Эти распри начались в 1988 г. и продолжаются в отдельных регионах до сих пор, в результате чего единый Сомали фактически рас-пался15. Страна не только лиши-
лась централизованной системы управления, но и развалилась на множество небольших государств.
В разное время здесь возникли государства Галмудуг, Маахир, Джубаленд, Юго-Западное Сомали, Нортленд, Пунтленд и Сома-лиленд. Ряд из микро-Сомали, созданные, как правило, воюющими между собой за власть полевыми командирами, ушли в прошлое сами собой. Однако в настоящее время на пространстве официального Сомали наблюдаются собственно Республика Сомали и непризнанные Пунтленд и Сома-лиленд, формально находящиеся на ее территории. Гипотетический Сомали будущего способен объединить составные части, лишь предоставив им широкую самостоятельность в рамках обсуждаемого в стране федеративного государственного устройства.
Среди потенциальных кандидатов на изменения в статусе государственного устройства в пользу федерации возможно рассмотрение и других многосоставных стран, в которых в силу разных обстоятельств и (или) по разным причинам обсуждаются проблемы федерализации. К ним, например, относят следующие страны.
В Ираке новая Конституция, принятая в 2005 г., называет это государство федеративной парламентской республикой, основанной на консенсусе трех основных этнорелигиозных общин иракского народа — арабов-шиитов, арабов-суннитов и курдов. В начале 2008 г. Парламентом Ирака принят проект федеративного устройства, что закрепляет внутреннюю самостоятельность трех регионов. Однако территория страны несколько лет находится под фактическим управлением коалиционных сил, а точнее США, свергнувших единоличный режим С. Хусейна. Какое-либо реальное воплощение конституционных принципов и норм в отношении федеративного устройства Ирака возможно лишь после вывода иностранных войск и стабилиза-
ции политической обстановки в стране.
В Иране так называемое Движение национального возрождения Южного Азербайджана требует создания государственного образования этнических азербайджанцев, которое на федеративных началах должно войти в состав Исламской Республики16. Помимо проблемы 20 млн азербайджанцев, часть из которых ратует за самостоятельность, в Иране существуют сепаратистские движения среди курдов, белуджей, арабов Хузестана, мазендаранцев, талы-шей, луров, туркменов и ряда других этнических групп.
В Македонии треть населения составляют албанцы. С учетом негативного опыта насильственного раздела соседней Сербии албанская проблема должна решаться в стране с опережением возможных событий17. Так, Демократическая партия албанцев считает, что их положение может быть улучшено либо конституированием Македонии в двунациональное федеративное государство, либо формированием в стране албанской национальной области.
В Марокко король в начале 2010 г. объявил о процессе регионализации, связанным с предоставлением отдельным частям страны значительной самостоятельности в решении проблем самоуправления. Эти меры коснутся Западной Сахары, бывшей испанской колонии в Северной Африке, которая так и не получила желаемой независимости, а фактически аннексирована соседней монархией.
В Боливии так называемые равнинные департаменты, богатые минеральными ископаемыми, требуют перераспределения нефтяных и газовых доходов, а в случае невыполнения их условий и отделения от бедных горных районов вплоть до создания отдельного государства «Нации долин»18. В качестве выхода из создавшейся ситуации предлагается федерализация государственного устройства. Президент Боливии Э. Мо-
ралес объявил, что страна отныне должна официально называться многонациональным государством. Изменение внесено в новый вариант Конституции Боливии, одобренный на референдуме в январе 2009 г.19
Международно признанная автономия Палестина сравнительно давно находится в стадии обретения независимости. Вашингтонская декларация 1993 г. о принципах промежуточного урегулирования, подписанная Израилем и Организацией освобождения Палестины, предусматривала создание временного палестинского самоуправления с последующим превращением Палестинской национальной автономии в независимое государство20.
В то же время в результате мятежа мусульманских фундаменталистов летом 2007 г. Палестина фактически разделилось на два самоуправляющихся территориальных образования - Газу и Западный берег р. Иордан, контролируемых идеологически непримиримыми группировками ХАМАС (Движение исламского сопротивления) и ФАТХ (Движение за национальное освобождение Палестины). Создание суверенного палестинского государства не представляется реальным в рамках унитарного государственного устройства (хотя и сама перспектива независимости в настоящее время становится все более туманной).
1 Хантингтон С. Столкновение цивилизаций. М., 2005.
2 Россия в глобализирующемся мире: Глобализация и федерализм // Гос-во и право. 2007. № 7. С. 5-16.
3 Буховец О.Г. Изучение национализма в Европе и Евразии: новые аспекты // Доклада: Института Европы РАН. 2004. № 148; Кагиян С.Г. Нации, этносы и национализм: Опыт социально-философского и методологического анализа. М., 2003; Мусаев И.М. Национализм и его специфика в политических условиях современной Европы. СПб., 2006; Старые и новые лики национальной проблемы /
отв. ред. А.А Галкин. М., 2005.
4 Буховец О.Г. Указ. соч.
5 Копттерс Б. Практика федерализма. Поиски альтернатив для Грузии и Абхазии. URL: http://infospace.narod. ru/public/federalism/predislovie.htm.
6 Вигнанский М. Федеративная Республика Грузия. URL: http://www.7 days.ru/w3 s.nsf/Archive/2000_161_ news_text_vignanskii1.html.
7 Копттерс Б. Указ. соч.
8 Меморандум Козака: Российский план объединения Молдовы и Приднестровья. URL : http://www.regnum. ru/news/458547.html.
9 Settlement of the Transnistrian Conflict came to a Deadlock // Eurasian Home. 2008. 23 dec..
10 URL: http://www.newstube.ru/tag/ memorandum-Kozaka.
11 Третьяков В. Антироссийская рента украинской элиты // Известия. 2008. 25 сент.
12 Аргументы в пользу федерализации страны, в частности, изложены в программе Прогрессивно-демократи ческой партии Украины (партии «Родина»). URL: http://news.mail.ru/politi cs/2884088/09.09.2009.
13 Фокина К., Начаров С. Кого может вдохновить пример Абхазии и Южной Осетии? // Известия. 2008. 26 авг.
14 Греция надеется, что на Кипре создадут федеративное государство URL : http://www.rian.ru/world/ 20080903/150938430.html.
15 Сомали. Сомалийская Демократическая Республика // Правовые системы стран мира : энцикл. словарь / отв. ред. А.Я. Сухарев. М., 2003. С. 734-735.
16 Ирану прочат федеративное устройство. URL : http://www.aen.ru/ index.php?page=brief&article_id= 1269 &PHPSESSID=nm3f3iippg.
17 Сначала Македонию покинул Тайвань; а теперь покинула Европа? // Нов. газ. 2001. 14 марта.
18 Воропаев В. Грозит ли Боливии «цветная революция»? // Известия. 2008. 16 сент.
19 Моралес переименовал свою страну. URL: http://news.mail.ru/ politics/2652925/.
20 Основные факты об Организации Объединенных Наций : пер. с англ. М., 2005. С. 130-136.
