CC BY
14
5(20) - 2005
Зарубежный опыт
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ СОСТАВЛЯЮЩИЕ ФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА И РЕГИОНАЛИЗМА
В ГРУЗИИ
в.д. глонти,
кандидат физико-математических наук, доцент Батумского государственного университета
Не секрет, что сегодня для Грузии одной из острейших проблем является восстановление ее территориальной целостности. Если Грузия хочет сохранить свою территориальную целостность в географических границах конца 80-х гг. XX столетия, то она даже теоретически не сможет быть унитарным государством. Грузинское государство должно стать страной с федеративным устройством1. Но насколько реально существуют социально-экономические и правовые предпосылки создания федерации в Грузии?
Движение в направлении создания федерации в Грузии заставляет обратиться к ряду проблем, таких как: выработка взвешенной и согласованной позиции по содержанию, целям, механизмам и перспективам отечественной модели федерализма, при которой развитие социальной сферы признается основной целью и главным критерием эффективности реформ; конкретизация социально-экономических основ и механизмов реализации отечественной модели федеративных отношений (экономического механизма федеративных отношений) определение места этнополитических факторов в развитии грузинского общества и государства; формирование непротиворечивой, соответствующей социально-экономическим и этнополитическим реалиям страны нормативно-правовой базы отечественного федерализма; обеспечение перехода к формированию общегосударственной региональной политики на основе типизации регионов Грузии по уровням их социально-экономического развития.
В зрелых федерациях распределение полномочий, сфер деятельности и ресурсов между центром и
' С целью разрешения Абхазского и Южно-Осетинского конфликта президент Грузии М.Н.Саакашвили выступил с идеей создания федеративного государства в Грузии.
регионами стабильно, предсказуемо, ясно очерчено и опирается на прочную основу в виде конституции, судебно-правовой системы и многолетней политической традиции. Политическое поведение в таких федерациях определяется четко установленными и одинаково воспринимаемыми «правилами игры» и является поэтому производным от существующих федеральных институтов. В Грузии такая связь противоположна - здесь институты федерализма начинают формироваться спонтанно в ходе протекающих политических процессов, где доминируют предпочтения и ресурсы вовлеченных в них политических элит.
Конституция Грузии лишь в малой степени регламентирует становление и функционирование этих институтов, поскольку содержит самые общие и неоднозначно интерпретируемые указания о распределении полномочий между правительствами различного уровня. То же немногое, что Конституция предписывает определенно, в повседневной жизни сплошь и рядом нарушается. Недееспособность Конституции закономерно отражает отсутствие общественного согласия относительно роли, полномочий и обязанностей грузинского государства. С принятием Конституции было зафиксировано не более чем признание идеи децентрализации государственной власти в Грузии.
Неустойчивость правовой основы грузинского федерализма во многом связана с тем, что федеральная система в Грузии пока не имеет прочной опоры в обществе, является ответом общественной потребности в децентрализации властных полномочий государства. Такая потребность может либо иметь исторические корни, когда федерация создается путем добровольного объединения ранее независимых государственных образований, либо подпитываться
отчетливо выраженным региональным самосознанием, либо порождаться гражданским обществом, которое видит в разделении власти между центром и регионами дополнительную возможность ограничения произвола государства, защиты прав и свобод личности, а также более широкого участия населения в общественных делах. Ни одно из перечисленных условий в Грузии в полной мере не выполняется, и федерализм как политический институт оказывается поэтому, скорее, привнесенным извне, нежели порожденным обществом изнутри.
Наряду с этим, одним из главных компонентов формирования федерализма является осуществление рациональной и здравой региональной политики. Особенности развития Грузии состоят в том, что в свое время были нарушены и до сих пор нарушаются не только законы развития общества, его экономики, но и законы территориального (регионального) развития. Необходимо четко определить основные черты политики регионального развития и проводить ее в соответствии с истинным смыслом такого развития на основе имеющихся социально-экономических, финансовых, материальных и других национальных ресурсов государства и регионов.
Региональная политика в Грузии сегодня находится только в стадии формирования и не представляет собой четко обозначенного предмета деятельности органов государственной власти. Этот предмет не получил непосредственного конституционного и законодательного оформления, например, понятие «региональная политика» отсутствует не только в Конституции Грузии, но и в других законах государства.
Суть региональной политики - это целенаправленные действия центра или структур общегосударственного масштаба, с целью решения территориальных (региональных) проблем. В Грузии она регламентируется «Основными положениями региональной политики в Грузии», утвержденными указом Президента Грузии от 27 марта 1997 г. Под региональной политикой, согласно данным основным положениям, понимается «система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации».
В соответствии с разработанной в НИИ социально-экономических и региональных проблем им. В. Мелкадзе концепцией региональной политики, под ней понимается «совокупность специально организуемых действий политического, правового, политического, финансового, экономического и иного характера, призванных, во-первых, давать стимулы (в том числе ресурсные) развитию тех территорий, которые по объективными причинам не могут фун-
кционировать в режиме саморазвития; во-вторых, активизировать и ресурсно поддерживать социальную мобильность населения отдельных регионов (направленная миграция); в-третьих, создавать условия для возникновения и функционирования государственно значимых потенциальных точек роста (например, СЭЗ, технопарков и т.п.); в-четвертых, обеспечивать выполнение отдельными территориями общегосударственных функций (например, содержание на территории объектов республиканского назначения, финансирование закрытых административно-территориальных образований); в-пятых, формировать и поддерживать специфические организационно-пра-вовые режимы на территориях особого политического и геополитического значения; в-шестых, оперативно реагировать на образование зон бедствий (стихийных, техногенных и др.)»2.
Региональная политика должна осуществляться в целях укрепления государственности, формирования и развития федерализма в Грузии, создания условий для более эффективного и гармоничного развития грузинских регионов и обеспечения роста благосостояния населения. Основными ее целями, в соответствии с концепцией, являются:
• обеспечение правовых, бюджетно-финансовых, социально-экономических и организационных основ федерализма в Грузии, создание единого экономического, финансового и правового пространства и обеспечение целостности Грузинского государства;
• обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Грузии, независимо от экономических возможностей регионов путем относительного выравнивания условий социально-экономического развития регионов;
• приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое и геополитическое значение для грузинской государственности, обеспечение государственной поддержки проблемных регионов и территорий с особыми природно-климатическими, географическими, экономико-финансовыми и национально-культурными условиями;
• обеспечение гарантий для становления и развития местного самоуправления.
Но на практике мы имеем совершенно противоположную картину: сегодня в Грузии центр взял
2 Читанава H.A. Особенности формирования государственной региональной политики в переходный период. Труды НИИ социальных и экономических проблем при Министерстве экономики, промышленности и торговли Грузии. Тбилиси, 2000 г. T.V, с. 451 (на грузинском языке).
на себя всю ответственность за социально-экономическое развитие. Регионы фактически оказались отстраненными от процесса создания концепций, программ социально-экономического развития, определения механизма их реализации и т.д., что отрицательно сказалось на ходе реформ, их качестве, как на макроуровне, так и на местах. Экономические реформы в Грузии не носят комплексного характера, не отличаются последовательностью. На должном уровне не учтены региональные особенности, традиции хозяйствования, территориальная структура экономики, положение трудовых ресурсов. Сложилась такая ситуация, что в ходе сложного процесса экономических преобразований центр (макроуровень) не может выполнять своих непосредственных функций. До сих пор не достигнута макроэкономическая стабильность, не создана благоприятная инвестиционная среда, единая методология преобразований (с региональным аспектом), стабильно не защищен внутренний рынок. Центр не выполняет чрезвычайной функции руководящей силы социально-экономических преобразований. Что, естественно, еще больше усугубляет кризис экономики и управления, обостряет социальную напряженность.
С другой стороны, в грузинской действительности встречаются случаи, когда регион по собственной инициативе, полагаясь на собственные, местные ресурсы, пытается найти выходы из социально-экономического кризиса, ищет и использует неординарные механизмы, формы, методы влияния и воздействия на конкретную ситуацию. Часто такие усилия (инициативы) территориальной единицы воспринимаются как синдром неподчинения центру, например ситуация с Аджарской автономной республикой. К сожалению, отношение центра к регионам самое пренебрежительное. Сегодня центр практически не оказывает поддержки отдельным предприятиям («поддержка» чаще выражается в приватизации, банкротстве или реабилитации). Естественно, такая политика не способствует выходу регионов из кризиса и соответственно не идет на пользу формированию федерализма. И причина здесь одна - нарушены не только законы развития общества и его экономической базы, но и законы регионального развития.
Обратим внимание на особенности финансово-бюджетной системы Грузии, обусловленные ее унитарно-централизованной политической системой, которые сохраняются и прогрессивно эволюционируют.
В унитарном государстве общегосударственные доходы и расходы регулируются централизованно верховной властью, которая, с одной стороны, опре-
деляет размер сдач, и, с другой стороны, устанавливает объемы последующих раздач, исходя из общих нужд государственного хозяйства. Регулирование осуществляется системой специализированных центральных организаций на основе нормирования (квотирования, льготирования и др.), предполагает очередной порядок раздач и механизм административных жалоб для корректировки величин и направлений материальных и финансовых потоков.
В настоящее время в Грузии преобладают методы централизованного регулирования доходов и расходов. Во-первых, законодательство по большинству грузинских налогов (по сути — сборов) регулируется сегодня центральным, а не региональным уровнем. Во-вторых, среди форм распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы распределение центральных налогов стоит на первом месте, в то время как роль раздельного использования источников крайне незначительна. В-третьих, по-прежнему велико значение вертикальных финансовых потоков в налоговой системе: известно, что в бюджетах всех уровней доминируют общегосударственные налоги, составляющие в доходах консолидированного бюджета в среднем 70%.
Вторая отличительная черта финансовой системы Грузии заключается в том, что верховная власть назначает главных агентов финансовой системы государства. Эта особенность проявляется сегодня в назначении уполномоченных банков государства, а также в порядке получения должности министра финансов. В Грузии во все времена соответствующее лицо назначалось верховной властью, в то время как в странах Западной Европы победившие на выборах партии распределяют своих представителей по всем ключевым постам, в том числе и на посту министра финансов.
Третья особенность государственной финансовой системы Грузии — наличие унитарного иерархического бюджета, составляющего ее основу. Унитарный иерархический бюджет является альтернативой бюджетному федерализму, характерному для стран с федеративно-субсидиарными политическими системами.
Особенностью унитарного иерархического бюджета является общность, неразделенность части средств федерального и местных бюджетов, тогда как при бюджетном федерализме бюджеты территорий, входящих в состав государства, и федеральный бюджет являются раздельными, независимыми. Другими словами, при унитарном иерархическом бюджете оказывается принципиально невозможным четкое разделение ряда расходов и доходов между уровнями регионального управления. Эта
невозможность связана, в конечном счете, с тем, что потребители разного уровня (федерального, регионального, муниципального) одновременно и содержат, и пользуются услугами единой технологически нерасчленимой материальной производственной инфраструктуры - энергетикой, коммунальным хозяйством, железнодорожным транспортом и т.п. Поэтому технически чрезвычайно трудоемок и не может быть реально осуществлен отдельный счет затрат, составляющий основную процедуру формирования независимых самостоятельных бюджетов.
На нынешнем этапе рыночных реформ речь идет не столько о трансформации, сколько о модернизации финансовой системы Грузии при сохранении исторически обусловленных особенностей. Происходящая модернизация включает в себя следующие факторы:
1) более четкое разграничение функций каждого уровня управления и, соответственно, разнесение части средств унитарного иерархического бюджета страны по его составляющим;
2) правовое обособление центрального, регионального и муниципального уровней как самостоятельных юридических субъектов, что позволяет в большей мере использовать договорное начало при установлении межбюджетных (внутрибюджетных) отношений;
3) разработку обновленных социальных стандартов и нормативов бюджетной обеспеченности, позволяющих, с одной стороны, принять во внимание многообразие условий разных территорий, а, с другой стороны, учесть возросшие социальные запросы населения;
4) рост законодательного начала в регулировании финансовой системы;
5) увеличение роли населения в процессе принятия и исполнения бюджетов всех уровней через своих представителей в регулярно работающих в парламенте и местных органах власти.
Как уже отмечалось, наше общество не имеет опыта реального федерализма. Поэтому сформировать в границах Грузии демократическое федеративное государство лишь путем его провозглашения таковым в Конституции невозможно. Требуется соответствующим образом «перенастроить» экономическое, социальное, политическое пространства страны. В какой мере Грузия готова к подобной «перенастройке»? Ее особенности как объекта управления диктуют необходимость одновременного решения социально-экономических, этнополити-ческих и нормативно-правовых проблем. Это предполагает реализацию комплекса мер, учитывающих особенности страны.
Отметим, что охвативший страну социально-экономический кризис способствовал разрыву межрегиональных хозяйственных связей. Этот процесс на фоне ухода государства из сферы регулирования экономикой привел к автаркизации ряда региональных рынков и, как результат - к фактическому «выпадению» части региональных хозяйственных комплексов из экономического пространства страны. А если принять во внимание то, что в условиях все более активного включения Грузии в мировое разделение труда названные хозяйственные комплексы начали активно втягиваться в сферы притяжения мировых экономических центров влияния, то станут понятными и возможные фатальные последствия отмеченных процессов автаркизации.
Коль скоро внутринациональные центры экономического притяжения оказываются слабее центров внешних, то последние все более активно притягивают к себе внутригрузинские региональные хозяйственные комплексы, на определенном этапе выводят их из экономического пространства страны.
Социокультурные традиции ряда этносов, проживающих в граничащих с иностранными государствами регионах Грузии, более близки к традициям граждан названных государств, нежели к традициям этносов, населяющих другие регионы Грузии. В ситуации, когда социально-экономические мотивы интеграции интересов населения действуют слабо, а национальная политика государства достаточно противоречива, повышается опасность отрыва части регионов от политического и правового пространства страны и их перетягивания близкими по традициям этнокультурным полюсами.
Подводя итог сказанному, необходимо отметить отсутствие сегодня достаточных экономических и социокультурных основ образования реальной федерации в границах Грузии. Следствием этого выступает и неопределенность, а также внутренняя противоречивость законодательства, способствующая дезинтеграции единого правового пространства страны. Нет веских оснований для утверждения, что в грузинской экономической системе усиливается воздействие социально-экономических механизмов, характерных для федеративной формы государственности. Имеет место подмена федерализации общественных отношений практикой имплантирования в экономику отдельных, не связанных друг с другом и зачастую взаимоисключающих инструментов.
Как результат, особенности наблюдаемого в границах грузинского экономического пространства процесса воспроизводства, «не работают» на
реальную федерализацию. Именно поэтому нормативно-правовая атрибутика грузинского федерализма оказывается не соответствующей имеющимся экономическим реалиям. В случае сохранения этого несоответствия процесс федерализации обречен.
Таким образом, ситуацию в Грузии характеризуют следующие особенности.
1) В воспроизводственный процесс не включен необходимый минимум социально-экономических институтов и механизмов, необходимых для формирования основ реальной федерации.
2) Ни государство, ни регионы не располагают достаточными экономическими и организационными ресурсами, позволяющими ввести регионы в режим экономической самодостаточности, обеспечив тем самым их реальную экономическую равностатусность и, следовательно, равноправие.
3) Рост неверия со стороны населения в способность центра обеспечить гарантию их интересов при сложившейся системе отношений между центром и регионами ограничивает возможность развития федеративных отношений. Ведь именно заинтересованность населения (точнее, его экономически и политически активной части) в той или иной форме государственности является основополагающим условием выбора этой формы.
Если рассматривать проблему сквозь призму образования собственно федеративного государства, то такой вывод будет корректен. Однако, если подойти к вопросу с позиции цены, которую общество заплатит за выбор той или иной формы государственности, то подобный вывод покажется не столь однозначным.
Грузия имеет возможность выбора между общественными отношениями, характерными для федерации, унитарного государства и конфедерации. Попытаемся кратко охарактеризовать последствия реализации этих трех возможных сценариев.
Как было отмечено, часть населения не доверяют способности центра гарантировать защиту их интересов. Этот факт можно трактовать как однозначный отказ рассматриваемой группы от модели развития федеративных отношений. В такой ситуации попытка двинуться в сторону унитарной формы государственности скорее всего будет рассматриваться как возврат к административно-командной системе управления. А поскольку центр не способен в обмен на расширение своих полномочий предложить населению весомую экономическую поддержку, мало шансов, что граждане откажутся от самостоятельности на местах в обмен на реальное, но экономически не мотивированное усиление цен-
тральной бюрократии. Хотя бы потому, что разумно полагают: эту бюрократию, в отличие от бюрократии региональной, вообще нельзя контролировать.
Логично предположить, что дрейф в сторону унитарной формы государственности будет сопряжен с обострением и расширением социальной конфликтности в обществе, с возможными вооруженными столкновениями и, как результат - вероятной потерей Грузией части своих территорий. Не менее опасными представляются и последствия образования конфедерации.
При автаркизации части региональных рынков, борьбе «богатых» и «бедных» регионов, социально-экономической неопределенности, напряжении в системе этнополитических отношений административно-территориальное деление государства базируется не на принципе экономической целесообразности, а на принципе социально-региональном. Переход к конфедерации чреват распадом экономического, политического и правового пространств, а значит - государства в целом. Но, поскольку преобладающая часть граждан и политиков на местах стоит за единство Грузии, вполне «просчитываем» и результат.
Следовательно, формирование в Грузии системы федеративных отношений в большей степени удовлетворяет принципу экономической целесообразности, нежели формирование унитарного государства или переход к конфедерации. Предпочтительность такого выбора в том, что движение в данном направлении будет сопряжено с наименьшими (в сравнении с другими вариантами) потерями, а потому в нынешних условиях является экономически предпочтительным.
Однако, чтобы этот выбор стал реальностью, необходимо признать то объективное обстоятельство, что в стране лишь формируются основы федеративных отношений. В этих условиях (особенно на начальном этапе перехода) в обществе будут противодействовать друг другу две тенденции, тем более значимые, чем длительнее будет время отмеченного перехода и чем глубже будет экономический кризис.
Центр попытается сконцентрировать в своих руках максимум полномочий, позволяющих ему держать ситуацию под контролем, в том числе вмешиваясь в дела регионов. Таким образом, федерализация общественных отношений в Грузии должна происходить в уникальных для мировой истории условиях: при отсутствии достаточных экономических предпосылок для образования реальной федерации, но при наличии предпосылок политических, позволяющих пока еще сохранить Грузию в качестве единого государства.
