CC BY
24
Статьи
Пространственная Экономика 2007. № 2. С. 5-18
УДК 338.2
С. Л. Валентей
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ФАКТОРЫ, ПРЕПЯТСТВУЮЩИЕ РАЗВИТИЮ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Рассмотрены основные модели федерализма, особенности становления и развития федеративных отношений в России. Определена система институциональных факторов, препятствующих развитию федерализма в России. На основе учета специфики качественно различного уровня социально-экономического развития субъектов РФ предложена разработка вариационной модели федеральной государственной региональной политики.
Федерализм, Федерация, субъекты Федерации, федеративные отношения, институциональные факторы, вариационная модель, государственная региональная политика, экономическое пространство России.
Длительное время отечественный федерализм был своего рода «священной коровой». Однако с принятием в 2003 г. первых законодательных актов по «федеральной реформе» [2; 3] ситуация изменилась. И хотя открыто и сегодня мало кто подвергает сомнению закрепленные в Конституции 1993 г. положения о федеративном пути развития России, в научном сообществе, равно как и в воззрениях политиков, постепенно кристаллизуются три антифедералистские позиции.
Представители первой точки зрения считают провозглашение России федеративным государством стратегическим просчетом. По их мнению, данное решение способствовало дестабилизации общества и экономики, поскольку было не более чем политическим «пиаром».
© Валентей С. Д., 2007
Вторая группа склоняется к позиции, что названное провозглашение — это тактическая уловка, позволившая в начале 1990-х гг. сдержать углубляющиеся сепаратистские тенденции ряда регионов. Уловка «сработала», о «войне суверенитетов» мало кто вспоминает, а потому можно возвратиться к традиционной для нашего общества унитарной модели государственного устройства.
Наконец, третья группа, не отрицая в будущем возможности создания федерации, полагает преждевременным форсирование данного процесса. Представители данной группы считают, что первоначально следует решить более насущные проблемы, связанные с закреплением тенденции стабилизации экономики и формированием условий для ее необратимого роста.
Перечисленные позиции корректны и аргументируются достаточно убедительно.
Так, в пользу первой из названных точек зрения свидетельствует, например, тот факт, что с переходом к рынку экономическое пространство России приобрело форму скорее арифметической суммы региональных хозяйств, перестав быть социально-экономической целостностью. И обеспечить названную целостность не смогло ни расширение полномочий субъектов Федерации (субъектов Российской Федерации), ни политика выравнивания уровней их социально-экономического развития, ни федеральные региональные программы1.
Также верно, что одной из причин передачи субъектам Федерации полномочий, явно превосходящих их экономические и организационные возможности, была перекинувшаяся из СССР на РСФСР «война суверенитетов», остановить которую в тот период иными средствами было проблематично2. В условиях же стабилизации данный инструмент утратил свой позитив, «работая» не на объединение (пусть и формальное), а на деформацию экономического и политического пространства страны.
Наконец, нельзя не согласиться и с противниками форсированной федерализации России, признав, что незавершенность социально-экономических реформ заставляет всерьез задуматься о цене рассматриваемого процесса3. Ведь до сих пор неизвестно, способно ли наше общество выдержать обе
1 В докладе ПРООН «Россия в 2015 году: цели и приоритеты развития» четко показан качественный разрыв субъектов Федерации по индексам развития человеческого потенциала (ИРЧП) [4, с. 184—206]. Несмотря на спорность методологии расчетов, они убеждают в главном — разрывы ИРЧП по регионам России столь велики, что говорить о единообразии социальной политики в них было бы издевательством над здравым смыслом.
2 Правда, имели место и иные причины. Одна из них в том, что предложение регионам взять столько суверенитета, сколько они смогут «проглотить», вызвало то, что руководство страны не знало, сколько суверенитета способно «проглотить» оно само.
3 Всем понятно, что уровень развития хозяйственных комплексов ряда регионов, в силу их экономической «несамодостаточности» (т. е. неспособности за счет собственных доходов выполнить обязательства субъекта Федерации перед государством и проживающими на его территории гражданами России, а также содержать адекватные их субъектному статусу институты), не позволяет им претендовать на статус полноценного субъекта Федерации.
одновременно проводимые системные реформы: переход от административно-командной экономики к рыночной и от унитарной модели государственного устройства к модели федеративной1.
Полагаем, приведенных примеров достаточно, чтобы констатировать: аргументы «против» федеративного будущего России существенны и не могут быть отброшены по формальным признакам.
Однако при всей своей внешней убедительности данные аргументы могут получить и иную интерпретацию.
Определяя состояние объекта исследований, любая наука оперирует набором показателей или признаков. Так, например, право первоначально выделяет базовые условия образования федеративной формы государственности (что позволяет описать ее отличия от унитарной формы национальной государственности) и лишь затем исследует механизмы образования федераций. Это позволяет правоведам не только очертить и конкретизировать основные модели федерализма2, но и описать систему правовых механизмов, регулирующих в рамках названных моделей отношения между федерацией и ее субъектами.
Наличие столь солидной теоретико-методологической базы, а также богатый мировой опыт, на первый взгляд, делали федеративное строительство в России относительно простым. Казалось достаточным выбрать и законодательно подкрепить приемлемую для нашего общества форму федерализма. В качестве таковой была принята конституционная модель.
Задача решалась в два этапа. Вначале было заключено три федеративных договора между Федерацией (Российской Федерацией) ее субъектами3, затем — принята Конституция 1993 г. [1].
Значимость первого этапа состоит в признании политическими элитами большинства (87) субъектов Федерации4 невозможности развития страны в условиях усиливающегося межрегионального противостояния. Важность второго — в унификации основных параметров взаимодействия Федерации и ее субъектов.
Тем самым был сделан принципиально важный шаг на пути создания основ федерализма в России. Однако первый шаг оказался последним. После
1 На эту проблему мы обращали внимание еще в 1994 г. в докладе «Экономический механизм федеративных отношений» [5].
2 Законодательство выделяет «конституционную», «традиционную» и «регламентарную» модели федераций. В научной литературе выделяются также «гегемоническая», «классическая», «американская дуалистическая», «монархическая», «республиканская», «кооперативная», «исполнительная», «экономическая», «бюджетная» и иные модели федерализма.
3 Критики федеративных договоров утверждали, что существующие договоры нелегитимны, поскольку заключались между органами власти. Однако не будем забывать, что иных «подписантов» в тот период времени просто не имелось.
4 Федеративный договор не подписали Республика Татарстан и Чеченская Республика. Республика Башкортостан подписала его с оговорками.
принятия Конституции предложения по формированию механизмов развития федеративных отношений не выходили зарамки общих постановок.
Мы не склонны объяснять это отсутствием у нашего общества традиций жизнедеятельности в условиях федеративных форм национальной государственности и т. п. важными, но недостаточными причинами. Основа произошедшего в том, что за формально-юридическим фасадом развития российского федерализма скрывалась система институциональных факторов, изначально торпедировавших создание отечественной модели федеративных отношений.
Попытаемся обозначить наиболее важные из их числа.
В качестве первой группы названных институциональных факторов выделим слабость теоретической базы.
Полагаем, что значительная доля ответственности за сложности в формировании федеративных отношений в России лежит на экономической теории, поскольку вплоть до настоящего времени абсолютное большинство экономистов относят данную проблематику к предмету юридической науки. Признается также, что роль экономической теории в решении данной задачи следует ограничить выработкой модели межбюджетных отношений, сосредоточившись на таких традиционных для нее направлениях, как проблематика рационального размещения производительных сил, формирование «точек» и «полюсов экономического роста», создание свободных экономических зон и т. п.
Данный методологический стереотип — не только наследие характерной для плановой экономики системы экономических воззрений. В известной степени он подкрепляется зарубежной экономической теорией, рассматривающей федеративную проблематику сквозь призму межбюджетного регулирования и совершенствования правовых норм взаимодействия Федерации и ее субъектов.
Однако мировая практика в России не всегда применима, поскольку в нашей стране лишь формируются основы федеративных отношений. Отношений, основанных на компетенционных, экономических, организационных и прочих институтах, структура и направление деятельности которых отличны от институтов унитарных государств.
Так, например, в федерациях взаимодействуют две формы государственной собственности (Федерации и субъектов Федерации), чего не наблюдается в странах с унитарным государственным устройством. Здесь действует горизонтальная модель бюджетного федерализма (в унитарных государствах реализуется модель вертикальная). Субъекты Федерации обладают не просто законодательной инициативой, но и правом принимать адекватные их предметам ведения и действующие на территории конкретного региона законы (в
том числе в сфере налогообложения), затрагивающие интересы хозяйствующих субъектов и собственников.
Отсюда следует, что федеративная форма государственности — это принципиально важное, завершающее, но все же нормативно-правовое оформление особой пространственной системы социально-экономических отношений, именуемых, повторим, «федеративные отношения».
Экономическая теория игнорирует данное принципиальное обстоятельство. До известной степени это оправдано переходным состоянием общества и экономики. Однако проблема в том, что в то время, когда право уже начало выстраивать законодательную базу федеративных отношений, экономическая наука устранилась от участия в данном процессе. Во многом по этой причине преобладающая часть законодательных актов оказывается экономически немотивированной, не соответствует социально-экономическим реалиям, а реализация многих законов не способствует укреплению единства экономического пространства страны.
Слабость теории породила вторую группу рассматриваемых институциональных факторов — концептуальную.
Ограничение процесса создания основ федеративных отношений чисто правовыми вопросами создания федеративного государства не позволило ответить на центральный вопрос: в какой мере федеративная форма государственности отвечает интересам экономической и политической стабилизации, а также — задаче формирования эффективной социально-экономической политики.
Отсутствие ясности в вопросе о содержании и специфике экономических основ российского федерализма, не могло не сказаться и на механизмах реализации федеральной государственной региональной политики. Это обусловило неопределенность зон ответственности Федерации и ее субъектов перед гражданами и бизнесом и, следовательно, неопределенность полномочий и ответственности соответствующих органов государственной власти и управления.
Такая ситуация инициировала бюджетные и прочие «войны» за возможность отдельных регионов получать дополнительные полномочия без принятия на себя адекватной этим полномочиям ответственности как перед государством, так и перед проживающим на их территории населением. Усиление тенденции потери управляемости экономикой страны сопровождалось стихийными попытками ее (управляемости) восстановления на уровне субъектов Федерации. Субфедеральные органы власти оказались вынужденными принять на себя функции, имманентные органам управления федерального центра. Причем эти функции все чаще осуществлялись методами, характерными для административно-командной системы управления.
Сложившееся положение во многом было порождено действием третьей группы институциональных факторов, препятствующих созданию отечественной модели федерализма — компетенционной.
Мировой опыт доказывает, что исходным в формировании федеративных отношений выступает разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Это означает, что в отличие от стран с унитарным государственным устройством распределению полномочий между органами исполнительной власти в центре и на местах предшествует конкретизация зон ответственности Федерации и ее субъектов с последующим распределением налогооблагаемой базы, объектов собственности и т. д. и на этой основе — полномочий1.
В Конституции 1993 г. названные зоны ответственности были лишь очерчены [1, ст. 71, 73]. Не внесло ясности в вопрос и последующее принятие «пакета» федеральных конституционных законов.
Отношения между Федерацией и ее субъектами остались ограниченными формальной росписью полномочий органов власти в центре и на местах, т. е. второй шаг (распределение полномочий между органами исполнительной власти) в процессе образования Федерации подменил собой первый (распределение предметов ведения).
Причин этому было несколько. Но главными, полагаем, выступили две.
Начнем с того, что традиционной для нашего общества (и в этом правы представители второй группы противников федерализма) была унитарная модель государственного устройства. Поэтому образование Федерации в России шло не как это принято в мире — «снизу вверх» (путем передачи регионами части своих предметов ведения образуемой федерации), а «сверху вниз» (посредством передачи части собственных предметов ведения регионам государством). Отметим также, что рассматриваемую передачу осложняло то, что в наследство от РСФСР Российской Федерации досталась структура государственного устройства, включавшая пять разноуровневых групп регионов (АССР, края, области, автономная область, национальные автономии). Все они претендовали на статус субъектов Федерации, но только одна из названных групп (АССР) с формально-юридической точки зрения таковым обладала (собственная конституция, правительство, законодательные органы власти).
Парадокс в том (и это вторая причина), что названное формально-юридическое право у части АССР не подкреплялось экономической возможностью его реализации. В то же время у большинства областей и части нацио-
1 В странах с унитарным государственным устройством наделение полномочиями органов исполнительной власти на местах осуществляется государством. Оно же эти полномочия, при необходимости, ограничивает.
нальных автономий такая возможность имелась. Конституция 1993 г. сняла проблему, законодательно закрепив равный статус субъектов Федерации (симметричность Федерации). Однако ни одна конституция не способна гарантировать реализацию базового условия симметричности конституционной модели федеративного устройства — экономической самодостаточности регионов.
В итоге наложение формально-юридической симметричности на социально-экономическую асимметричность субъектов Федерации породило «компетенционную ловушку», преодоление которой требовало разработки концепции и вытекающей из нее программы развития отечественной модели федерализма.
Этого, однако, сделано не было, что усилило действие четвертой группы институциональных факторов, препятствующих созданию отечественной модели федерализма — организационно-экономической.
В любом государстве развитие региональных хозяйственных комплексов во многом определяется отраслевой политикой. В СССР и РСФСР данное правило было верным «в кубе», поскольку отраслевому принципу размещения производительных сил в государственной региональной политике здесь принадлежала ключевая роль.
Реализация этой модели государственной региональной политики имела два результата. Первый выражался в ориентации стратегии экономического развития регионов на решение преимущественно общенациональных задач. Второй — в утверждении остаточного принципа использования местных ресурсов на развитие социальной сферы регионов.
С началом формирования основ рыночной экономики данная модель не имела перспектив. Требовалась иная идеология пространственного развития экономики и общества. Однако федеральная региональная государственная политика ограничилась осуществлением не связанных между собой федеральных государственных программ и практикой финансового выравнивания межрегиональных различий. По сути дела, все реформы в рассматриваемой области оказались сведенными к различным формам вспомоществования субъектам Федерации и, как результат, к борьбе центра и мест за перманентный раздел бюджетного «пирога», что сопровождалось бесконтрольным, экономически необоснованным перераспределением средств государственного бюджета между регионами России.
Это не просто деформировало межрегиональные хозяйственные связи. Главным негативным следствием данной политики было то, что группы бюджетонедостаточных регионов, депрессивных регионов и регионов экономического бедствия ежегодно пополняли субъекты Федерации, промышленные комплексы которых при иной политике могли стать «локомо-
тивами» преодоления экономического спада и «полюсами» экономического роста1.
Вследствие вышеперечисленного наметились две тенденции, опасность которых не была по достоинству оценена правительством.
Во-первых, продолжал углубляться разрыв уровней социально-экономического развития субъектов Федерации, причем в худшем положении оказались индустриально развитые регионы.
Во-вторых, воспроизводственные циклы в различных группах регионов вступали во все больший диссонанс с общероссийским циклом воспроизводства. Это затрудняло возможности макроэкономической «настройки» экономики, ограничивало маневр в выборе стратегии устойчивого развития на общефедеральном уровне, поскольку экономическое пространство России во все более явной форме дробилось на три региональные группы:
1. Экономически самодостаточные, способные, используя собственную хозяйственную базу, реализовывать адекватные предметам ведения субъектов Федерации полномочия.
2. Потенциально способные перейти в разряд экономически самодостаточных субъектов Федерации.
3. Объективно не способные в силу действия комплекса социально-экономических факторов (экономических, социальных, природно-климатических и прочих) стать субъектами Федерации.
Требовался выход из создавшегося положения. И он был найден. Но не в области укрепления экономических основ федерализма и совершенствования федеральной государственной региональной политики, а в сфере общественных отношений, что породило пятую группу препятствующих созданию отечественной модели федерализма институциональных факторов — мотивационную.
Передача предметов ведения — это всегда отказ от части властных полномочий, что, естественно, оценивается теряющей власть бюрократией негативно. И одним из механизмов противодействия этой «негативной» тенденции выступает передача полномочий без соответствующего им материального (финансового и т. д.) наполнения. Данный механизм (институт «нефинансируемых мандатов») был использован в полной мере, позволив решить комплекс задач.
Во-первых, исполнительной и законодательной ветвям власти федерального центра удалось «сбросить» с себя ответственность за решение наиболее
1 Продолжается рост количества регионов, где наблюдается экономический спад. Если в 2004 г. таких регионов было всего 9, то в первом полугодии 2005 г. уже 33 субъекта РФ показали отрицательный рост промышленности. В 2004 г. рост менее 3% наблюдался в 19 регионах, в первом полугодии 2005 г. уже 37 субъектов имели рост меньше 3%.
сложных проблем (прежде всего социальных) или за принятие непопулярных мер.
Во-вторых, исполнительные и законодательные ветви власти субъектов Федерации оказались в экономической зависимости от федерального центра.
В-третьих, в результате противопоставления интересов экономически самодостаточных регионов (которых меньшинство) интересам регионов экономически несамодостаточным (которых большинство) удалось практически полностью исключить опасность консолидации региональных элит с целью выработки единой программы действий в сфере экономики и политики.
В-четвертых, названное выше сформировало законодательную базу изъятия у регионов (в случае политической или иной необходимости) переданных им полномочий, с мотивировкой, что руководство данных субъектов Федерации оказалось неспособно исполнить возложенные на него (принятые на себя) обязанности.
В-пятых, оказалась размытой адресность общественной критики, поскольку невозможность решения проблем (прежде всего социальных) мотивировалась или отсутствием средств (виновен центр), или отсутствием полномочий (виновно руководство региона)1.
Логично было бы возразить, отметив, что зафиксированные выше интересы бюрократии вечны и всеобщи. Но если они вступают в противоречие с экономическими интересами граждан и бизнеса, например, в США, ФРГ, Канаде и других федерациях, то здесь все же первенствуют интересы, характерные для гражданского общества. Обусловлено это тем (как нам уже приходилось неоднократно писать), что реальная федерация возникает лишь тогда и там, когда и где данная форма государственности отвечает экономическим, политическим и иным интересам экономически и политически активного населения, т. е. тогда, когда она ему выгодна.
Последнее обстоятельство принципиально важно, поскольку именно мотив выгодности федеративной формы национальной государственности для большинства граждан и гарантирует устойчивость федеративной формы государственности в перечисленных странах2. А это, в свою очередь, подтверждает вывод, что федеративная форма национальной государственности — это не более чем средство создания особой формы общественных отношений — федеративных.
1 Мы полагаем, что данная составляющая модели взаимодействия центра и регионов до известной степени нейтрализовала недовольство последних, особенно в период первых 5— 7 лет после принятия Конституции.
2 Сказанное в полной мере справедливо и для выбора гражданами унитарной формы национальной государственности. Эта форма избирается гражданами не потому, что кто-то им ее навязывает, а потому, что она адекватна интересам большинства населения.
Федерация же формальная — это всегда результат политических, этно-политических т. п. бюрократических по своей природе соглашений и компромиссов. А поскольку подобного рода соглашения и компромиссы всегда временны, данный тип федерации неустойчив.
Современная Россия занимает промежуточное место между рассмотренными моделями государственного устройства. Она не обладает экономической мотивацией устойчивости, наблюдаемой в федерациях с развитой рыночной экономикой и длительным опытом выстраивания реальных федеративных отношений. Однако ей уже не характерна и система институтов, обеспечивающая единство федерации формальной (как это имело место в СССР, СФРЮ, ЧССР).
Названное пограничное (промежуточное) состояние российского федерализма требовало выстраивания институциональной системы, гарантирующей пусть относительное, но все же единство экономического, правового и политического пространства.
Первоначально решение проблемы искали в практике двусторонних договоров и соглашений между исполнительной и законодательной ветвями власти Федерации и ее субъектов. Однако к концу XX столетия стало понятно, что углубление данной практики объективно ведет общество к конфедеративной модели государственного устройства и к последующему разрушению единства общества и государства.
Признание ошибочности курса на двусторонние договоры и соглашения потребовало поиска механизмов, гарантирующих, с одной стороны, сохранение государственной целостности России, с другой — обеспечивающих необратимость рыночных реформ.
Выход был найден в интеграции интересов центральной бюрократии с интересами представителей крупного капитала, что породило шестую группу факторов и институтов, препятствующих созданию отечественной модели федерализма, — экономическую.
Возможность такого решения была во многом связана с непростой ситуацией в стране: неразвитостью рынка, высоким уровнем монополизации экономики и предельно высоким уровнем социальной конфликтности. В итоге «выгодность» той или иной модели государственного устройства оценивается большинством населения не с позиции экономической целесообразности, а с точки зрения обеспечения личной безопасности.
Фактор же экономической безопасности (или экономической целесообразности) в большинстве случаев «срабатывал» (и «срабатывает» до сих пор) лишь тогда, когда возникала угроза интересам небольшой по численности группе предпринимателей — представителей крупного капитала.
Последнее обстоятельство принципиально важно. Напомним, что в госу-
дарстве с рыночной экономикой выбор конкретной формы государственного устройства зависит от волеизлияния большинства экономически и политически активного населения. Но таковыми, т. е. делающими политическую погоду в современной России, являются, прежде всего, представители крупного капитала.
На этом основании можно предположить, что за неприятием федеративных отношений у нас в стране скрывается интерес данного, близкого к центральным органам исполнительной и законодательной ветвей власти капитала. Капитала, предпочитающего иметь дело с одним уровнем государственной власти (федеральный центр), нежели с двумя (федеральный центр и субъекты Федерации). Отметим также, что в этом вопросе интересы крупного капитала совпадают не только с интересами центральной бюрократии, но и, частично, с интересами граждан России, для которых стабильность и предсказуемость важнее формы государственности.
Таковы основные факторы, действие которых способствовало тому, что российский федерализм застыл на промежуточной стадии развития. Однако анализ будет не полон, если мы проигнорируем препятствующие развитию федеративных отношений в России пространственные особенности.
Как уже отмечалось, в России происходят два взаимосвязанных процесса. С одной стороны, формируются основы рыночных отношений, с другой — происходит формально-юридическое становление основ ее федеративной государственности. Однако в теории и на практике два эти процесса никак не связываются и находятся как бы в отрыве друг от друга. В результате первая задача представляется проблемой сугубо экономической, в то время как вторая — преимущественно нормативно-правовой.
Подобные взгляды опасны. Ни одна федерация долго не существовала, если ее правовые нормы и институты развивались в отрыве как от социально-экономических, так и пространственных реалий. И успех в конечном итоге определяло не только то, в какой мере основы федеративной государственности отвечали системе реальных экономических интересов, но и то, в какой мере данная форма отвечала интересам конкретных территориальных сообществ.
Поскольку рассматриваемая проблема относится к числу наименее исследованных в отечественной экономической теории, остановимся на ней подробнее.
Как уже отмечалось, в государствах с формальным федеративным государственным устройством межрегиональная интеграция базировалась на отраслевой политике, определявшей реализацию различных схем размещения производительных сил. В федерациях реальных подобная схема не срабатывает. И хотя интеграция региональных интересов (интересов территориаль-
ных сообществ) в государствах с данной формой государственного устройства не может в полной мере осуществляться на основе рыночных механизмов, регулирующих отношения хозяйствующих субъектов, некие элементы «ры-ночности» здесь присутствуют, о чем свидетельствует, например, наличие межрегиональной конкуренции.
Однако речь идет именно об элементах, а не о перенесенной на межрегиональное взаимодействие рыночной системе отношений в полном объеме. Если бы это было не так, межрегиональная конкуренция разорвала бы единое экономическое (рыночное) пространство на корпускулярные локальные рынки феодального типа.
Препятствием такому развитию событий служат свобода движения товаров, капиталов, рабочей силы и информации, а также практика разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.
В СССР и РСФСР единство экономического пространства обеспечивалось централизованной политикой размещения производительных сил по схеме «государство — единая фабрика». С переходом России к рынку названная практика не могла более реализовываться, из чего был, однако, сделан абсолютно некорректный с теоретической и практической точек зрения вывод. Суть его сводилась к тому, что общегосударственная региональная политика не является более предметом интересов министерств и ведомств, отвечающих за социально-экономическое развитие страны. Видимо, предполагалось, что данную функцию должен был выполнить рынок, обеспечивающий, помимо прочего, формирование рациональных межрегиональных хозяйственных связей.
Ошибочность данного взгляда была доказана уже в первые годы экономических реформ. Экономический спад и кризис в условиях отсутствия общегосударственной региональной политики побудили регионы перенести характерные для рынка механизмы конкурентной борьбы на уровень межрегиональных отношений. Постепенно региональные хозяйственные комплексы начали превращаться в особого рода пространственные монополии, образовавшиеся в результате слияния интересов экономических и политических элит, положив начало деформации экономического пространства.
В этом состоит содержание седьмой группы институциональных факторов, препятствующих созданию отечественной модели федерализма, — пространственной.
Неопределенность по вопросу о предметах ведения Российской Федерации в сфере государственной региональной политики, нарушение принципа равенства прав и ответственности Федерации и ее субъектов в пределах их предметов ведения привели к потере федеральным центром рычагов пространственного управления социально-экономической, правовой и другими
сферами. Эти функции стихийно начали выполнять субъекты Федерации. Причем часть из них оказалась склонной связать расширение своих предметов ведения с особенностями своего этнополитического положения в рамках Федерации.
Во многом по этой причине к концу столетия страна подошла к черте, за которой в явной форме прослеживались два альтернативных сценария развития событий: образование конфедерации и последующий распад либо возврат к административно-командной системе управления.
Имеются ли альтернативы двум названным сценариям?
Можно констатировать, что в последние годы произошел известный отказ от концепции форсированного создания рынка и переход к идее эволюционного, поэтапного осуществления реформ. Однако нельзя не отметить, что лишь в 2005 г. на правительственном уровне было признано то обстоятельство, что Россия представляет собой пусть деформированный, но все-таки внутренне однородный объект реформирования1. Отсюда не может не последовать вывод, что успех преобразований во многом определит способность правительства предложить модель пространственного развития, обеспечивающую интеграцию количественно и качественно разнородных региональных хозяйственных комплексов в единое (рыночное) экономическое пространство.
Решить задачу не удастся, осуществляя преобразования только на макроэкономическом уровне. Пространственные особенности России объективно диктуют необходимость учета специфической реакции регионов на осуществляемые преобразования. А это, в свою очередь, требует отказа от стандартных, преимущественно административных подходов к оценке проблем и перспектив реформирования экономического пространства России (симметрия и асимметрия федеративных отношений, единые принципы разграничения полномочий, укрупнение субъектов Федерации и т. д.).
Признание качественно различного уровня социально-экономического развития субъектов Федерации заставляет признать эту специфику как экономическую данность, без учета которой стратегия социально-экономического развития страны обречена на неуспех.
Учет же названной специфики потребует разработки вариационной модели федеральной государственной региональной политики. Политики, реализуемой в различных типах субъектов Федерации, характеризующихся качественными различиями уровней своего социально-экономического развития.
При такой схеме федеральная государственная политика приобретет форму некоей «пирамиды».
1 Данное изменение позиции четко прослеживается в последних материалах Минэкономразвития и Минрегиона.
Ее первый уровень составит общенациональная региональная политика, реализуемая на территории всей страны в рамках общей стратегии. Цель — укрепление единства экономического и правового пространства страны.
Второй уровень федеральной государственной политики составит региональная политика, реализуемая в субъектах Федерации, различающихся степенью экономической самодостаточности. Цель — выстраивание системы отношений с регионами различных типов.
Третий уровень федеральной государственной региональной политики охватит субъекты Федерации различной хозяйственной специализации. Цель — формирование «полюсов» и «точек» роста, обеспечивающих стабильное повышение уровня экономической самодостаточности субъектов РФ.
Реализация предложенной схемы не может не подвести к мысли о неэффективности дальнейшей унификации государственной региональной политики. Федеральному центру придется пойти по пути наделения регионов различными, определяемыми состоянием их хозяйственных комплексов, полномочиями. Иными словами, исполнительная и законодательная власть окажется обречена сделать второй шаг в федерализации России — перейти к отработке и реализации системы мер, направленных на создание экономических основ отечественной модели федеративных отношений.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12.12.93 г. Информационно-правовая система «Консультант-плюс».
2. Российская Федерация. Законы. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» : Федер. закон № 95-ФЗ от 04.07.03 г. Информационно-правовая система «Консультант-плюс».
3. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федер. закон № 131-Ф3 от 06.10.03 г. Информационно-правовая система «Консультант-плюс».
4. Россия в 2015 году: цели и приоритеты развития : Доклад ПРООН. 2005.
5. Экономический механизм федеративных отношений : Доклад. М.: ИЭ РАН, 1994.
