CC BY
456
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
УДК 342
Коваль Сергей Петрович
Ивановский государственный университет petrovitsch [email protected]
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ
Статья посвящена анализу проблем федеративного устройства и новых тенденций в его развитии. Основанный на этническом принципе федерализм выступает в качестве угрозы целостности России. Переход на правовой федерализм позволит снять напряжённость между населением субъектов РФ.
Ключевые слова: федерализм, федерация, субъект федерации, укрупнение субъектов федерации, федеральные округа, этнический.
Исследование эволюции федеративных отношений показывает, что тот путь, который прошла страна, был необходимым периодом в становлении России как федеративного государства. Стремление регионов к самостоятельному социальному творчеству отвечает логике российской федеративной государственности. В ситуации постоянных политических изменений именно федерализм стал гибкой и действенной формой государственной власти, обеспечивающей стабильность и согласие между всеми составляющими федеративного сообщества. Речь идёт о формировании такого типа федерации, который предполагает организацию отношений между центром и регионами на основе партнёрства, разграничения предметов ведения и полномочий. Центр и регионы должны обладать правами, обязанностями и ресурсами, которые были бы адекватны их базовым целям и функциям. Начиная с 1990-х гг., федеративные отношения в России постоянно видоизменялись. Российский федерализм, политикоправовые основы и методы реализации неоднократно подвергались жёсткой критике сторонниками унитарного государства и централизации.
На современном этапе развития федерализма в России можно выделить следующие основные черты: смешанный этнотерриториальный характер субъектов РФ; ассиметричность РФ и наличие сложнопостроенных субъектов; нарастающая экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов; дотационность, а, следовательно, высокая степень зависимости большинства регионов от федеральной власти [8, с. 118].
Среди первых шагов Президента РФ В.В. Путина, направленных на изменение модели федеративных отношений, следует назвать: создание первоначально семи федеративных округов; учреждение в них института полномочных представителей Президента РФ и иных органов федеральной власти; запуск механизмов реальной конституционноправовой ответственности. Эти реформы восприняли в стране по-разному: некоторые учёные уви-
дели в реформах Президента РФ тенденцию к унификации, другими создание системы федеральных округов рассматривается как «унитаристская надстройка над федерацией» [6, с. 32].
Существует множество концепций, определяющих ту или иную модель федерализма. Имелось предложение ввести в России дореволюционную систему деления страны на ведомственные округа (военные, таможенные и т.п.). Также существовала идея о построении федерации на основе территориального начала. Некоторые учёные предлагают усилить процессы интеграции в рамках ассоциаций экономического взаимодействия [2, с. 74].
В соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» образование федеральных округов стало определённым этапом в развитии федеративных отношений в нашей стране. Систему федеральных округов следует рассматривать как один из административных способов поиска форм управления системой федеративных отношений, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектности России, территориального приближения федеральной власти к субъектам РФ.
Образование федеральных округов не вносит изменений в административно-территориальное устройство России, в правовой статус субъектов РФ, не меняет их территориальные границы. Федеральные округа не являются самостоятельными субъектами России, и объединение в большей степени носит условный, формальный характер. В федеральных округах отсутствуют органы государственной власти, возможность проводить собственное нормативно-правовое регулирование и иные определяющие статус субъекта РФ признаки. Все государственные органы власти в федеральных округах - федеральные органы государственной власти. Если принять во внимание важную роль системы федеральных округов в укреплении федеративных горизонтальных связей между субъектами РФ, то именно федеральный округ должен стать тем
200
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 5, 2012
© Коваль С.П., 2012
полем, в границах которого необходимо последовательно реализовывать политику интеграции регионов [1, с. 88].
Многие исследователи утверждают, что федеральные округа являются основой укрупнения субъектов РФ, унификации их правового статуса. Данное обстоятельство приобретает особое значение в перспективе процесса объединения субъектов РФ, который, может распространиться на целый ряд субъектов федерации, в том числе, Ненецкий автономный округ и Архангельскую область, Еврейскую автономную область и Хабаровский край, Алтайский край и Республику Алтай, Краснодарский край и Республику Адыгея, города федерального значения: Москву, Санкт-Петербург и прилегающие к ним области.
В связи с необходимостью законодательного закрепления правовых основ региональной управленческой стратегии, предлагаю принять ряд законов: об общих основах регионального развития и регионального управления, о региональной политике субъектов РФ, об административно-территориальном устройстве России.
Конституция РФ не исключает возможности укрупнения субъектов РФ, принципы и процедура данного процесса не конкретизированы. Укрупнение субъектов - это сложная политическая и правовая проблема. Решение этой проблемы учёные видят: в преобразовании субъектов РФ в однотипные губернии, республики и земли; в сокращении количества субъектов; в экономическом районировании; в административно-территориальной реформе. Наиболее обсуждаемая концепция развития России - идея изменения субъектного состава федерации. Изменение количества субъектов РФ потребует солидной юридической базы, которая может быть создана только путём пересмотра Конституции РФ [5, с. 2421].
Тяжелое экономическое положение отдельных субъектов РФ, стихийное установление межрегиональных связей заставляет говорить о слабой управляемости большого количества регионов, о необходимости укрупнения территорий. Противоречия между федерацией и её субъектами, постоянно возникающие спорные ситуации между ними приводят к неизбежности внесения дополнений и изменений в Конституцию РФ 1993 г. Эти изменения призваны закрепить механизмы развития государственного устройства страны.
В настоящее время идёт поиск оптимального пути формирования российского федерализма. Для этого требуется объединение усилий политологов, социологов, экономистов, юристов, научные исследования которых будут направлены на разработку критерия совершенствования эффективности деятельности федеративных и региональных органов власти; профессиональную оценку нормативных правовых актов; прогноз на дальнейшее развитие
ситуации. В результате сложной политической практики, борьбы компромиссов, наработки конкретного опыта наметилась тенденция переосмысления федерализма в России. Формируется новая концепция кооперативного федерализма.
Современная российская модель федерализма оказалась следствием федералистской революции во всём мире. Почти 80% мирового населения проживает либо в федеративных государствах, население которых составляет более 2 миллиардов человек (Индия, США, Россия, Бразилия и т.д.), либо в децентрализованных государствах с федеральной ориентацией, самыми крупными из которых являются Китай, Великобритания, Италия и Испания. Но известны примеры, когда более десятка федераций, просуществовав незначительные сроки, подверглись распаду.
Изучая историю российской государственности можно утверждать, что в России существовал свой особый федерализм - имперский. На всех этапах истории России ей были присущи черты империи, которые выражались в неравноправном положении входящих в единое государство составляющих частей. Фактически федерализм был органически несовместим с политическими режимами, хотя элементы федерализма имели место в процессе становления и развития российского государства. Российская империя представляет собой пример долговечности федерализма. Имперский федерализм в России, как правило, сводился к территориально-административному устройству государства. Например, в «Церковных ведомостях» 1910 года отмечалось следующее: «Не признавая себя нераздельной частью России, отвергая российские основные государственные законы, Финляндия объявляет своими “коренными” и “основными” законами шведские законы 1772 (форма правления) и 1789 (акт соединения и безопасности) годов. Но какое отношение могут иметь эти шведские законы к той части Финляндии, которая была присоединена окончательно к России ещё Петром Великим, т.е. давно уже не принадлежала Швеции» [11, с. 604].
На сегодняшний день модель федерализма в России исчерпала себя. Россия в настоящее время использует крайне опасную модель - на основе национального признака. Этнический фактор опасен для государства, в чём Россия и Европа уже убедилась. От такого этнического подхода к федеративному устройству пострадали СССР, Югославия и Чехословакия. Национальный принцип формирования территориальной структуры государства выступает одной из причин многочисленных межнациональных политических конфликтов, порождает сепаратизм по мере развития отсталых этносов. В настоящее время возникла острейшая необходимость деэтнизации российской государственности. Этнически ориентированная национальная
политика государства по определению является дискриминационной, поскольку нельзя сделать «приоритетными» все этносы. Крайне опасным является также и искусственное наделение того или иного этноса элементами государственности. На практике это ведёт к ослаблению всей системы государственной власти [3, с. 40].
Нельзя забывать и о том, что российская модель федерализма была рождена как компромисс между субъектами федерации, которые неожиданно получили независимость. Эта модель федерализма на определённом этапе сослужила положительную роль, в определённой мере предотвратив распад государства. Данная модель не имеет корней в российской государственности, на сегодняшний момент она проста вредна. Вредоносность заключается в договорном характере отношений между субъектами РФ. Это предполагает определённое своеволие руководителей, торги с центром, создаёт из федерации достаточно неустойчивое государственно-правовое образование. В России давно созрела необходимость скорректировать модель федерализма, закреплённую в Конституции РФ.
Имеется суждение, что возникновение и развитие федерализма идёт в одном русле со становлением идеи правовой государственности. В федерализме российские учёные видят альтернативу глобализму, «поскольку предусматривается такой политический порядок, который в состоянии обеспечить свободу политического самовыражения, как небольшого сообщества, так и объединенного многообразия сообществ посредством распределения власти снизу вверх» [4, с. 4].
В свете прозападной российской идеологии США выступает как оплот федерализма. Иными словами, нигде раньше, кроме как в США, федерализма просто не существовало. Но ещё Сталин И.В. вскрыл суть федерализма США: «В результате дальнейшей эволюции Соединенные Штаты из федерации превращаются в унитарное (слитное) государство с едиными конституционными нормами, с ограниченной автономией (не государственной, а административно-политической) штатов, допускаемой этими нормами». Предметы ведения субъектов федерации США постоянно сужаются и, по-видимому, этот процесс необратим. Права штатов в должной мере не гарантируются Конституцией США. Её Х поправка фактически превратилась в «мёртвую букву» [10, с. 25].
Полномасштабный федерализм может привести к уничтожению федерального государства. Отдельные элементы федерализма жизненно необходимы для России, населённой множеством народов. Необходимо вспомнить исторические традиции Российской империи, которая стремилась учесть национальные особенности различных народов. Сейчас такой учёт практически отсутствует. Нецелесообразно предавать законам универсаль-
ный характер, распространяя их действие на всех субъектов без исключения. Для народов, которые исповедуют ислам, конфликт ислама с законом приведёт к игнорированию закона, что и происходит в повседневной жизни. Законодатель должен находить общность в правовых ментальностях народов с целью обнаружения необходимого компромисса. Российский законодатель не всегда учитывает национальную специфику права. Статья 71 Конституции РФ относит гражданское законодательство к исключительному федеральному ведению. К совместному ведению федерации и её субъектов ст. 72 Конституции РФ относит такие отрасли законодательства, как семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство. Идёт постоянное противоречие между федеральным законодательством и правовыми обычаями. Такое противоречие решается не в пользу федеральной власти и нуждается в скорейшем пересмотре. Гражданское, семейное право должно находиться в ведении субъектов РФ.
Попытки Советского правительства «цивилизовать» чеченский народ были безуспешны. Несмотря на все требования властей ввести российские нормы в судебную практику, традиционные предписания адатов и шариата продолжали широко бытовать, лишь уйдя в подполье. Брачный выкуп никогда не выходил из обыкновения: он был более скрытым во времена террора и более явным во времена относительной либерализации. Так же обстояло дело с многоженством. Многоженцы, опасавшиеся своих односельчан, проживали с разными женами врозь, часто поочередно. При проведении государственной правовой политики необходимо учитывать особенности национальной правовой ментальности. Единые обезличенные правовые стандарты только ухудшат обстановку. Выходом может быть конкретное обозначение общностей и различий правовых культур российских народов. Данная проблема является актуальной и для других стран. Известно, что архиепископ Кентерберийский Роуэн Уильямс заявил о неизбежности включения некоторых норм шариата в британское законодательство. Духовный лидер англичан считает, что это будет способствовать сохранению единства в британском обществе [9, с. 11].
Оптимальное число субъектов в России ещё никто не определил. Оптимальную численность населения государства и размер его территории предлагал Аристотель. Состав и численность субъектов федерации определяются разнообразными причинами (историческими, политическими, географическими, национальными), поэтому встречаются федерации с различным количеством субъектов: от 2 до 50 и более. Субъекты, как и сами федеративные государства, различаются и по масштабам территорий, и по экономической мощи. Например, Орловскую область не сравнишь с Красноярским краем, а Ка-
202
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 5, 2012
лифорнию, которая по своей экономической мощи занимает шестое место в мире, с такими штатами, как Арканзас или Мичиган.
Дестабилизирующую ситуацию для федераций создают экономические, политические противоречия и удручающий правовой нигилизм. Национальный фактор не является для России настолько опасным, каким его считают многие учёные, политики. Не является угрожающим пороком и так называемое «наделение республик статусом государств». Если имеется в виду ч.2 ст.5 Конституции РФ, в которой указано, что республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, то это не даёт оснований для каких-либо опасений. Трактовка «государство» никак не вытекает ни из первой, ни из других частей данной статьи. Затем такая интерпретация не находит подтверждения в ст. 65-67, 72-73, 76-77 Конституции РФ, которые фактически определяют статус субъектов РФ. В ч.2 ст.5 не определяется статус республики как государства, а говорится, что она имеет конституцию и законодательство. Появление в скобках слова «государство» объясняется желанием ослабить мелочные политические страсти и погасить непомерные амбиции одних и удовлетворить порывы либерализма других фигур, которые культивировали себя в начале 1990-х годов в федеральном центре идеологами либерализма [7, с. 38].
В федеративном государстве сложности связаны, прежде всего, с экономической разновеликос-тью субъектов и исторической нестандартностью их развития, что влияет на состояние общей, правовой культуры, состояние правового нигилизма. В России все эти своеобразия усугубляются национальными и религиозными различиями.
Уникальность федеративному устройству России придают следующие факторы: 1) национальные субъекты, которые отличаются не только национальным составом населения, но и культурными и религиозными особенностями; 2) Российская Федерация состоит из асимметричных по территории, экономической мощи, энергетическим ресурсам, культурному и политическому потенциалу субъектов; 3) субъекты неоднородны по своей привлекательности для инвесторов; 4) субъекты неодинаковы по своим потенциальным возможностям освоить современные технологии; 5) в структурно-функциональном и правовом плане остаются «представительными» учреждения федеральных округов; 6) субъекты различаются по состоянию экологической проблемы.
Необходимо сглаживать асимметричность субъектов РФ. Не следует делать это самоцелью, тем более, что такие усилия останутся тщетными. Не сможет Ивановская область сравняться по своей экономической мощи с Краснодарским краем. Следует делиться результатами использования своих возможностей, что будет способствовать обога-
щению и ускорению эволюции каждого из субъектов.
Опираясь на результаты исследования теории федерализма и самого федеративного государства, можно дать достаточно оптимистический прогноз. Предполагаю, что в условиях глобализации государства будут всё больше тяготеть к федеративным началам и к смешанным союзам. Для Российской Федерации такое государственное устройство является наиболее предпочтительным, перспективным.
Современная форма государственного устройства России свидетельствует об уникальности российского федерализма по сравнению с классическими федерациями зарубежных стран. Эта уникальность есть отражение сложного исторического развития территориальных форм власти в России, по-лиэтничности её населения, самобытности отечественной государственности и культуры. Поэтому специфика и особенности российского федерализма нуждаются не в устранении, приспособлении под известные образцы, а в выверенной программе развития.
Библиографический список
1. Александров В.М., Семёнов А.В. Состояние и перспективы развития федеральных округов Российской Федерации // Правоведение. - 2002. -№3. - С. 80-90.
2. Бусыгин А.Н. Федеральные округа: настоящее и будущее // Федерализм. - 2003. - №3. - С. 73-75.
3. Бочарников И.В. Противодействие сепаратизму: теоретико-политологический анализ: Автореф. дис. ... д-ра полит. наук. - М., 2008. - 40 с.
4. Гоптарева И.Б. Политическая концепция федерализма: теоретические истоки и современность: Дис. ... д-ра полит. наук. - М., 2003.
5. Григорьев А.В. К вопросу о развитии федеративных отношений в современной России // Право и политика. - 2009. - №10. - С. 2420-2424.
6. Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм: к вопросу о будущей организации государственного пространства России // Полис. - 2003. - №5. - С. 30-34.
7. Конюхова И.А. Структура Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования // Государство и право. - 2007. -№2 - С. 37-45.
8. Мириханов Н.М. Федерализм, многонацио-нальность, государственность: новый курс российской власти // Федерализм. - 2002. -№3. - С. 117122.
9. Нечепуренко П.Я. Процессы чеченского эт-носоциалистического самоопределения: государственно- правовая институализация: Дис. . канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2002. - 11 с.
10. Сталин И.В. Собр. соч.: В 12 т. - М., 1946. -Т. 3. - С. 22-27.
11. Церковные ведомости. Прибавления. - СПб., 1910. - №13. - 604 с.
