CC BY-NC-ND
101
1В.Ф. Калина
ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕМОКРАТИЯ В РОССИИ: ИТОГИ И ПЕРСПЕКТИВЫ
В статье рассматриваются конституционные основы российской модели федерализма в контексте демократического развития Российского государства. Обращается внимание на уникальность российского федерализма, объясняемую спецификой развития российской государственности: многонациональным и многоконфессиональным составом, геополитическим положением, культурно-историческими традициями и др. Делается вывод о том, что подлинный федерализм возможен только в условиях демократического политического режима.
Ключевые слова: федерализм, демократия, политический режим, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий, суверенитет, государственность.
15 лет назад Россия была провозглашена демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Была подведена черта под многовековым поиском выбора исторического пути ее развития. Зафиксировав демократический характер политического режима и федеративную форму государственного устройства в «неприкасаемой» первой главе Конституции Российской Федерации, законодатель определил всю последующую судьбу Российского государства. Однако это было только начало. Предстояло решить еще комплекс проблем, прежде чем федерализм, закрепленный de jure, станет в полной мере федерализмом de facto. Все последующие годы были годами напряженного поиска российской модели федерализма, которая в настоящее время обрела вполне зримые очертания, хотя и нельзя сказать, что окончательно сложилась.
Вопрос о том, что представляет собой российская модель федерализма, до сих пор остается открытым. Во-первых, слишком
© Калина В.Ф., 2009 20
короткий срок существует федерация в России. Во-вторых, характер становления российского федерализма сложно определить, так как все еще остается дискуссионным вопрос о форме государства, предшествующего сегодняшней Российской Федерации. Так,
A.Д. Васильев, анализируя порядок образования Российской Федерации, приходит к выводу, что она несет на себе глубокий имперский отпечаток, проявляющийся в так называемой асимметрии, которая была свойственна как Российской империи, так и СССР, который также обладал всеми признаками империи1. В качестве аргумента он ссылается на Федеративный договор, заключенный 31 марта 1992 г. между будущими субъектами Федерации, который на самом деле состоит из трех документов. Сам факт того, что руководство Российской Федерации инициировало подписание трех документов с различными группами субъектов, говорит о том, что оно заранее предопределяло асимметричный характер будущей Федерации, который и нашел закрепление в Конституции РФ 1993 г.2
Демократический режим возможен при любой форме государственного устройства, будь то унитарное государство либо федерация. Подлинный федерализм возможен только при демократии3. С принятием Конституции РФ начался процесс построения демократического общества и федеративного государства в России. То и другое предполагает длительный процесс. Ни федерализм, ни демократический режим не складываются в одночасье.
По многим параметрам российская модель федерализма не вписывается в мировой опыт в силу специфических особенностей России. Найти оптимальный вариант объединения в едином государстве около двух сотен этносов, почти полторы сотни конфессий и более семидесяти религий - дело сложное, что делает российскую модель федерализма уникальной. Как справедливо отмечал
B.С. Нерсесянц, этносы, как правило, стремятся не к объединению, а к обособлению путем создания своего национального государства, превращаясь тем самым в нацию («государствообразующий народ»)4.
Большинство федераций возникло на базе единого этноса. Североамериканские штаты, немецкие земли, штаты Индии, Бразилии и др., объединяясь, создавали единую нацию на основе либо общего этноса, либо этнических групп, полностью утративших связь с базовым этносом. При этом в большинстве этих стран действовали центростремительные тенденции, стремление к объединению для удовлетворения своих экономических интересов и обеспечения безопасности. Россия стала федерацией из унитарного государства. Здесь был иной вектор направленности интересов.
Помимо этнических и конфессиональных отличий российские регионы различаются между собой по географическим, природным условиям, историко-культурным традициям, экономическому и демографическому потенциалу. Все эти отличия явились питательной средой для реанимации сепаратистских тенденций, которые в советский период находились под жестким тоталитарным прессом, а с переходом к демократическому режиму выплеснулись наружу в виде «парада суверенитетов», попыток законодательного закрепления независимости от центра. Многочисленные автономии, уравненные накануне распада СССР по статусу с союзными республиками в силу Закона СССР от 10 апреля 1990 г. «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик», получили возможность заявить свои претензии на суверенитет5. Под псевдодемократическими лозунгами протаскивались идеи расчленения России, подрыва ее единства. Этим объясняется последовавшая после провозглашения России федерацией «война законов», тенденции сепаратизма и отвоевывание все новых рубежей самостоятельности, порой даже непосильной для региона по причинам недостаточной обеспеченности материальными, кадровыми и иными ресурсами.
Для России оба понятия - «федерализм» и «демократия» - были новыми. Россия никогда не была демократическим государством, РСФСР ничего общего не имела с федерацией. Это было унитарное государственное образование в рамках СССР с подобием автономий, существующих исключительно для прикрытия партийного лозунга о праве народов на самоопределение. СССР, РСФСР не были федерациями уже в силу того, что не были демократическими государствами. Система Советов (жесткая властная вертикаль) исключала разграничение предметов ведения и самостоятельность субъектов. Следует отметить, что за время существования СССР так и не произошло накопления «федеративного потенциала» и распад СССР не всколыхнул общественное мнение в защиту целостности государства ни в одной из союзных республик. Более того, он поставил на грань распада и РСФСР. Пришлось применить немало усилий и задействовать административный ресурс для предотвращения распада России.
Несмотря на короткий исторический период существования российской модели федерализма в рамках демократического режима, наметились тенденции его периодизации. Ряд исследователей полагают, что золотой век российского федерализма позади, и связан он с периодом беспредела 1990-х годов, когда региональные политические элиты, вдохновленные псевдодемократическим призывом брать столько суверенитета, сколько они способны переварить,
небезуспешно навязывали федеральному центру свою волю, пытаясь путем заключения внутригосударственных договоров корректировать конституционные положения о разграничении предметов ведения между участниками федеративных отношений. При этом основным аргументом выступает явно надуманное опасение, что упорядочение политических отношений, начатое В.В. Путиным, представляет своего рода откат к тенденциям советских времен, контрреформу, столь свойственную российской политической истории6. Профессор Б.Л. Железнов высказывает опасение по поводу «лавинообразной денонсации» двусторонних договоров между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Федерации и отмечает озабоченность региональных политических элит передачей ряда функций и переориентацией финансовых потоков от субъектов Федерации к местному самоуправ-лению7. Некоторые прямо опасаются трансформации федеративного государства в унитарное с авторитарным режимом8.
Прослеживая эволюцию внутригосударственного развития России после принятия Конституции РФ И.А. Конюхова (Умно-ва), выделяет три периода в становлении основ федерализма, увязывая его с общим состоянием политической власти и политического режима: 1993-1996 гг. (период доминирования правовой дезинтеграции и децентрализации власти), 1996-2000 гг. (начало процесса унификации законодательства, восстановления правового пространства, активизация деятельности Конституционного суда РФ для побуждения субъектов Федерации к приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным законодательством), 2000 г. и далее (оптимизация федеративного устройства России на основе укрепления российской государственности, создания стабильного, эффективного, демократического государства)9.
С самого начала предметом острой дискуссии стал вопрос о соотношении федерализма и демократии, точнее, о судьбах федерализма в связи с процессами демократизации российского общества и государства. Федеративная форма как нельзя лучше соответствует идеалам демократии, поскольку противодействует тирании даже при очень высоком уровне концентрации власти в руках высшего должностного лица государства, как, например, в США.
Демократическая тенденция заложена в самой сути федерализма. Она заключается в распределении предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации. При этом наиболее важные для жизнедеятельности государства сферы находятся в абсолютном ведении федеративного государства, федерального
центра. Но сам по себе федеральный центр есть не что иное, как институт, выражающий совокупный интерес всех субъектов федерации, всего населения страны. В соответствии со сферами ведения распределяется и компетенция, т. е. полномочия органов власти различного уровня в пределах своей сферы ведения. Происходит, таким образом, рассредоточение государственной власти, что обеспечивает свободу деятельности на региональном и муниципальном уровнях, а следовательно, и повышает уровень ответственности всех властных структур, что является важнейшим принципом демократии. Однако децентрализацией власти, равно как и разграничением предметов ведения, составляющим суть федерализма, являющимися его безусловными атрибутами, отнюдь не исчерпывается сущность федерализма. «Подлинный смысл федерализма, - отмечает А.С. Автономов, - заключается в том, что благодаря ему работает механизм обеспечения гражданской свободы и самоуправления на всех уровнях осуществления власти, функционирует система вертикального разделения власти и взаимодействия и взаимного уравновешивания всех органов власти и управления»10.
Демократия предполагает единство свободы и ответственности. Однако на первой стадии становления российского федерализма отсутствовал механизм оперативного преодоления противоречий между федеральным центром и регионами. Падение авторитета Б.Н. Ельцина усиливало давление региональных элит на центр и вынуждало его идти на уступки. Противоречия регионального законодательства федеральному достигли угрожающих масштабов. Конституционный суд Российской Федерации в этой непростой ситуации проявил высокую принципиальность и оперативность, но при отсутствии концепции конституционно-правовой ответственности субъектов Федерации за неправомерность принимаемых нормативных правовых актов многие его решения не давали должного эффекта. Ослабление политического влияния центра к концу 1990-х годов привело к значительной разбалансировке всех жизненно важных сфер государства. Избрание В.В. Путина на пост Президента РФ стало отправной точкой в наведении порядка в системе как организационного, так и правового обеспечения развития федеративных отношений. Поэтому не случайно основными темами первых трех Посланий Президента В. Путина Федеральному собранию РФ были последовательно: «диктатура закона» (не личности, не класса, не партии); «укрепление властной вертикали» (к этому времени с «войной законов» было покончено); «эффективность государства» при неизменности целей: демократическое развитие России, становление цивилизованного
рынка и правового государства. Предпринятые им меры в опоре на решения КС РФ оказались эффективными.
Вместе с тем развитие и укрепление демократических начал вызвало к жизни и тенденцию региональных политических элит к сепаратизму, игнорированию интересов Федерации и других регионов. Во второй половине 1990-х годов наметилась стойкая тенденция к ревизии федеральной Конституции, в частности вопросов сферы ведения, путем заключения внутригосударственных договоров между федеральным центром и субъектами Федерации. События на Северном Кавказе, полная анархия в правовой системе, создание заградительных барьеров на пути движения товаров внутри страны - вот далеко не полный перечень того, что в совокупности можно было квалифицировать в качестве кризиса российской федеративной системы, порожденного поспешными и не всегда продуманными действиями федеральной власти и властей субъектов Федерации. С начала 2000 г. федеральному центру пришлось решать, и порой жестко, проблему выхода из кризисного состояния в федеративном строительстве. Первым этапом реконструкции, как считает Н.М. Добрынин, стало создание федеральных округов и института уполномоченных представителей Президента РФ, на которых была, в частности, возложена задача обеспечения приведения регионального законодательства в соответствие с федераль-ным11. Данная инициатива В.В. Путина вызвала неоднозначную оценку среди специалистов по проблемам федерализма.
Одним из важнейших принципов федерализма, обеспечивающих его демократический характер, является принцип разделения власти по вертикали. При создании Конституции РФ возникло много спорных вопросов, которые ее создатели намеревались разрешить позднее, чтобы не осложнять и не затягивать процесс ее принятия. Так появилась большая статья о совместной сфере ведения (ст. 72). И само наличие этой статьи, и ее объем порождают известные трудности правового характера. Однако здесь законодатель вправе вносить изменения в Конституцию, поскольку это не затрагивает принципиальных основ государственного строя. В данном случае можно использовать и положительный опыт других федераций, в частности ФРГ, в Основном Законе которой помимо сферы исключительной законодательной компетенции (ст. 73) установлена сфера конкурирующей законодательной компетенции (ст. 72). Данная статья гласит: «В сфере конкурирующей законодательной компетенции земля обладает законодательными полномочиями лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами»12. Разграничение предметов ведения в Конституции ФРГ осуществ-
ляется таким образом, что законодательная функция осуществляется на федеральным уровне, а исполнительная, правообеспечи-тельная - на региональном (ст. 83).
Есть все основания согласиться с В.А. Четверниным в том, что не должно быть предметов исключительного ведения субъектов федерации, поскольку они не суверенные субъекты, а части одного государства, в котором существует единое правовое пространство, и каждый индивид, в какой бы части государства он ни находился, имеет равную правовую защиту13. Речь должна идти не об исключительном ведении, поскольку при известных обстоятельств федеральная власть может нарушить этот принцип, а о достаточности средств у субъекта федерации, чтобы решать свои проблемы самостоятельно. Нелогично утверждать, что возможна абсолютная компетенция субъекта федерации по какому-либо вопросу, поскольку все законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации должны, безусловно, соответствовать федеральному законодательству и должны быть унифицированы на территории всего государства14. Статья 73 Конституции РФ закрепляет за субъектами Российской Федерации всю полноту власти вне сферы исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Более того, ст. 76 прямо указывает, что в данной сфере в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации приоритет остается за последним. Но, во-первых, анализ ст. 71 и 72 показывает, что не охваченных этими статьями сфер попросту не существует, а во-вторых, фактически любой нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации должен строго соответствовать федеральной Конституции и федеральному законодательству15. А то, что субъекты Федерации самостоятельно издают нормативно-правовые акты и самостоятельно принимают решения в пределах своей компетенции, вовсе не означает, что содержание этих решений не предопределено решениями федеральной власти16.
Под влиянием конкретно-исторических условий содержание федеративных связей может настолько измениться, что «возникает потребность в корректировке термина, обозначающего данное по-нятие»17. К таким понятиям прежде всего относится «суверенитет», поскольку в федеративном государстве правильное его определение имеет принципиальное значение. Демократизм федеративного устройства заключается и в том, что согласно очень точному замечанию А. Гамильтона федерация - это не союз государств, а союз граждан, и решения федерального центра адресуются не субъектам, а в первую очередь гражданам всего федеративного государства. Именно под углом зрения демократизма следует рас-
сматривать вопрос о суверенитете, носителем которого является народ федеративного государства, а следовательно, и каждый гражданин, в личности которого суверенитет персонифицируется.
Острота той или иной проблемы (в данном случае суверенитета) зависит от времени и состояния государства. В ряде государств, например в США, ФРГ, Мексике, Швейцарии, где отсутствует проблема национально-этнической идентификации и покончено с проявлениями сепаратизма, проблема суверенитета применительно к субъектам федерации не столь существенна и не выходит за рамки теоретических дискуссий. Поэтому американцы, например, в понимании суверенитета руководствуются мнением Дж. Мэдисона, который полагал, что суверенитет при образовании Соединенных Штатов оказался разделенным между союзом и штатами. Геополитическое положение США объективно вынуждает штаты к сближению и стимулирует центростремительную тенденцию во взаимоотношениях штатов и федерального центра. Предпринятая в середине XIX в. попытка расколоть федерацию была жестко пресечена и больше не повторялась.
В России ситуация принципиально иная. Если при образовании США суверенные штаты отдавали часть своих прав и полномочий, т. е. часть своего суверенитета, в пользу союза, продолжая оставшиеся права считать своим суверенитетом, то российские регионы в ходе создания федерации наделялись правами, которых раньше не имели, никаким суверенитетом не обладали и, следовательно, его не передавали. Думается, что те, кто ратуют за сохранение суверенитета республик в составе Российской Федерации (другие субъекты на это не претендуют), не учитывают или не хотят понять, что суверенитет в федеративном государстве может быть только один, но принадлежит он поровну всем субъектам федерации, поскольку федеральный центр - это своего рода юридическая фикция. В нем представлена и сконцентрирована воля регионов, которые реально представляют собой государство и делегируют центру, как своему мандатарию, часть своих полномочий. При этом в федеральном центре аккумулируется то новое качественное состояние, которое присуще федерации как системе, поскольку, объединяясь в федерацию, ее субъекты обретают новое качественное состояние, выступая уже носителями всех преимуществ, создаваемых системой.
Основой демократического политического режима является суверенитет народа (народный суверенитет, народовластие), тесно связанный с государственным суверенитетом. В то же время и народовластие, и государственный суверенитет являются базовыми принципами федерализма18. Суверенитет народа един и неделим,
он распространяется на всю территорию федеративного государства, обеспечивая его территориальную и государственную целостность. Таким образом триада: суверенитет народа - государственная целостность - государственный суверенитет демонстрируют неразрывную связь политического режима и формы государственного устройства19.
Российская Федерация, как и любая федерация, представляет собой сложную систему, и в этом смысле может быть рассмотрена под углом зрения важнейшего системного качества, каковым является целостность системы как важнейшего средства обеспечения стабильности политического режима. Закрепив в ч. 3 ст. 5 федеральной Конституции положение о том, что «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности», законодатель тем самым констатировал новое качественное состояние, в которое вступило Российское государство. Государственная целостность исключает сецессию (выход), о чем прямо говорится в Конституции Российской Федерации. Однако законодательное закрепление государственной целостности как принципа не гарантирует еще спонтанности достижения поставленных целей, безопасности системы, ее стабильности, т. е. способности сохранять структурно-функциональную организацию, равновесие и устойчивость при резких колебаниях, вызванных экономическими, политическими и иными обстоятельствами.
Проблема суверенитета в Российской Федерации приобрела особую специфику в связи с практикой заключения договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий. Хотя заключение подобных договоров предусмотрено федеральной Конституцией, едва ли стоило превращать его в кампанию. К настоящему времени многие подобные договоры утратили силу, поскольку выполнили свое назначение и не нуждаются в пролонгации.
Одним из условий эффективной деятельности всей системы исполнительной власти в Российской Федерации является взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Важное значение имеет в этой связи Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной
власти». Но практика показала неэффективность одной лишь координации действий органов исполнительной власти. Образование семи федеральных округов и переход с двухзвенной структуры управления «центр-регион» на трехзвенную «центр-округ-регион» имеет своей целью воссоздание реальной власти по вертикали.
Подводя итоги сказанному, подчеркнем, что федерализм и демократия взаимообусловливают друг друга и создают дополнительные гарантии. Сущность федерализма в оптимальном сочетании (гармонизации) централизации и децентрализации государственной власти, в строгом разграничении предметов ведения между федеральным и региональным уровнями, в обеспечении гражданских свобод. При этом следует иметь в виду, что федеральный центр есть не что иное, как персонификация общего интереса регионов, выражение известного компромисса между субъектами федерации. Федерация - не союз государств или государственных образований, как это часто полагают, а единое государство, представляющее интересы всего населения данной страны (федерации). Это выражение воли не регионов, а граждан, которые пользуются равными правами на всей территории государства. Федерализм представляет собой форму защиты демократии от авторитаризма и от тоталитаризма20. Институциализация конституционно-правовой ответственности государственных органов и должностных лиц субъектов федерации позволит наполнить принципы федерализма реальным содержанием и ни в коем случае не понизит демократического потенциала государства.
В Послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному собранию РФ от 5 ноября 2008 г. намечена конкретная программа дальнейшего развития российского федерализма: достижение оптимального баланса разграничения полномочий между федеральным центром и регионами; обеспечение оптимального размещения по территории страны структур федеральных органов исполнительной власти при их сокращении, повышение степени участия регионов в законотворческой деятельности федерального парламента. Решение поставленных в Послании Президента РФ задач возможно при гармонизации интересов общества, государства и личности.
Примечания
См.: Васильев А.В. Россия: от империи к империи? http://ni-journal.ru/ archive/dc347408/n3_2002/8d8db4dc/5e4eb3dd/
2 В современных условиях кажется не вполне оправданным включение и сохранение ч. 3 ст. 66 Конституции РФ, предусматривающей принятие федерального закона об автономной области, автономном округе по инициативе данных субъектов. Логично предположить, что данный закон сделает излишним устав данного субъекта Федерации, что прямо умаляет его правовой статус. Не случайно, что данное положение Конституции РФ не было реализовано.
3 Идея сближения народов и государств, равно как и разъединения (вавилонское столпотворение), уходит в глубокую древность. Процесс федерализации реально начался два века назад. За этот период возникло несколько моделей федеративного устройства.
4 См.: Проблемы общей теории права и государства / Под ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999. С. 543-546.
5 Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 270.
6 См.: Лысенко В.Н. Развитие федеральных округов и будущее федерализма в России // Казанский федералист. 2002. № 2. С. 18-19.
7 См.: Железнов Б.Л. Укрепление федерализма или тихая унитаризация? // Казанский федералист. 2002. № 3. С. 42.
8 См.: Добрынин Н.М. Журнал российского права. 2004 г. № 3. С. 18.
9 См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М.: ОАО «Издательский дом "Городец"»; «Формула права», 2004. С. 245-250.
Автономов А.С. Принципы федерализма в России и США: сравнительный аспект // Казанский федералист. 2002. № 3. С. 119.
11 См.: Добрынин Н.М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. 2003. № 11. С. 86.
12 Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты: пер. с нем. М.: Прогресс, 1999. С. 50.
13 См.: Четвернин В.А. Проблемы теории права и государства. М., 2006. С. 150.
14 См.: Верещагин А.Н. Судебное правотворчество в России. Сравнительно-правовые аспекты. М., 2004. С. 160.
15 См.: Четвернин В А, Прохоров А.В. О правовом понимании федерализма // Российское право в Интернете. 2007. № 1.
16 Там же.
17 Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 146-147. В Конституции РФ закреплены как непосредственно принципы, на которых базируется федеративное устройство государства, так и иные принципы, без опоры на которые федеративные отношения существовать не могут. К первой группе относятся базовые принципы федеративного устройства, сформулированные в ст. 4, 5 и 15 Конституции Российской Федерации, - государственная и территориальная целостность России, государственный суверенитет Российской Федерации над всей ее территорией, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
10
18
власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации, равноправие субъектов Российской Федерации, верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории Федерации, единство конституционно-правовой системы. Ко второй группе относятся принципы, которые носят общедемократический, универсальный характер и в федеративном государстве приобретают особую специфику. Они также отнесены к основам конституционного строя и имеют высокую степень конституционной защиты. Это принципы народовластия, разделения властей, равенства прав и ответственности Федерации и ее субъектов в пределах их предметов ведения, гарантии прав и свобод человека и гражданина, гарантированности местного самоуправления, защиты основ конституционного строя и безопасности государства.
19 Суверенитет народа как универсальный конституционный принцип нашел свое развитие в Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации 17 декабря 1997 г. № 1300 (в редакции Указа Президента РФ от 10.01.2000 г. № 24), федеральном законодательстве.
20 СССР и РСФСР не были и в принципе не могли быть федерациями, поскольку были жестко централизованными государствами, исключающими всякое проявление самостоятельности при решении вопросов обеспечения жизнедеятельности регионов. Центр навязывал волю регионам, часто не считаясь с их мнением. Подлинный федерализм принципиально исключает подобную систему взаимоотношений.
