CC BY
32
Политические институты
В. А. Ковалёв
РОССИЯ: ФЕДЕРАЛИЗМ «ДО ВОСТРЕБОВАНИЯ». Ч. 1.
ЦЕНТР И РЕГИОНЫ В СИСТЕМЕ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ
В статье автор рассматривает историю взаимоотношений между Центром и регионами в России, перспективы и трудности становления российского федерализма. При всех проблемах федерализм и демократия остаются стратегическими перспективами политической модернизации в Российской Федерации.
Ключевые слова: федерализм, Российская Федерация, модернизация, демократизация, Центр и периферия, история России, регионы.
Согласно Конституции, Россия является федеративным государством; об этом говорит прямо её второе официальное название — Российская Федерация. Удивление может быть связано с расхождением между правовой основой, декларируемыми принципами и реальными российскими политическими практиками. Разумеется, это касается не только федерализма, но и, например, выборов, партийной конкуренции, свободы слова. При этом нарушение прав и свобод граждан, выхолащивание Конституции объясняются и будут обосновываться самыми благонамеренными мотивами: борьбой с экстремизмом и терроризмом, задачами восстановления законного порядка и т. д.
Наши размышления о федерализме и власти нельзя оторвать от специфики текущего политического момента. Если рассматривать современное состояние федеративных отношений в России вне общеполитического контекста, то такой анализ, возможно, будет «академическим», но, несомненно, формальным и бессодержательным. Добавим, что мы полагаем ошибочной тенденцию, когда федерализм рассматривается преимущественно или только в правовой, или экономической парадигме. Конечно, нельзя отрицать огромную важность правовых и экономических проблем в развитии федеративных отношений, но реальное состояние федерализма в той или иной стране, особенно с неокрепшими правовыми институтами и переходным состоянием экономики, зависит от политического баланса.
© В. А. Ковалёв, 2011
Условно говоря, в ельцинские, 1990-е годы первую скрипку играли экономисты, а в путинско-медведевские «нулевые» — юристы; но и тогда, и сейчас баланс власти, реальное соотношение сил определяло взаимодействие Центра и российских регионов, но об этом ниже. А сейчас приведем типичные примеры. Субъекты Федерации в России чрезвычайно неравны между собой по размеру территории и численности населения. По территории разница превышала 2000 раз, а по численности населения разброс был 587-кратным (см.: Туровский, 2006, с. 420), экономическому потенциалу и степени хозяйственного развития. Нет и никогда не было экономической рациональности в распределении между территориями бюджетных средств в отрыве от постоянного «перетягивания каната» политиками и лоббистами. Еще с «парада суверенитетов», провозглашения таковых десятками субъектов РФ в 1990-е годы, правоведы «ломали копья», споря о том, как возможно сосуществование суверенитета государства Российского (ведь суверенитет — это полновластие на всей территории государства) с суверенитетами его отдельных частей. После укрепления власти Центра в последние 10 лет разговоры о региональных суверенитетах сошли на нет; правовая загадка была решена политико-административными средствами.
В целом при схожих основных законах политические режимы разных стран могут отличаться до неузнаваемости, точно так же политический режим одного государства в состоянии существенным образом измениться даже без формальных изменений Конституции. Для специалистов в области политической науки это очевидно. Как утверждает в работе с характерным названием «Дефекты форм правления стран СНГ» О. Зазнаев, «представляется разумным проводить различия между юридическими и политическими аспектами правления, т. е. между формой организации власти, предусмотренной конституцией (конституцией de jure), и фактическими отношениями между ветвями власти (конституция de facto). При оценке существующей в той или иной стране формы правления следует принимать во внимание и конституционную форму, и политическую практику её воплощения в жизни» (Зазнаев, 2008, с. 8-9). Разумеется, это справедливо в сфере не только отношений исполнительной, законодательной и судебной власти, но и разделения властей «по вертикали» — между Центром и регионами.
При слабости правовых, демократических институтов в России, при распространенности теневых практик и гипертрофированной роли субъективного фактора, связанного с личностью лидера, вождя, президента это означает, что «реальная политика» решительно довлеет над законами, принимаемыми самой же властью. Однако
исследователи-политологи при построении аналитических моделей не могут игнорировать Конституцию, формальные рамки, так как при изменении баланса политических сил эти формальные институты могут резко повысить свое значение, а политики, не очень считавшиеся с ними длительное время, будут вынуждены понять, что «законы имеют значение». Так было, скажем, при распаде СССР, когда «условные», административные границы стали вдруг государственными рубежами, охраняемыми международным правом.
Похожая ситуация, хотя и несколько в другом роде, может гипотетически возникнуть в случае очередного колебания политического маятника, какой-нибудь обсуждаемой уже сейчас новой «оттепели», когда региональные элиты вновь осмелятся вспомнить о том, что их территории — это субъекты Федерации. И тогда соответствующее положение Конституции РФ, что «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации» (Конституция, 2009, ст. 5, п. 3), будет наполняться уже новым политическим содержанием в реальном разграничении предметов ведения и полномочий. Вопрос — каким?
Не будет ли новая попытка создать в России реальное федеративное государство, основывающееся на законе и демократических принципах, столь же обескураживающей, как и опыт предшествующего десятилетия? Какое послание о федерализме получат в будущем элиты и граждане страны с пометкой «до востребования», как они его расшифруют и интерпретируют, что возьмут из исторического опыта тактических успехов и стратегических неудач — от этого в судьбах России будет зависеть очень многое. Разберем некоторые теоретические и исторические аспекты проблем федерализма.
Дать однозначное определение федерализма решительно невозможно. Это только студент может заучить ту или иную дефиницию из учебника и получить хорошую оценку. Но и исследователи-теоретики, и политики-практики, когда имеют дело с определениями, хорошо понимают, что «это, конечно, так, но...». Поэтому из множества ответов на вопрос «что такое федерализм?» выберем те, которые в наибольшей степени касаются отношения граждан и власти, взаимодействия Центра и регионов. Ведущий американский исследователь федерализма Д. Элейзер (Элазар) считает «наиболее простым такое определение федерализма: самоуправление плюс поделенное управление, т. е. управление, разделенное на два
уровня — федеральный и региональный. При таком определении федерализм включает в себя некую договорную связь, предположительно постоянного характера, которая предусматривает разделение полномочий.
Выделение принципа разграничения полномочий и предметов ведения в той или иной его формулировке составляет ядро многих определений федерации и федерализма, предложенных зарубежными политологами. Так, У. Райкер описывает федеративное государство как политическую систему, в которой “деятельность правительства поделена между региональными правительствами и центральным правительством таким образом, что каждое из правительств осуществляет деятельность, в которой оно принимает окончательное решение”. По мнению К. Вейера, федеральные принципы — это метод такого разделения полномочий, когда федеральное и региональное правительство, каждое в определенной сфере одновременно координирует свою деятельность и является независимым» (цит. по: Фарукшин, 2003, с. 14). Этого достаточно для того, чтобы понять, сколь важен для существования федерализма принцип разделения полномочий и предметов ведения.
При реализации этих принципов нет четкой грани между государствами, которые являются федеративными по конституциям (они как раз могут быть склонны к жесткой централизации!), и формально унитарными государствами, где такие принципы проведены в жизнь, например в ходе реализации политики конституционной регионализации. Таким образом, мы сталкиваемся с вопросом о формальном и реальном федерализме; вопрос этот имеет особую актуальность для отечественных политических практик. Поэтому позволим себе еще одно замечание общетеоретического характера. Тот же Д. Элейзер объединяет федерализм и демократию на основании договорного принципа в противовес другим принципам создания политических сообществ: как завоеванию и диктатуре, так и «органическому» развитию к олигархической пирамиде власти (Элейзер, 1995, с. 110-111). По сути, демократические и федеративные механизмы — это разновидность социальных пактов, которые заключаются между властью и населением, Центром и регионами надолго, имеют стратегическое значение и призваны действовать как в благоприятные, так и в тяжелые времена, охраняя национально-государственную целостность и народный суверенитет. Неудача с реализацией отечественного федералистского проекта в постсоветский период не в последнюю очередь связана с его прошлыми конструктивными дефектами, как в советский, так и в пост-совесткий период.
Опыт советского федерализма плохо коррелирует с обозначенным выше федералистским принципом: быть своеобразным общественным договором о разграничении полномочий и предметов ведения между центральным правительством и субъектами федерации, а также с другими федеративными принципами, такими как единство в многообразии, разумное сочетание централизации и децентрализации, симметрии и асимметрии, дополнительности (субсидиарности) в уровнях госуправления и др. Стабильность социалистического федерализма держалась не на разумном балансе между Центром и регионами, а при помощи партийных и репрессивных скреп. Среди федеративных государств в былые времена выделялась особая группа «социалистических федераций». Напомним, что помимо СССР в нее входили СФРЮ и ЧССР. В двух последних случаях федерации распались — в Чехословакии мирно, в Югославии — с большой кровью, и федеративные отношения там не получили продолжения1. И лишь в отечественном случае российский федерализм во многих отношениях перенял эстафету так называемого «советского федерализма»; более того, стал заложником последнего.
Об опыте политико-административного устройства СССР можно спорить, по-разному его оценивая. Нам представляется очевидным, что форма федерации использовалась коммунистическим режимом, с одной стороны, для обуздания окраинных сепаратизмов и сохранения целостности государства на большей части бывшей Российской империи, решения «национального вопроса», а с другой стороны, для ослабления и эксплуатации великороссов, решения «русского вопроса». Режим не мог выжить без подавления русского сопротивления социалистическим порядкам — ведь гражданская война между «красными» и «белыми», по сути, не закончилась в начале 1920-х годов, а тлела еще два с половиной десятилетия. Вопреки распространенному мифу о близости коммунизма строю русской души, великороссы, как и другие народы России, очень долго сопротивлялись национализации, коллективизации, насаждению атеизма и т. п. По сути дела, лишь трагедия Второй мировой войны (в ходе которой столь многие соотечественники воевали против этого государства, стремясь как бы поквитаться за поражение «белых»; нерешенные территориальные и этнические вопросы также пытались решить силовым путем, что дает о себе знать до сих
1 Сербия и Черногория прекратили существование в рамках федерации; установлению автономии сербов в Косово противится поддерживаемое Западом мусульманское большинство, хотя есть опыт Республики Сербской в составе Боснии и Герцеговины.
66 ___________________________________________________________________
пор: чеченская и крымско-татарская проблемы — это лишь наиболее известные примеры) и только победа в Отечественной войне на несколько десятилетий как-то примирили большинство населения с советской властью. Так продолжалось вплоть до ее закономерного краха. Но советская, точнее коммунистическая, власть как бы «заминировала» отношения на постсоветском пространстве и в постсоветском обществе. Это замечание в полной мере относится и к политико-административному делению нынешней России.
Мы коснемся этого вопроса бегло, тем более что подробности можно найти уже в учебниках (см.: Туровский, 2006, гл. 4, 5). Российская империя была, конечно, унитарным (если такое определение имеет смысл в отношении империй), но вовсе не однородным государством с точки зрения административного деления и существовавших практик управления различными территориями. К началу Первой мировой войны Россия делилась на 80 губерний, 20 областей, два округа и девять градоначальств, т. е. число административно-территориальных единиц (АТЕ) первого порядка зашкаливало за сотню. Широко известно об особой системе управления в Польше, Финляндии, Средней Азии. В состав Астраханской губернии входила АТЕ второго порядка, так называемая Внутренняя Киргизская Орда. (Сейчас это в основном территории независимого Казахстана, а что касается Киргизии, то она сначала входила в состав казахской автономии, потом стала самостоятельной автономией, а в 1936 г. по новой Конституции была уже возвышена до статуса самостоятельной союзной республики). Вот уж, политический конструктивизм так конструктивизм! Этот пример далеко не единственный.
В годы революции и гражданской войны на территории бывшей империи Романовых десятками возникали «новые независимые государства», порой самые экзотические, срок существования которых колебался от нескольких дней, недель до нескольких месяцев. Большевикам в силу ряда факторов удалось установить контроль над большей частью территории страны, и они решили провести здесь, среди прочего, эксперимент по созданию социалистической федерации. Немаловажную роль в развитии этого эксперимента оказал провал надежд на быстрое осуществление мировой коммунистической революции. И хотя надежды на нее никогда не умирали среди коммунистов-интернационалистов, но им нужно было как-то устраиваться и укрепляться на захваченной территории гигантских размеров. Здесь как раз впору и оказалась форма федерации. Литература по этим сюжетам огромна, мы бы посоветовали для начала перечитать одну из составляющих так называемого «Ленин_________________________________________________________ 67
ского завещания» — заметки вождя по национальному вопросу (см.: Ленин, ПСС). Как известно, в 1922 г. Союз Советских Социалистических Республик был образован договором всего четырех республик: РСФСР, Закавказской Федерации, Украины и Белоруссии, а в конце 1991 г. СССР развалился на 15 независимых государств, образованных на месте бывших союзных республик. В результате Россия потеряла огромные территории; эти потери были как раз итогом «развития федеративных отношений» в советский период.
Раздел территории страны по новым принципам осуществлялся разными способами. Мы опускаем историю укрупнений и разукрупнений административно-территориальных единиц, череду слияний, выделений, ликвидаций, переименований и т. д. в отношении административно-территориальных единиц. Укажем, что основная часть этих экспериментов проводилась с территорией России2, ведь, согласно ленинскому подходу, именно «русский держиморда» представлял главную контрреволюционную угрозу.
Большевики пошли по пути масштабного формирования новых автономных национальных образований, многие из которых повышали свой статус, и создавали, конструировали не только новые национально-государственные образования, но и сами «социалистические нации», в основном за счет РСФСР, все новых и новых союзных республик, т. е. для СССР — административнотерриториальных единиц первого порядка. В 1936 г., согласно «сталинской» конституции, число союзных республик достигло одиннадцати, а после «освободительных походов Красной армии» в канун Великой Отечественной войны союзных республик было уже шестнадцать. Лишь в 1956 г., когда надежд на включение Финляндии в социалистический лагерь уже не оставалось, Карело-Финская ССР была «понижена в звании» до Карельской АССР. Уже после распада Союза злые языки говорили, что «волюнтарист» Хрущев, хоть и передал ни за грош Крым из России в состав Украины, но зато укрепил позиции РФ на Северо-Западе.
2 Конечно, подход коммунистов, прежде всего И. Сталина, состоял в том, чтобы на большинстве территорий не давать кому-то решающего перевеса. Руководство СССР понимало значение принципа «Разделяй и властвуй» Классической для советской империи было, например, с создание проблемы Нагорного Карабаха, которая привела потом к кровавым столкновениям. Из этой политики вытекали своеобразное, мягко говоря, проведение административных границ, политика массовых миграционных потоков, когда переселение осуществлялось как в принудительной (ГУЛАГ, спецпереселенцы), так и в добровольнопринудительной форме (комсомольские стройки, интернациональная помощь окраинам, создание новых отраслей промышленности в национальных республиках — все это создало потом проблему «русскоязычного населения»).
68 _______________________________________________________________________________
По сложности и разнородности политико-административных составляющих СССР не имел аналогов в мировой практике. Помимо главных, союзных республик, здесь были автономные республики, автономные округа, автономные области, «просто» области и края, города союзного значения. Такая пестрота и разнокалиберность, если взять её в чистом виде, — это настоящий кошмар для управленца. Как же все это управлялось и более или менее нормально функционировало? Вопрос кажется смешным людям среднего и старшего поколения. Согласно известному советскому анекдоту, «чукча знал, кто у нас начальник партии», какое место занимала КПСС в политике и управлении советского государства.
Но вот уже в постсоветские годы автору этих строк пришлось прочесть несколько как бы «научных» работ, посвященных истории представительных органов бывших автономных республик. И в этих текстах всерьёз утверждалось, что Верховный совет такой-то республики «избрал», «решил» и т. п. Мы понимаем, что при действующих тогда номенклатурных принципах, представленных в Советах различного уровня по определенным квотам и при помощи выборов с 99-процентным голосованием, депутаты ничего не могли «решить» без санкции соответствующего партийного органа. Но читатели из молодого поколения могут этого и не знать. Поэтому будет нелишним напомнить, что при всей внешней пестроте «Советской Федерации» она управлялась при помощи жесткой партийной вертикали. Потом этот «стержень» оказался вынут, а разнородность и неуправляемость территорий, тенденции к распаду стали кошмарной явью, реальной практикой, с которой нужно было что-то делать.
Важнейшей стороной проблемы, которая часто игнорируется, но которую важно подчеркнуть, была проблема отношений русского народа и империи. Как убедительно показал в своих работах Валерий Соловей, российская, а затем и «красная» советская империи существовали во многом за счет сверхэксплуатации русского этнического ресурса (Соловей, 2008). Как только этот ресурс иссякал, великороссы из объекта и материала для имперского строительства начинали осознавать себя политическим субъектом с особыми интересами — имперская государственная форма довольно быстро разрушалась. Проблемы, которые не были решены вовремя, превратились в неразрешимые и, сложившись вместе, стали причиной страшного взрыва государственности сначала Российской империи, а затем и Советского Союза.
В принципе обеспечить трансформацию пространства бывшей империи в современную форму «национального государства» может помочь федеративное государственное устройство. Федера-
тивные отношения выступают в ряде случаев как способ преодоления наследия империй и дают шанс на установление демократического режима в огромной по масштабам стране. Идея, высказанная еще Алексисом де Токвилем применительно к демократии и федерализму в Америке, актуальна и для современной России. Но практика такой трансформации сопряжена со многими опасностями и ловушками.
Мы видели, что при неблагоприятном стечении обстоятельств с Российской Федерацией может произойти то же самое, что и с Советским Союзом, потенциал которого был значительно больше, что не помешало «нерушимому» СССР быстро развалиться. Он накопил свою критическую массу. «Национальный вопрос» в своем реальном выражении, а не с точки зрения интернационалистской коммунистической идеологии, или несправедливое распределение бюджета, связанные с этим диспропорции между республиками и экономическими районами, официально как бы «не существовали». (Не в этом ли причина нежизнеспособности социалистических федераций»?!)
Не следует быть, разумеется, наивными и обращать внимание лишь на официальную риторику и формальные институты. Для таких государств, как Советский Союз и Российская Федерация, унаследовавшая слишком много от советских политических практик, характерным является огромная роль теневых взаимодействий, неформальных институтов. За внешним фасадом «нерушимости, устремленности в будущее, борьбы за мир во всем мире» (и что там еще!?) подспудно вызревали неформальные практики элитного взаимодействия, которые фактически отрицали единство Советской Федерации. Это отдельная большая и интересная тема для политологов и историков советского периода. Мы укажем лишь на два важнейших фактора, провоцирующих и усиливающих центробежные, сепаратистские тенденции в «нерушимом» Союзе.
О первом из них исследователи и журналисты вспоминают не очень часто. Мы бы обозначили его как противоречие между «ведомственностью» и «местничеством» (названия условны). Речь идет об экономических противоречиях внутри плановой советской экономики, несхожем характере хозяйственного развития территорий, имевшим важный политический эффект. Разумеется, система реальной власти и управления была унифицирована по всей территории Союза: союзной республикой руководил первый секретарь республиканского Центрального комитета (за исключением РСФСР, где своей республиканской компартии не было вплоть до 1990 г.), областью — первый секретарь обкома КПСС, городом (районом) — первый секретарь горкома (райкома) партии и т. д., но при этом на
партийных функционеров было возложено решение хозяйственных вопросов. Однако решаемые задачи носили различный характер, имели разную значимость в глазах Москвы. К территориям, где существовали (строились) объекты союзного значения, особенно ВПК, союзный центр проявлял особое внимание, в том числе в вопросах подбора и расстановки кадров, которые должны были в большей степени отвечать интересам хозяйственных и военного министерств и ведомств. Так складывалась тенденция ведомственности. В других регионах у союзного центра не было такой особой заинтересованности, и степень влияния и фактической автономии местных элит здесь в целом была выше — это местничество. Так складывались политические тенденции, которые в немалой степени и в советский, и уже в постсоветский период повлияли на характер формирования региональных элит и их взаимоотношения с Центром.
Второй фактор описан куда подробнее и известен более широко. Речь идет о формировании этнономенклатуры на территориях союзных республик и автономий. Особенность РСФСР в составе Союза, а затем и суверенной Российской Федерации заключалась в том, что составляющие ее федеративные единицы формировались по двум принципам: территориальному и национальному. Это делает федерацию в России уникальной, резко отличает ее от других федеративных государств, в которых субъекты федерации выделяются, как правило, по территориальному принципу. Исключения, конечно, бывают («Зона племен» где-нибудь в Пакистане или наделенная особым статусом территория столичного округа в целом ряде государств), но это именно исключения из общего ряда. В России сейчас республики в ее составе занимают 28,6% территории, еще 24,8% территории приходится на долю других автономных образований, зато «русские» области, края и города федерального подчинения занимают 46,6% территории, но там проживает 81,6% всего населения (см.: Туровский, 2006, с. 420-421).
Советская федерация создавалась в ходе трансформации чрезвычайно пестрой по этническому составу территории и структуры прежней империи (к тому же континентальной, где метрополия и зависимые территории не имеют четкой границы, так как не разделены морями-океанами), пошла по пути выделения особых этно-территориальных единиц, названных к тому же по имени «титульной» нации. Разумеется, верхушка этих титульных этносов уже в советский период стремилась выжать из Москвы как можно больше привилегий для себя, на управляемых территориях формируя особую идентичность, отличную от общесоветской. Процесс резко ус_________________________________________________________ 71
корился в связи с замедлением ротации кадров, которая широко практиковалась в период правления Сталина. (Как известно, этот «эффективный менеджер» широко прибегал к таким способам ротации, как аресты и расстрелы.) Местные номенклатурные кланы стали укореняться, обрастать связями, четче осознавать и преследовать свои особые интересы. Разумеется, этот процесс шел более интенсивно в союзных республиках и большинстве автономных образований на территории России (кроме РСФСР, автономные республики в своем составе имела еще Грузия, что повышало численность ее представителей в Совете национальностей — одной из палат ВС СССР, но потом обернулась известными событиями в Абхазии и Южной Осетии).
Этноэлиты, прикрываясь партийными билетами, значительно преуспели в выбивании денег на «национальное развитие», в дележе между своими портфелей и кресел, в открытии «своих» образовательных учреждений, зачастую с анекдотическим качеством обучения, широким распространением квот для национальных меньшинств в представительных органах и в системе образования, в выстраивании систем коррупционных, теневых связей и т. д. Идея возможного сохранения Союза СССР (Союз, 2007) в длительной перспективе представляется нам мало вероятной. После краха СССР и исчезновения прежней советской идентичности для населения и элит, принадлежащих к тому или иному титульному этносу, гораздо легче было ответить на вопрос «кто мы?» и связать себя, реально или символически, интересами политической борьбы за свои национальные интересы уже в рамках нового государства — Российской Федерации.
Итак, когда СССР лишился своих привычных скреп и опор, он очень быстро распался. При этом опасная для государственной целостности советская структура была по наследству передана Российской Федерации. Инерция распада вполне могла в 1990-е годы похоронить и РФ. Эта угроза в 1990-е годы была не только пропагандистской страшилкой, хотя этот тезис и подвергся «неустанной эксплуатации» в путинскую эпоху. Так или иначе, но со многими противоречиями российскому федерализму в те годы так и не удалось справиться. Тогда произошел отказ от федерализма де-факто (с сохранением конституционного фасада). Российский опыт в этом отношении чрезвычайно напоминает советский. Мучительным является вопрос, будет ли схож с советским конец российского квазифедерализма? Федеративные отношения в России в прошлом десятилетии по ряду важных причин оказались нежизнеспособными. Да и «был ли мальчик»? Недаром один из ведущих исследователей российской региональной политики Н. Петров по итогам про-
шлого десятилетия пришел к выводу, что «главный секрет российского федерализма — в том, что его на самом деле... нет» (Петров, 2000, с. 7). И уже в ближайшей перспективе по мере усиления государства неизбежно ослабление или даже исчезновение тех из элементов демократии, которые были обязаны своим появлением слабому государству, а не сильному обществу. Что же касается регионов, то укрепление государства, Центра «означает ослабление или исчезновение некоторых элементов так называемого российского федерализма» (Там же, с. 31).
По нашему убеждению, неудачный опыт федерализма в РФ в 1990-х годах связан с тем, что и сам федерализм, и демократические правила игры центральные и региональные элиты России воспринимали не как серьезные основания государственного строительства, а ситуативно, «ультрапрагматически», как нечто, способное принести сиюминутную политическую выгоду, — не более. Вспомним «лихие девяностые»: «гигантский пирог» бывшей социалистической государственной «общенародной» собственности нужно было «распилить» и приватизировать. Элиты и в Центре, и на местах были увлеченно заняты этим процессом. Не будет слишком сильным утверждение о том, что вопросы государственного строительства и политической борьбы в тот период можно понять в первую очередь через призму развернувшейся приватизации. Люди, оказавшиеся ближе к возможностям распределения бывшего казенного имущества, т. е. «элиты», разворовывали всё, что плохо лежало, — каждый на своем уровне. Из Москвы невозможно было полностью контролировать этот процесс; поэтому, когда сказали: «Берите суверенитета, сколько можете проглотить», то речь шла не только о властных полномочиях, но и о начавшемся процессе приватизации. Собственно, региональные элиты получили в этом процесс свободу рук, но в обмен от них требовалась политическая лояльность по отношению к Центру. Сразу добиться подобной лояльности Москве в прошлое десятилетие не удалось (Чечня и Татарстан — это лишь наиболее громкие примеры); такой мощный козырь, как «федеративные отношения», разыгрывался как Центром, так и периферией.
Повторим, что при своем возникновении суверенная Российская Федерация оказалась заложницей советской инерции. Ей достались территория и границы РСФСР (попытка «пробного шара» осени 1991 г., заявление тогдашнего президентского пресс-секретаря П. Вощанова о том, что Россия может потребовать пересмотра границ, продолжения не имела). Оказалось, что отторжение от РСФСР огромных средств в интересах союзных республик, пребывание там
миллионов русских было бесполезной жертвой. Окраины «империи» все равно отделились, а нашим соотечественникам пришлось в массовом порядке уезжать из бывших «братских» республик, порой в буквальном смысле спасаясь бегством от насилия и унижений.
Россия, уже выйдя из Союза, сохранила в основном прежнее административно-территориальное деление, с «разнокалиберными» субъектами федерации, некоторым из которых в обстановке политической суматохи удалось повысить свой статус3; возникло также несколько новых регионов. Чечено-Ингушетия разделилась на две республики, при этом Чечня объявила о выходе из состава РФ, создав нашей стране колоссальные проблемы, которые не разрешены до сих пор. Примечательно, что новое российское руководство в вопросах политико-административного деления страны поддалось этой инерции советского прошлого. Проекты4 превращения России в унитарное государство были с порога отвергнуты и в дальнейшем всерьез не рассматривались, столь же маргинальное положение занимают и предложения по унификации российского АТД, например переход к делению всей территории страны на губернии (хотя эти сюжеты периодически в СМИ или, скажем, в риторике В. Жириновского). В целом новое российское руководство предпочитало уделять основное внимание вопросу, кто руководит регионами, а не решительным изменениям в составе и структуре этих регионов.
В России в начале прошлого десятилетия наблюдалась повышенная активность такого политического актора, как политические элиты, особенно республиканские. За плечами большинства из них уже было принятие собственных деклараций о суверенитете5. Первый президент РФ Борис Ельцин был по натуре бойцом и постоянно с кем-то боролся: сначала с Горбачевым, разрушая союзный центр, а потом уже со своими бывшими соратниками из состава Съезда
3 Увеличение числа республик в составе Российской Федерации по сравнению с числом АССР в составе РСФСР связано с тем, что свой статус подняли Адыгея, Карачаево-Черкесия, Республика Алтай и Хакасия. Вместе с тем не всегда стремление к увеличению субъектов Федерации реализовывалось. За исключением Чечено-Ингушетии, другие республики Северного Кавказа не разделились даже по двойным «титульным» названиям, а проект воссоздания автономии немцев в Поволжье не нашел воплощения.
4 Некоторое представление о дискуссиях, ведущихся при подготовке новой российской Конституции, можно почерпнуть из воспоминаний непосредственного участника тех событий (см.: Шейнис, 2005, т. 2, гл. 14, 20, 21).
5 Хотя и не во всех республиках в составе РФ такие декларации были приняты. Например, в Мордовии из-за протестов населения принимался только документ о статусе Республики.
народных депутатов и российского Верховного совета, а также с собственным вице-президентом. В этих условиях региональные элиты были нужны ему не как соперники, а как союзники, которым он был готов идти на уступки. В 1992 г. подписывается так называемый Федеративный договор. Для Центра это был способ хоть как-то затормозить процесс распада страны, однако значительная часть региональных элит трактовала этот документ в ином духе.
Мы упоминали о том, что оболочка федерализма была сочтена элитами удобной в ходе развернувшихся в 1990-е годы политических и экономических процессов. Однако нужно было соблюсти некоторые юридические приличия и определиться с рядом принципиальных правовых вопросов. К числу таковых относился вопрос, какой — конституционной или договорной — будет Российская Федерация? Часть региональных элит была не прочь придать российскому федерализму договорный характер, по некой аналогии с Союзным договором 1922 г.6 Дело тогда выглядело бы так, будто многовековой российской государственности не существовало, и вот бывшие представители партноменклатуры, завладевшие властью в своих регионах, съехались в Москву и учредили новое государство — Российскую Федерацию (Россию).
Сепаратистские тенденции в РФ начала 1990-х годов нарастали. Фактически сразу вышла из повиновения Москве Чечня. Татарстан и ряд других республик, не добившись для себя в СССР статуса союзных республик, в России требовали особых полномочий. Раскол в руководстве РФ все более углублялся, дело дошло до вооруженных столкновений в Москве осенью 1993 г. Региональные элиты требовали то у одной, то у другой ветви власти все новых и новых уступок, одновременно критикуя их за проводимую социально-экономическую политику и обвиняя в стремительном ухудшении положения населения. Руководство ряда «русских» регионов было недовольно тем, что формально все субъекты РФ были равны, но
6 Именно к этому договорному характеру Федерации апеллировали собравшиеся в Беловежской пуще в декабре 1991 г. политические «зубры»: Ельцин, Кравчук и Шушкевич. Они повернули дело так, будто три из четырех республик, образовавших Союз СССР в 1922 г., в конце 1991 г. решили его распустить. Однако даже с правовой точки зрения документ этот представляется сомнительным. Допустим, что первоначально СССР был формально договорной Федерацией (по сути, он был «государством диктатуры пролетариата» или чем-то в этом роде). Но ведь потом советский федерализм неоднократно оформлялся конституционно, с принятием Основных законов 1924, 1936 и 1977 гг. Этот случай еще раз показывает, что правовые аргументы в нашей стране сами по себе чрезвычайно слабы, а политические элиты предпочитают действовать по принципу: «Закон — что дышло...».
_____________________________________________________________________ 75
республики оказались «ровнее» и требовали для себя республиканского статуса. Свердловским губернатором Э. Росселем была предпринята попытка создания Уральской республики, шли разговоры о создании республиканского образования вокруг трассы БАМ.
Принятие на референдуме Основного закона РФ в декабре 1993 г., казалось, окончательно оформило Россию как конституционную федерацию, но состояние федеративных отношений в ней было шатким и неустойчивым. Победа Б. Ельцина над своими политическими противниками укрепила федеральный центр, но потом центробежные тенденции опять стали нарастать, что было связано как с системным кризисом в экономике, так и с болезнью самого российского президента. Региональные элиты принялись вновь «тянуть одеяло на себя». Выражением этого стал процесс заключения двусторонних договоров о разделении полномочий между Центром и регионами. Флагманом этого процесса стал шаймиевский Татарстан, за ним потянулись и другие. Особенно этот процесс интенсифицировался в связи с президентскими выборами 1996 г., на которых больному Ельцину вновь удалось переизбраться.
Важной составляющей этого электорального «чуда» стала поддержка инкумбента (т. е. уже занимающего выборную должность) региональными элитами в обмен на предоставление разнообразных преференций, т. е. фактически разрешением творить на своих территориях все что угодно при демонстрации политической лояльности Кремлю. Разумеется, эти показатели в ходе выборов достигались известными средствами. Так, изменение электоральной карты между первым и вторым турами на президентских выборах летом 1996 г. при объективном подсчете голосов было просто невозможным за столь короткое время7. Масштабные фальсификации в «правильном» направлении стали с тех пор постоянной практикой проведения федеральных выборов на территории все большего количества регионов и одним из главных предметов торга между Кремлем и региональными столицами. Разумеется, все это было бесконечно далеко от идеалов либеральной демократии и цивилизованного федерализма, хотя этими названиями и прикрывалась политическая практика в «демократической» и «федеративной» России.
Вместе с тем политические процессы в ельцинской России носили весьма противоречивый характер, в том числе в вопросах, касающихся региональной политики и процесса демократизации. Во
7 Как шутили тогда политические географы, «красный пояс» превратился в «красную подвязку».
76 ____________________________________________________________________
многом под влиянием фактора президентской кампании 1996 г. федеральный центр пошел на принципиально важный шаг — повсеместное введение всенародных выборов глав исполнительной власти регионов (губернаторов, президентов, глав регионов и т. д.) До этого населением избиралась лишь часть губернаторского корпуса, а в большинстве случаев существовала практика согласований, назначений из Кремля. В региональной политике в 1995-1997 гг. произошла настоящий переворот8.
Руководители субъектов РФ обрели с помощью прямого голосования новый источник легитимности своей власти, а население регионов получило опыт участия в конкурентной, плюралистической политике на уровне субъектов РФ (Выборы, 1997). Конечно, и этот процесс, и его последствия носили весьма неоднозначный характер. Сами губернаторские выборы часто сопровождались разгулом «грязных» избирательных технологий, «черного пиара», подтасовками и т. д. В ряде случаев никакой реальной и даже формальной альтернативы действующему главе региона не существовало, но благодаря относительной свободе и широкому участию граждан региональный политический процесс имел тенденцию к оздоровлению. К этому периоду можно отнести процесс расширяющейся дивергенции в становлении политических режимов в субъектах РФ: от жестко авторитарных до относительно демократических. (Россия регионов, 2000).
Как водится, вольное обращение с законом на федеральном уровне переходило и на следующие этаже власти. В регионах принимались законодательные акты, существенно расходившиеся с российским законодательством, а само оно зачастую игнорировалось. Весьма характерным примером здесь было торможение губернаторами реализации закона 1995 г. «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» — в выборах мэров и органов МСУ руководители регионов усмотрели вызов для своей власти. Но несоответствие региональных законов федеральным было лишь частью беды. Куда более опасным была практика игнорирования правовых норм как таковых, подмена формальных институтов теневым сговором, особыми отношениями. Это закономерность: в условиях, когда формальные институты принижаются, растет роль институтов
8 С 1996 г. все российские регионы перешли к системе прямых выборов своих руководителей (последними это сделали Удмуртия и Карачаево-Черкесия; к концу 2000 г. единственным регионом, где высшее должностное лицо избиралось депутатами, остался Дагестан), что еще более усилило доминирующее положение губернаторов.
____________________________________________________________________ 77
неформальных, а также всячески разрастается значение «субъективного фактора» в довольно уродливом виде.
Справедливости ради стоит отметить, что часто эти процессы имели под собой объективную основу, связанную с экономическим кризисом и дефицитом бюджетных средств. Допустим, на самом верху было принято решение о выделении некоторой провинции трансферта, но деньги в регион так и не приходили; губернатору, регионалам оставалось только «выбивать» их у московских чиновников — простор для коррупционных схем! Хронический бюджетный дефицит резко контрастировал с теми популистскими решениями, которые принимала Дума, и особенно популистскими обещаниями Ельцина, данными в ходе избирательной кампании. Здесь печальную известность приобрел его Указ №777 о льготной цене на уголь. Денег на его реализацию в федеральной казне не было. А после отмены документа в 1998 г. шахтеры из Коми перекрыли железную дорогу (так же поступили их коллеги из других регионов), а потом несколько месяцев стучали касками у Дома правительства в Москве.
Проблемы бюджетного федерализма сильно влияли на характер политических отношений между Москвой и регионами. Именно экономический фактор не позволяет однозначно характеризовать 1990-е годы как время торжества региональных элит. Да, политически их влияние было значительно выше, чем в следующее «путинское» десятилетие. Сейчас трудно себе представить, что многие члены Совета Федерации (с 1995 г. верхняя палата Федерального собрания РФ состояла из руководителей законодательной и исполнительной власти субъектов РФ) открыто и в резких выражениях критиковали Кремль и требовали отставки президента. Стандартная риторика губернаторов и претендентов на этот пост заключалась в обвинении Москвы в бедах регионов, «переводе стрелок» на Центр при столкновении с социальными протестами, в требовании бюджетных выплат.
Даже в ослабленном состоянии федеральный центр добивался своих целей более умело, чем руководство большинства субъектов РФ. Он играл на объективных противоречиях между регионами и субъективными разногласиями их лидеров. Взять хотя бы процесс подписания отдельных договоров и соглашений о разделении полномочий с субъектами РФ. Примерно половина российских регионов в 1990-е годы заключила подобные договоры с Центром. Но с каждым новым подписанием ценность и исключительность подобных договоров снижалась. Наибольшую выгоду от двусторонних договоров получили лидеры суверенизации (Татарстан, Башкортостан, Якутия и некоторые другие). Но Москва, пойдя на подписание с регионами аналогичных договоров, умело девальвировала их. То-
гда мало кого волновало, что в результате таких действий может быть разрушено единое правовое поле федеративного государства9.
Жизнеспособность российского федерализма подрывалась экономическим кризисом и тем курсом «шоковых» реформ грабительской приватизации, что избрало российское руководство в начале 1990-х годов. В стране наблюдался беспрецедентный для мирного времени экономический спад. В обстановке системного кризиса, запутанности, коррумпированности межбюджетных отношений порой очень трудно было определить, какие регионы являются донорами, а какие реципиентами федерального бюджета (Федеральный бюджет и регионы, 2001) . Но не будет большой ошибкой утверждать, что доноров было порядка полутора десятков, а остальные субъекты РФ нуждались в дотациях. Могут ли «попрошайки» претендовать на политическое равноправие — вопрос почти риторический.
Конечно, у регионов была еще возможность пугать Москву ростом социальной напряженности, протестами населения, особенно связанных с этническим фактором. Пример войны в Чечне был у всех перед глазами. Ради укрепления власти разнообразные мифы активно распространялись и культивировались в ельцинское десятилетие руководителями регионов, этнономенклатурой (которая при переходе от социализма к капитализму превратилась в слой этнических предпринимателей), другими политическими, национальными и бизнес-группировками, видящими интерес в ослаблении единого Российского государства.
Они преследовали под вывеской федерализма свой корыстный интерес, а вовсе не интересы российских граждан, населяющих регионы РФ. Присутствовал и элемент двойных стандартов, когда эт-ноэлита стремится к достижению для себя западных стандартов потребления, а население в результате ее политики действительно возвращается к стилю, образу и уровню жизни своих предков. И тогда, как и в прежние времена, главным становится выживание, например, за счет натурального хозяйства или даров леса. А. С. Чернышов писал: «Для народа стимулируется историческая память в тех масштабах и качествах, в каких они укладываются в интересы элиты. Для себя элита предпочитает идентичность, сравнимость...
9 Эти договоры прекратили действие в 2000-е годы, что прошло почти не замеченным, в отличие от той шумихи, которой сопровождалось их подписание. Подобная практика была признана в России неприемлемой. Правда, в середине текущего десятилетия был заключен новый двусторонний договор с Казанью, что само по себе вызвало недоумение, но видно, что РТ значительно умерила свои особые претензии к России.
__________________________________________________________________ 79
с западными потребительскими и культурными стандартами» (Чернышов, 1999, с. 53). Власть отчуждалась от народа, лишалась поддержки сограждан, столь необходимой в процессе проведения реформ и поисков выхода из системного кризиса.
Такое положение распространялось и в плоскости отношений федерального центра с субъектами РФ. Объективно Россия остро нуждалась и нуждается в преодолении гиперцентрализации, когда основная доля ресурсов сосредоточена в Центре, в Москве, а вся остальная страна (за очень небольшими исключениями) сталкивается с острым ресурсным дефицитом. Демонстративное сверхпотребление Москвы на фоне бедной, а зачастую просто нищей провинции взывает к более справедливому перераспределению доходов между территориями и созданию для населения регионов возможностей использовать свои ресурсы.
В минувшее десятилетие, казалось бы, представился уникальный шанс создать населению провинции (пользуясь ослаблением центральной власти) более благоприятные условия существования. Этот шанс, по нашему мнению, мог быть использован, если бы государственные и политические деятели субъектов РФ являлись настоящими лидерами региональных сообществ, а также выражали и защищали интересы населения своих территорий. Но этого не произошло. Региональные лидеры в большинстве своем не сопротивлялись разрушительным новациям, идущим из Центра, и нашли свой интерес в политике приватизации. Извлекая личные выгоды из этой экономической политики, через несколько лет администрации в регионах и на местах сами оказывались заложниками тех, кому по дешёвке достались наиболее лакомые куски государственного достояния; заложниками алчности и бесконтрольности элит стал и российский федерализм.
Литература
1. Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации (1995-1997) // Электоральная статистика. М.: Весь мир, 1997.
2. Зазнаев О. И. Дефекты форм правления стран СНГ // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2008. № 4.
3. Конституция РФ от 25 декабря 1993 г. с изменениями от 30 декабря 2008 г. // Российская газета. 2009. 21 января. Федеральный выпуск № 4831.
4. Ленин В. И. К вопросу о национальностях и автономизации // Полн. собр. соч. Т. 45.
5. Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et Contra. 2000. Т. 5. № 1.
6. Россия регионов: трансформация политических режимов / Общ. ред. В. Гельман, М. Бри, С. Рыженков. М.: Весь мир, 2000.
7. Соловей В. Д. Кровь и почва русской истории. М.: Русский Мiръ, 2008.
8. Союз можно было сохранить // Белая книга: Документы и факты о политике М. С. Горбачёва по реформированию и сохранению многонационального государства. М.: АСТ, 2007.
9. Туровский Р. Ф. Политическая регионалистика. М.: ИД ГУ-ВШЭ, 2006.
10. Фарукшин М. Х. Сравнительный федерализм. Казань: КГУ, 2003.
11. Федеральный бюджет и регионы / Под ред. А. М. Лаврова. М.: Институт «Восток - Запад», 2001.
12. Чернышов А. Г. Регион как субъект политики. Саратов: Саратовский ГУ, 1999.
13. Шейнис В. Взлет и падение парламента. Переломные годы в российской политике (1985-1993). М.: МЦ Карнеги, 2005.
14. Элейзер Д. Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5.
