CC BY
72
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ФЕДЕРАЛИЗМ: КУЛЬТУРНО-ЦЕННОСТНОЕ
ИЗМЕРЕНИЕ И КОНСТИТУЦИОННАЯ ПРАКТИКА*
АРТУР НИКОЛАЕВИЧ МОЧАЛОВ
Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета
Рассматривается ценностный аспект федерализма, заключающийся, по мнению автора, в укоренении в общественном сознании «федеративного духа» и восприятии федеративных практик и институтов как неотъемлемых социокультурных составляющих общества. Делается вывод о том, что отсутствие понимания обществом ценности федерализма служит фактором неустойчивости федераций.
The article is devoted to axiological dimension of federalism which comprises, in the author's opinion, an entrenchment of a «federal spirit» in the social consciousness, and a perception of federal practices and institutions as inalienable social and cultural elements of the society. The conclusion is made, that a lack of social understanding of federalism values can serve as a factor of instability of a federation.
Ключевые слова: федерализм, федерация, ценность, общество, культура
В отечественной конституционно-правовой науке довольно много исследований посвящено правовому регулированию федеративных отношений в России. Нередко современная модель российского федерализма подвергается критике за наличие в ней «национального», или «этнического», элемента. Вместе с тем оценка любого государственно-правового явления, по нашему мнению, возможна лишь в социально-историческом контексте, с учетом особенностей правовой и политической культуры общества на соответствующем этапе. Федерализм как объект конституционно-правового исследования не является исключением. Значение имеет не только нормативно-правовое закрепление федеративных практик и институтов в законодательстве, но и то, какие ценности вкладываются обществом в федеративный концепт и насколько нормативные ценности федерализма
* Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 14-03-00714.
Key words: federalism, federation, value, society, culture
коррелируют с другими социальными ценностями, утвердившимися в обществе.
Культурно-ценностное измерение федерализма также называют «федеративным духом», идеологией федерализма (под идеологией здесь понимается некоторая устоявшаяся система ценностей). Федерализм как социальная ценность, как правило, не имеет собственных видимых проявлений, воплощения в законодательных нормах, социальных практиках и институтах. Поэтому «дух федерализма» часто оказывается вне поля зрения исследователя, привыкшего иметь дело только с «осязаемыми» объектами. Однако именно «дух федерализма», при всей его кажущейся аморфности, служит фундаментом любой федеративной системы, обеспечивая конституционный консенсус в федеративных отношениях.
Федерализм понимается обществом как ценность, когда имеется осознанная потребность в объединении на федеративных началах для решения общих задач, когда федерализм начинает восприниматься в массовом
U U
О
О
CQ
О
CQ <
О.
U
I.
го ^
* S
О u ^ ш
U U
ос ^ <
2l
CQ
U
О
^ CQ
< О.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
сознании как определенный принцип организации государства и общества, неотъемлемый признак общества. Такое общество не мыслит себя без федеративных практик и институтов (разграничение компетенции между двумя уровнями власти, участие субъектов федерации в принятии решений на федеральном уровне, самостоятельность регионов в решении вопросов общественной значимости), которые трактуются не только как инструменты организации государственной власти, но и как неотъемлемая часть повседневной жизни и условие благополучия и развития общества. Федерализм тем самым «вплетается» в культуру данного общества, обретая культурный смысл и ценностное содержание.
Роль культурно-ценностного измерения федерализма известна давно. Одним из первых ее описал А. де Токвиль: «Договоренность о федеральном устройстве окажется недолговечной, если у народов, на которые она распространяется, нет определенных стимулов для объединения, способствующих улучшению их совместной жизни и облегчению задач, стоящих перед правительством... Стабильность государства при федеративном устройстве невозможно обеспечить лишь путем использования отдельных законов - для этого нужны также и благоприятные обстоятельства»1.
По сути, то, что мы называем «духом федерализма», тесно связано с потребностями региональных сообществ, народов и индивидов в совместном решении политических задач, осознанием этих потребностей. В федеративном государстве «федеративный дух» определяется главным образом следующими характеристиками:
осознание индивидами себя одновременно в качестве части некоторой региональной общности и федерального союза (двухуровневая политико-территориальная самоидентификация), исключающее безусловное превалирование одного уровня идентичности над другим. Преобладание в массовом сознании региональной идентичности и полное подчинение ей идентичности федеральной может способствовать росту сепаратистских настроений; нивелирование же региональной идентичности влечет за собой снижение доверия к региональной власти и федеративным институтам в целом, что в обоих случаях будет подрывать «дух федерализма»;
доверие населения органам власти, как федеральным, так и региональным, осознание определенной самостоятельности этих двух уровней государственной власти, признание их
легитимности и готовность подчиняться их решениям, принятым в конституционных рамках;
осознание собственных выгод и преимуществ от обладания статусом гражданина федерации и одновременно гражданина (члена) соответствующей организованной в субъект федерации региональной общности.
В данном случае речь, безусловно, не идет о том, что указанными характеристиками должен обладать каждый гражданин федерации. «Дух федерализма» присущ прежде всего массовому правовому и политическому сознанию, которое не может быть сведено к простой сумме индивидуальных сознаний. Возможно, справедливо было бы говорить о том, что рассмотренными характеристиками должно обладать критическое большинство граждан, образующих ядро социальной базы гражданского общества, т. е. активных граждан, для которых участие в политической жизни наполнено определенным смыслом и которые выступают в качестве агентов формирования и развития общественного сознания.
Невыполнение данного условия хотя бы в одном из субъектов федерации может нарушить устойчивость всей федеративной системы. Сценарий, по которому развиваются такие события, зачастую достаточно типичен: население региона (большинство населения), не видя преимуществ от состояния в гражданстве федерации (или усматривая некоторые негативные для себя последствия этого), утрачивает доверие к федеральной власти (либо не имеет доверия изначально, с момента основания федерации) вплоть до отказа подчиняться ее решениям. В этих условиях региональная идентичность, которая также может быть основана на идентичности этнической, языковой или конфессиональной, получает безусловный приоритет перед общегосударственной идентичностью вплоть до ее полного непризнания и категорического неприятия федеративных институтов. «Спрос на федерализм»2 естественным образом замещается «спросом на суверенитет». Это вызывает формирование широкой социальной базы сепаратизма, появление «национально-освободительных движений» и т. д.
Следует заметить, что политические векторы далеко не сразу формируются коллективными действиями абстрактных субъектов, таких как народ или региональная общность. Как правило, этому предшествуют действия и решения политических лидеров, высказывания «лидеров мнений», публичные действия интеллектуальной и культурной элиты. Одна-
и и
О
О со О
со <
и
I *
* 5
О и
^ ш
и и
« ОС
^ <
21
со
и
О
^ СО
< о.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ко региональные политические элиты могут ре-ализовывать свои сепаратистские устремления лишь опираясь на определенную социальную базу. Таким образом, наличие у региональных сообществ глубоко укорененного понимания ценностей федерализма (а такое понимание возможно только при определенном уровне политической культуры, политического и правового сознания) снижает вероятность внедрения альтернативных сепаратистских ценностей и реализации идей сепаратизма.
«Дух федерализма» не является чем-то трансцендентным или неким врожденным качеством избранных народов. Часто говорят, что он «вызревает» в массовом политическом сознании. Однако такое «вызревание» не происходит само по себе. Достаточно упомянуть, что много сил было потрачено отцами-основателями Соединенных Штатов Америки на убеждение политических элит и народов государств (бывших североамериканских колоний и будущих штатов) в необходимости образования федерального союза и ратификации союзной Конституции (знаменитые политические эссе Гамильтона, Мэдисона и Джея, вошедшие в сборник «Федералист», появились именно как инструменты конструирования ценностей). Тогда были «посеяны семена», которые затем (причем не сразу и далеко не безболезненно) произросли в ценности, сегодня называемые «духом американского федерализма» и заключающиеся в наборе индивидуальных и массовых идей, убеждений, установок и ориентиров, определяющих конституционный консенсус.
Что касается сепаратизма в федерациях (и не только в них), то во многом он также является продуктом создания (конструирования) ценностей. Посредством политической риторики и пропаганды региональные политические элиты, мечтающие о лаврах национальных освободителей, отцов-основателей и первых лиц государства либо просто желающие удовлетворить сугубо меркантильные интересы, вполне могут внедрить в массовое сознание недоверие к федеральной власти, неприятие федеральной идентичности и ненависть к населению соседних регионов. Это будет стимулировать население выходить на улицы, брать в руки оружие или даже жертвовать собой, становясь террористами-смертниками.
В регионах, сформированных по национальному признаку, такая опасность возрастает, поскольку этническая идентичность в той или иной степени сказывается на правосознании, что ведет к появлению этноцентризма3.
Вместе с тем сепаратизм далеко не всегда выступает результатом этнических особенностей региона, которые отдельные авторы пытаются рассматривать как своего рода объективную причину с учетом «глубоких культурных различий» и «права наций на самоопределение». Скорее напротив, межэтнические противоречия, основанные на национализме, зачастую возникают как результат конструирования ценностей вследствие намеренного и систематического употребления в политической риторике высказываний, усиливающих противопоставление «мы» и «чужие» и вводящих представления о «дискриминации», «угнетении» и даже «геноциде» соответствующего этнического меньшинства этническим большинством, «контролирующим федеральную власть». «Национализм возникает там и тогда, - отмечает В. И. Илюшенко, - где и когда сознание своей особенности. превращается во враждебную психологическую установку»4. Причем успешность такой трансформации ценностей будет тем выше, чем более распространены в соответствующем социуме средства массовой коммуникации, включая социальные сети, и чем ниже уровень правовой и политической культуры и общий уровень образования населения.
Сказанное не следует рассматривать как крайний релятивизм и признание возможности и допустимости безграничной манипуляции массовым сознанием. Очевидно, что конструирование ценностей имеет пределы, обусловленные объективными историческими, географическими, экономическими, демографическими, геополитическими, культурными и иными обстоятельствами, влияющими на потребности индивидов в единении, которые в конечном счете формируют спрос общества на федеративные институты.
Таким образом, никакие внешние объективные обстоятельства не могут с неизбежностью определять территориальное устройство государства как федерации или, напротив, неминуемо влечь распад федеративного государства. Существующие факторы могут способствовать формированию в обществе ценностей федерализма, однако не гарантируют автоматического становления федеративного порядка и не исключают возможности использования иных форм территориальной организации государства. В связи с этим выбор оптимальной формы государственного устройства обусловлен не только набором внешних факторов, но и возможностью формирования в обществе соответствующих ценностей в условиях действия таких факторов. Другими
• и
и 1 1 1
ш
|_
I
О
О
со
О
со
<
с
и
1-
< УЧ
го ОС
<С ^
и
О и
ш
и и
ОС
ш <
О ^ _0
со ш и
О
& со
• •
<
о. ш
^ О
X
<
ш
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
словами, оптимальной следует признать ту форму государственного устройства, система ценностей которой лучше всего будет воспринята обществом (а если речь идет о федеративной форме - то населением государства в целом и населением каждого из субъектов федерации).
Таким образом, для федерализма важно прежде всего формирование ценностей и политической культуры. Д. Элазар писал: «Если политическая культура не соответствует полностью федеративному устройству, то она должна быть... достаточно близкой, способной принять федеративные композиционно-институциональные механизмы и отношения и сделать их дееспособными. Но если политическая культура враждебна по отношению к федерализму, возможности существования федеративной системы в какой бы то ни было форме резко сокращаются»5.
Довольно показательный пример соотношения политической культуры и федеративных институтов - Советский Союз. Создание Советского государства на федеративных началах позволило в конкретной политической ситуации воссоздать распавшуюся Российскую империю практически в прежних границах. Однако, как отмечал вскоре после образования СССР Н. С. Трубецкой, «в качестве. объединяющего фактора революция выдвинула осуществление известного социального идеала. Ясно, что одной общности социального идеала недостаточно и что националистически-сепаратистским стремлениям отдельных частей СССР должно быть противопоставлено что-то еще. В современном СССР таким противоядием против национализма и сепаратизма является классовая ненависть и сознание солидарности пролетариата перед лицом постоянно грозящей ему опасности. Приходится все время поддерживать в сознании пролетариата представление о том, что положение его в качестве единого хозяина государства крайне непрочно. Развитие образования и письменности на разных национальных языках и замещение административных и иных должностей в первую очередь туземцами углубляют национальные различия между областями, создают в туземных интеллигентах. желание попрочнее закрепить свое положение. В то же время классовые перегородки внутри каждого отдельного народа СССР сильно стираются и классовые противоречия постепенно блекнут. Все это создает самые благоприятные условия для развития в каждом из народов СССР своего национализма с сепаратистским уклоном»6.
С ослаблением в государстве идей диктатуры пролетариата ценностная база советского федерализма практически исчезла. Федеративные институты, не будучи подкрепленными ценностным обоснованием, утратили доверие общества и оказались невостребованными политической практикой, что усилило разрыв между фактической конституцией и юридическими конституциями СССР и союзных республик, породив явление, известное сегодня как формальный («фасадный», «фантомный») федерализм. При этом усилилось влияние альтернативных этнонациональных ценностей, обусловивших возникновение неформальных региональных институтов и практик и приведших к волне сепаратизма и распаду Союза.
Сегодня в ряде государств, конституции закрепляют федеративную форму территориального устройства, наблюдается недостаток культурно-ценностного восприятия федерализма. В таких государствах есть федеративные институты, реализуются отдельные практики федерализма, однако в обществе отсутствует понимание ценности федерализма и смысла существующих институтов и практик. Это приводит не только к периодическому возникновению центробежных тенденций, в основе которых лежат противоположные социальные ценности, но и к волюнтаризму при использовании самих федеративных институтов, подрывающему доверие к ним, а также к органам государства и конституционным нормам, закрепляющим соответствующие ценности, институты и практики. Примерами могут служить многие государства: Нигерия, Южный Судан, Сомали, Ирак. Недостаток «федеративного духа», порождающий сепаратизм, в той или иной степени фиксируется в Квебеке, Каталонии, регионах Бельгии. Очевидно, что и сама федеративная система при этом функционирует со сбоями, которые будут тем более частыми и серьезными, чем глубже разрыв между институциональным и ценностным измерениями федерализма в государстве. Показательный пример привел А. де Токвиль, сравнивая Мексику с США: «Жители Мексики, желая установить у себя федеративную форму правления, приняли в качестве модели федеративное устройство своих англо-американских соседей, практически полностью скопировав его. Однако, перенеся к себе букву закона, они не сумели одновременно перенести и тот дух, который оживлял ее. В результате мы видим, как они беспрестанно путаются в механизме своего двойного управления. Верховная власть штатов и верховная власть Союза, выходя за те рамки, которые очертила
и и
О
О со О
со <
и
I *
* 5
О и
^ ш
и и
« ОС
^ <
21
со
и
О
^ СО
< о.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
им конституция, ежедневно проникают одна в другую. До сих пор Мексика постоянно переходит от анархии к военному деспотизму и от военного деспотизма к анархии»7.
В связи с этим логичнее предположить, что причины неустойчивости федеративных систем кроются не во внешних факторах и даже не во врожденной «неспособности» народов к федерализму, а в рассогласованности институциональной и ценностной составляющих федерализма, отсутствии ценностного социального фундамента федеративных институтов и практик. Строго говоря, такое возможно только в двух случаях:
если неверно выбрана форма государственного устройства (в частности, если оптимальной (в долгосрочном периоде) является какая-либо из нефедеративных форм);
если федеративная форма оптимальна, но государство не прикладывает достаточных усилий для конструирования и поддержания необходимых ценностей и предотвращения распространения альтернативных ценностей, способных дестабилизировать систему.
Оба случая следует квалифицировать как ошибочную государственную политику, довольно опасную с точки зрения конституционной устойчивости федерации и не способствующую достижению конституционного консенсуса, поскольку консенсус возможен прежде всего на основе взаимопонимания, общности ценностных ориентиров и связанных с ними культурных норм (имеются в виду прежде
всего нормы политической и правовой культуры, культуры совместной деятельности, взаимного уважения и примирения). Однако если в первом случае единственным выходом являются конституционные изменения, связанные с трансформацией политико-территориального устройства, то во втором государству следует активизировать работу по конструированию необходимых ценностей, способствующих осознанию населением ценности федерализма и формированию устойчивого спроса на федеративные институты как со стороны общества (включая каждую из региональных общностей), так и со стороны федеральных и региональных политических элит.
1 Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 2000. С. 141.
2 Захаров А. Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме. М., 2008. С. 119.
3 Гуков А. С. О некоторых этнических аспектах правового сознания // Современный юрист. 2012. № 1. С. 36-54.
4 Илюшенко В. И. Ксенофобия. Национализм. Фашизм. Лики русского неонацизма. М., 2005. С. 19.
5 Элейзер (Элазар) Д. Дж. Сравнительный федерализм // ПОЛИС. 1995. № 5.
6 Трубецкой Н. С. Общеевразийский национализм // Русская идея: сб. произведений русских мыслителей / сост. Е. А. Васильев. М., 2004. С. 375-378.
7 Токвиль А. де. Указ. соч. С. 139.
• и
и 1 1 1
ш
|_
I
О
О
со
О
со
<
с
и
1-
< УЧ
го ОС
<С ^
и
О и
ш
и и
ОС
ш <
О ^ _0
со ш и
О
со
• •
<
о. 11 1
ш
о
X
<
1 1 1
ш
