CC BY
509
БЫРДИН Е.Н., кандидат юридических наук, доцент, enbyrdin@rambler.ru Кафедра теории государства и права и международного права; Тюменский государственный университет; 625000, г. Тюмень, ул. Ленина, 38
BYRDIN E.N.,
Gandidate of Legal Sciences, associate professor, enbyrdin@rambler.ru Chair of theory of state and law and international law; Tyumen State University, Lenina St. 38, Tyumen, 625000, Russian Federation
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКЕ ГЕРМАНИЯ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Аннотация. В статье рассматриваются основные дискуссионные проблемы развития федерализма в Российской Федерации, возможные пути их решения на примере опыта Федеративной Республики Германия, который является наиболее приемлемым вследствие принадлежности обоих государств к одной правовой семье, развития федерализма на посттоталитарной основе. Осуществлен сравнительный анализ положений Основного закона ФРГ и Конституции Российской Федерации, обозначена особенность применения зарубежного опыта, выделены перспективные направления реформирования формы государственного устройства России: преобразование субъектов Федерации, законодательное оформление некоторых принципов федерализма и реорганизация системы разграничения полномочий. От степени развития федерализма зависят суверенность и целостность государства, реализация норм конституционного права, приближение к идеалу правового государства, формирование демократического пути развития России. По мнению автора статьи, не исследовав особенности и тонкости становления, развития и изменения российского федерализма, будет сложно сделать правильные выводы и внести разумные предложения по дальнейшему укреплению государственности, совершенствованию федеративных отношений, четкому оформлению статуса каждого субъекта федерации как самостоятельной, но неотъемлемой составной части Российского государства.
Ключевые слова: федерализм; субъекты федерации; федеративные отношения; модель федеративных отношений; бюджетный федерализм.
PROBLEMS OF FEDERALISM DEVELOPMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION AND THE FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY: COMPARATIVE LEGAL ASPECT
Annotation. The main problems concerning the development of federalism in the Russian Federation are analyzed in the article. Basing on the example of Germany's experience, which is the most acceptable due to the belonging of both states to the same legal family and the development of federalism on a post-totalitarian basis, the possible ways of their solution are discussed. A comparative analysis of the provisions of the Basic Law of the Federal Republic of Germany and the Constitution of the Russian Federation is made. The peculiarities of the application of foreign experience are outlined. The prospective directions for reforming the form of government in Russia are identified: the transformation of the subjects of the Federation, legislative support of some of the principles of federalism and reorganization of the system of separation of powers. The sovereignty and integrity of the state, as well as implementing the norms of constitutional law, approaching the ideal of legal state, forming the democratic way of the development of Russia depend on the degree of the federalism development. According to the author's opinion, it will be difficult to draw the right conclusions and make reasonable proposals for further strengthening the statehood, improving federal relations, clear definition of the status of each subject of the Federation as an independent but integral part of the Russian state without studying the specifics of the formation, development and changes of the Russian federalism.
Keywords: federalism; federal subjects; federal relations; model of federal relations; budgetary federalism.
Конституция Российской Федерации закрепляет федеративное устройство государства, и уже четверть века идет по-
иск оптимальной модели федеративных отношений. Конкретизация конституционной модели федерализма является одной
из целей государственного реформирования. До настоящего времени оптимальная модель федерализма не найдена, не реализован на практике принцип равенства субъектов федерации.
Нерешенные проблемы федеративного устройства государства приобрели затяжной характер, что требует, в первую очередь, выяснения причин сложившейся ситуации. Поиск путей и способов устранения негативных явлений в сфере федеративных отношений является одной из основных задач государствоведения. К числу наиболее часто обсуждаемых в последнее время вопросов, связанных с особенностями государственного устройства Российской Федерации, следует отнести ее субъектный состав, в том числе и чрезмерную численность субъектов Российской Федерации, спорный характер национально-территориального подхода к образованию субъектов федерации и их явное экономическое и политическое неравноправие.
Отсутствие знаний об особенностях и тонкостях становления, развития и изменения российского федерализма делает сложным формулирование правильных выводов и внесение предложений по дальнейшему укреплению государственности, совершенствованию федеративных отношений, четкому оформлению статуса каждого субъекта федерации как самостоятельной, но неотъемлемой составной части Российского государства.
Подчеркивая значимость проблемы развития федерализма, М.В. Глигич-Золо-тарева и Н.М. Добрынин обосновывают целесообразность выделения в отрасли конституционного права подотрасли федеративного права, отмечая ее реальное практическое значение в русле систематизации огромного объема нормативных правовых актов как федерального, так и регионального уровня, в целях устранения пробелов, предотвращения коллизий [1, с. 24].
Сложность федерализма проявляется в отсутствии единой универсальной модели его построения. Для федеративных государств необходим учет государственно-правовых, национальных, экономических факторов для внедрения достижений мирового опыта решения проблем и устранения ошибок федеративного строительства. Для полноценного анализа развития фе-
дерализма в Российской Федерации следует обратиться к зарубежному опыту, в частности, к одной из классических моделей построения федеративных отношений - германской. Опыт ФРГ наиболее приемлем для Российской Федерации вследствие принадлежности государств к одной правовой семье, развития федерализма на посттоталитарной основе [2, с. 83].
Нормативный базис российского федерализма составляет Конституция Российской Федерации, которая закрепляет следующие положения: Российская Федерация - федеративное государство с единой системой государственной власти, суверенитет распространяется на всей территории, как и верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов; народы равноправны, как и субъекты Российской Федерации, не имеющие права сецессии; полномочия разграничены между федерацией и субъектами федерации. Сложность строения государства подчеркивается образованием субъектов федерации по национально-территориальному принципу, что объясняет их непростой состав и асимметричность самой федерации [3, с. 109].
После распада СССР особенное значение приобрела проблема формирования в новом государстве отношений по направлению «центр - субъект». Необходимость изучения данной проблемы подтверждается словами Ш. Монтескье: «Если небольшие республики погибают от внешнего врага, то большие - от внутренней язвы» [4, с. 184]. Только в своем единстве и взаимодействии региональный и федеральный уровни власти могут обеспечить эффективное функционирование государства. В 90-х годах ХХ в. линии коммуникаций между регионами и центром разрушились, степень автономии повысилась, возникла необходимость регламентации новых общественных отношений [5, с. 60]. И.А. Умнова отмечает: «Оптимальность модели разграничения власти по вертикали неразрывно связана с конституционными вопросами эффективности власти и формирования гарантий демократии, прав и свобод человека, верховенства права» [6, с. 38]. От распределения властных полномочий зависит демократическое будущее России.
Проблемы федерализма связаны в большей степени с реализацией его принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Так, разграничение предметов ведения закреплено в Конституции точными формулировками, но в практической деятельности граница может меняться, полномочия - расширяться и уменьшаться в зависимости от казуса. Существует сложность в определении совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, так как в данной области их интересы сталкиваются. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право самостоятельно осуществлять правовое регулирование в рамках предметов совместного ведения в порядке «опережающего» правотворчества, когда необходимый федеральный закон еще не принят. Кроме того, по мнению И.А. Умновой, опасна «региональная суверенизация» - исключение суверенитета Российской Федерации законотворчеством субъектов [6, с. 39].
М.В. Глигич-Золотарева, предлагая свою классификацию разграничения предметов ведения, относит Российскую Федерацию к совмещенному способу. Среди недостатков данного варианта отмечается отсутствие четкой грани между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации. Пробелы существуют и в конституционном регулировании: отсутсвует возможность определения субъекта, который несет ответственность за исполнение тех или иных полномочий [7, с. 78].
Как представляется, здесь может быть полезен опыт ФРГ, в которой конституция наделяет государственными функциями региональные и местные органы власти во многих сферах жизнедеятельности населения этой страны [8, с. 56]. В ФРГ существует четыре сферы предметов ведения:
1) исключительное ведение федерации. Основной закон ФРГ закрепляет наиболее важные, общегосударственные вопросы для регламентации центральной властью: институт гражданства, обеспечение единого экономического пространства, некоторые естественные монополии и пр. (ст. 73); земли обладают законодательными полномочиями, когда они специально
уполномочены на это федеральным законом (ст. 71);
2) законодательные полномочия земель. В сфере конкурирующей законодательной компетенции земли обладают законодательными полномочиями, когда федерация не реализует свою законодательную компетенцию путем издания закона (ч. 1 ст. 72, ст. 74). Законотворчество федерации необходимо в вопросах наиболее общих, касающихся единого правового регулирования: гражданское, уголовное право, судоустройство. В иных вопросах земли самостоятельно осуществляют правовое регулирование (ст. 74);
3) «рамочное» ведение федерации вследствие невозможности урегулирования вопроса актами земель, нарушения интересов других субъектов, целостности всей федерации (ч. 2 ст. 72): государственная и муниципальная служба, регистрация лиц, водоснабжение и др.;
4) совместные задачи, касающиеся поддержки как федерации, так и земель в целях регионального развития [8, с. 57].
Таким образом, система разграничения полномочий в ФРГ достаточно сложна (полномочия разграничены не только по вертикали власти, но и по горизонтали). Как представляется, заимствование элементов данной системы возможно лишь при общем экономическом росте Российского государства, когда распределение средств не будет иметь острый характер.
Что касается российского федерализма, то в правовом регулировании можно обнаружить некоторые противоречия: Конституция Российской Федерации обеспечивает ведущую позицию федерального законодательства, но в то же время дает определенную автономию субъектам (ч. 1 ст. 77), особенно республикам. Бесспорно, субъекты федерации равноправны согласно ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации, но юридически существует противоречие, так как статус субъекта может быть изменен по согласованию с центральными органами власти (ч. 5 ст. 66), а республика выделяется как государство с собственной конституцией (ч. 2 ст. 5). Это порождает еще больший практический разрыв между равноправием субъектов в экономическом аспекте. Международные связи республик намного шире, чем у остальных субъек-
тов, некоторые из них не закрепляют положения о сотрудничестве с зарубежными странами. Деление страны на разные типы субъектов также свидетельствует о неравноправии. Кроме того, существуют сложноустроенные субъекты (Тюменская область, Красноярский край), которые включают другие регионы, самостоятельно взаимодействующие с федеральным центром. По мнению Б.Т. Лагутенко, именно количественный и качественный состав субъектов препятствует развитию федерализма в Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации в настоящее время различны по экономико-географическому положению, национальной структуре, площади, плотности населения, уровню урбанизации и др. Причем, основываясь на национальной самобытности некоторых регионов, не учитывается численность представителей определенной национальности в составе субъекта [9, с. 75].
В то же время в ФРГ существует два типа субъектов федерации: федеральные и городские земли. Общефедеральные проблемы принято решать через регионы, от них исходит инициатива выдвижения альтернатив. Федерация лишь поддерживает региональную власть, если это не противоречит интересам всей страны [10, с. 121].
ФРГ, как и Российская Федерация, является асимметричной федерацией. Следует рассмотреть один из способов решения проблемы разнообразия территорий субъектов федерации в ФРГ - «легитимацию асимметрии». Данный способ предполагает не формальное закрепление основных положений в Конституции государства, а узаконение этих принципов всеми субъектами федерации. В ФРГ выделяют несколько линий асимметричных отношений:
- «конституционно-функциональная асимметрия». Согласно Основному закону ФРГ земли правомочны создавать свои акты в сфере, не относящейся к ведению Федерации (п. 1 ст. 70), что возмещается реализацией государственных установок. Земли разнятся, поэтому итоги деятельности также непропорциональны. Данный аспект способствуют формированию «хозяйственно-функциональной» асимметрии, которая выравнивается законотворческим участием земель через Бундесрат,
мнение которого значимо при принятии закона;
- «конституционно-представительная» асимметрия. ФРГ придерживается принципа пропорционального представительства в Федеральном собрании в целях практического осуществления индивидуальных избирательных прав. Для достижения сбалансированности создана система передачи полномочий от федерации до органов местного самоуправления, причем устанавливается конституционная ответственность для органов власти каждого уровня (ст. 37).
Таким образом, в ФРГ асимметричность скомпенсирована конституционными мерами, что не разобщает федерацию, усиливая центростремительные и центробежные тенденции, напротив, работает на благо всего государства [10, с. 122].
Определенным недостатком в регулировании и закреплении федеративных отношений является отсутствие в нормах Конституции Российской Федерации понятия бюджетного федерализма. Российская Федерация встала на путь развития рыночной экономики, поэтому ее основы и принципы следует закрепить и в системе российского права. Бюджетный федерализм - это «разделение полномочий между центральными органами власти, органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере» [10, с. 123]. Проблема создания системы бюджетного федерализма также влияет на линию отношений «центр - субъекты». Задача состоит в нахождении взаимовыгодного компромисса в отношениях различных уровней государственной власти. В Российской Федерации отсутствует механизм распределения средств; местные, региональные бюджеты сохраняют дефицит до 70 %. Трансфертное регулирование не позволяет выравнивать доходы на душу населения, так как на практике, в процессе перераспределения средств, финансы направляются в субъекты Российской Федерации в зависимости от ловкости региональных властей, политической обстановки и других факторов. А.Н. Ульянова и Е.В. Бабкина полагают, что Россия идет по пути германской модели бюджетного федерализма [10, с. 124].
В Основном законе ФРГ четко разграничена компетенция федерации и земель в вопросах бюджетно-налоговой политики: ст.ст. 105-106 определяют распределение налоговых отчислений в пользу разных уровней власти; п. 4 ст. 106 обязывает федерацию оказывать субсидиарную поддержку отстающим регионам; ст. 109 закрепляет, что «Федерация и земли имеют самостоятельное и независимое друг от друга бюджетное хозяйство»; существует принцип сбалансированности бюджета, который достигается путем определения долей федерации и земель при объекте налогообложения «доходы минус расходы», что соответствует базовым принципам бюджетного федерализма.
В связи с этим опыт квотирования полезен для Российской Федерации в целях пропорционального распределения финансовых средств: определение выгодного соотношения доходов и расходов благодаря равным количественным ограничениям расходной части. Вертикальное бюджетное выравнивание результативно при четкой регламентации полномочий в долгосрочном периоде, что закрепляется в главе 10 Основного закона ФРГ. В Российской Федерации отсутствует подобная стабильность, ежегодно утверждается новая смета доходов и расходов. Опыт ФРГ показывает, что законодательное оформление гарантированности постоянных налоговых отчислений способствует достижению баланса. В соответствии с законодательством ФРГ налоговые поступления закреплены за каждым уровнем власти, это их собственный доход: «предоставлено законное право на получение поступлений от определенных налогов или от доли налогов в соответствии с выполняемыми сторонами задачами» (ст. 107). Это способствует также развитию местного самоуправления в Германии [11, с. 18].
В плане горизонтального бюджетного регулирования опыт ФРГ может оказаться неподходящим для Российской Федерации, поскольку наблюдается глубокая дифференциация регионов, одни являются «донорами», другие «акцепторами». В этом заключается одна из специфических черт российского федерализма.
Таким образом, польза опыта построения бюджетного федерализма ФРГ
может состоять в точечном заимствовании модели вертикального выравнивания, что предполагает законодательное оформление принципов федерализма, создание основополагающих норм, четко разграничивающих компетенцию каждого уровня власти в Российской Федерации.
Развитие нового федерализма, формирование регионов нового типа необходимо осуществлять на основе нового законодательства. Реформа, как представляется, должна начаться с принятия пакета рамочных федеральных конституционных законов, унифицирующих статус субъектов федерации, четко, по единой для всех модели фиксирующих разделение прав и полномочий между федеральным центром и регионом, порядок их взаимного делегирования. Последовательность и этапы перехода к целостной модели государственного устройства следует тщательно регламентировать на законодательном уровне.
Новая модель федерализма, федеративных отношений, государственного устройства вполне логично потребует обязательной разработки и внедрения новой теории государственного управления на основе совершенно иных концептуальных подходов, организационных механизмов и с обязательным применением критериев оценки эффективности. Новая модель управления в Российской Федерации должна быть единообразной для законодательной и исполнительной власти как на уровне федерации, так и на уровне ее субъектов, и выстраиваться в соответствии с принятыми государственными стандартами и нормами. Общая принципиальная основа будет дополняться особенностями организации власти федеральной и власти региональной. Формирование региональных органов власти должно происходить на основе единых принципов при соблюдении легитимности и равного представительства.
Преобразование федерации, построение нового российского федерализма является исторической миссией современного поколения российских политиков. Ключевой задачей строительства российской государственности является формирование такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость
федерации, целостность и сохранность государства перед лицом любых испытаний.
Выводы:
1. Использование достижений федеративного строительства ФРГ имеет большое значение для Российской Федерации. Если правовой опыт ФРГ будет применен, то только с учетом специфики развивающегося российского федерализма. Речь идет о заимствовании опыта в плане совершенствования нормативной базы, устранения пробелов, которые в современной Российской Федерации влияют на правовую действительность и экономическую конъюнктуру. Вероятно, следует продолжить практику укрупнения субъектов Федерации для создания условий качественной реализации конституционных принципов. Они не должны носить декларативный характер, необходимо их воплощение в практической деятельности.
2. Одной из проблем в сфере разграничения предметов ведения является отсутствие в Российской Федерации четкой грани между сферами совместного ведения федерации и ее субъектов и исключительного ведения субъектов Федерации. Рассмотрев систему разграничения полномочий в ФРГ, можно говорить о ее сложности (полномочия разграничены не только по вертикали власти, но и по горизонтали). На наш взгляд, заимствование элементов данной системы возможно
лишь при общем росте экономики российского государства, когда распределение средств не будет иметь острый характер.
3. Недостатком в регулировании и закреплении федеративных отношений является отсутствие в нормах Конституции Российской Федерации понятия бюджетного федерализма. Российская Федерация встала на путь развития рыночной экономики, поэтому ее основы и принципы следует закрепить и в системе российского права.
4. Одной из главных задач, которую следует решить в ходе государственного реформирования, является уход от дота-ционности путем создания экономически сильных, способных «прокормить» себя субъектов федерации. При этом необходимо тщательно соблюдать принцип дифференцированного подхода в зависимости от конкретных социально-экономических проблем субъектов. Учитывая недостаточное экономическое положение многих из них, целесообразно предусмотреть введение дифференцированной системы налоговых отчислений и платежей в федеральный бюджет.
5. Существует необходимость в конституционно-правовом закреплении единого статуса субъекта Федерации. Устойчивая, сбалансированная, гармонично развивающаяся федерация невозможна без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов.
Список литературы
1. Глигич-Золотарева М.В., Добрынин Н.М. Федеративное право: pro et contra // Государство и право. 2008. N 11. С. 23-33.
2. Алиев З.М., Кондрашев А.А. Генезис российского федерализма и ее современные проблемы // Инновационные тенденции развития российской науки. 2016. N 5. С. 83-85.
3. Бырдин Е.Н., Новоселова М.А. Совершенствование юридической практики в Российской Федерации // Академический вестник. 2009. N 2. С. 107-112.
4. Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. 268 с.
5. Коломейцева Т.А., Куцури И.А. К вопросу о проблемах федерализма в России // Теоретические и прикладные аспекты современной науки. 2015. N 8. С. 59-69.
6. Умнова И.А. Проблемы дефедерализации и перспективы оптимизации современной российской модели разграничения предметов ведения и полномочий в контексте доктрины субсидиарности // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. N 2.
7. Глигич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт // Журнал российского права. 2003. N 4 (76). С. 76-84.
8. Соколов Н.Н. Анализ российского варианта федерализма в контексте зарубежного опыта // Вестник Томского государственного университета. История. 2015. N 4 (36). С. 55-58.
9. Бырдин Е.Н., Воронина Ю.И. Коррупциогенные нормы, выявляемые в результате антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Академический вестник. 2015. N 1 (31). С. 71-79.
10. Ульянова А.Н., Бабкина Е.В. Бюджетный федерализм. Проблемы бюджетного федерализма в России и зарубежных странах // Механизмы управления экономическими системами: методы, модели, технологии: сб. ст. междунар. науч.-практ. конф. 2017. С. 120-125.
11. Баранова К.К. Реформа федерализма в Германии - опыт для России // Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. N 2 (30). С.15-25.
References
1. Gligich-Zolotareva M.V., Dobrynin N.M. Federativnoe pravo: pro et contra [Federal law: pro et contra]. Gosudarstvo i pravo - State and law, 2008, no. 11, pp. 23-33.
2. Aliev Z.M., Kondrashev A.A. Genezis rossiyskogo federalizma i ee sovremennye problem [Genesis of Russian federalism and its modern problems]. Innovatsionnye tendentsii razvitiya rossiyskoy nauki - Innovative tendencies of development of Russian science, 2016, no. 5, pp. 83-85.
3. Byrdin E.N., Novoselova M.A. Sovershenstvovanie yuridicheskoy praktiki v Rossiyskoy Federatsii [Improvement of legal practice in the Russian Federation]. Akademicheskiy vestnik - Academic Bulletin, 2009, no. 2, pp. 107-112.
4. Montesk'e Sh. Izbrannye proizvedeniya [Selected works]. Moscow, 1955. 268 p.
5. Kolomeytseva T.A., Kutsuri I.A. K voprosu o problemakh federalizma v Rossii [To the question about the problems of federalism in Russia]. Teoreticheskie i prikladnye aspekty sovremennoy nauki - Theoretical and applied aspects of modern science, 2015, no. 8, pp. 59-69.
6. Umnova I.A. Problemy defederalizatsii i perspektivy optimizatsii sovremennoy rossiyskoy modeli razgranicheniya predmetov vedeniya i polnomochiy v kontekste doktriny subsidiarnosti [Problems of defederalization and prospects of optimization of the modern Russian model of differentiation of subjects of jurisdiction and powers in the context of the doctrine of subsidiarity]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie - Comparative constitutional review, 2012, no. 2.
7. Gligich-Zolotareva M.V. Razgranichenie predmetov vedeniya i polnomochiy mezhdu urovnyami publichnoy vlasti: zarubezhnyy opyt [Differentiation of subjects of conducting and powers between levels of public authority: foreign experience]. Zhurnal rossiyskogo prava - Magazine of Russian law, 2003, no. 4 (76), pp. 76-84.
8. Sokolov N.N. Analiz rossiyskogo varianta federalizma v kontekste zarubezhnogo opyta [Analysis of the Russian version of federalism in the context of foreign experience]. Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta. Istoriya - Bulletin of the Tomsk state University. History, 2015, no. 4 (36), pp. 55-58.
9. Byrdin E.N., Voronina Yu.I. Korruptsiogennye normy, vyyavlyaemye v rezul'tate antikorruptsionnoy ekspertizy normativnykh pravovykh aktov [Corrupt norms revealed as a result of anti-corruption expertise of normative legal acts]. Akademicheskiy vestnik - Academic Bulletin, 2015, no. 1 (31), pp. 71-79.
10. Ulyanova A.N., Babkina E.V. Byudzhetnyy federalizm. Problemy byudzhetnogo federalizma v Rossii i zarubezhnykh stranakh [Fiscal federalism. Problems of fiscal federalism in Russia and foreign countries]. Mekhanizmy upravleniya ekonomicheskimi sistemami: metody, modeli, tekhnologii [Mechanisms of economic systems management: methods, models, technologies]. Ufa, 2017. Pp. 120-125.
11. Baranova K.K. Reforma federalizma v Germanii - opyt dlya Rossii [Reform of federalism in Germany -experience for Russia]. Aktual'nye problemy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya - Actual problems of state and municipal government, 2008, no. 2 (30), pp. 15-25.
