CC BY
291
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
А. Н. Мочалов
многонациональные федерации и их конституционно-правовые признаки*
Многообразие федераций в мире диктует необходимость поиска новых подходов к их типоло-гизации. Автор статьи исследует особый тип федеративных государств - многонациональные федерации. К таковым, по его мнению, относятся федерации, в которых субъекты образованы в исторически сложившихся местах концентрированного проживания этнополитических общностей («внутренних наций») и выступают для них территориальной формой самоопределения. В большинстве таких государств федерализм направлен на разрешение межэтнических противоречий. В связи с этим и сама федеративная форма государственного устройства, и статус субъектов федерации, и разграничение компетенции между уровнями власти, и механизмы регионального представительства часто выступают результатом компромиссов и договоренностей между центральной властью и региональными этническими элитами.
Многонациональные федерации обладают всеми конституционно-правовыми признаками федеративных государств, однако существующие в них федеративные институты испытывают влияние этнического фактора. На основе анализа положений конституций и других правовых актов России и зарубежных стран в рамках сравнительно-правовой методологии автор доказывает, что территориальное представительство в многонациональных федерациях тесно связано с этническим представительством, а разграничение компетенции между федеральным центром и субъектами федерации строится с учетом этнокультурной и языковой специфики регионов.
Ключевые слова: федерализм, федерация, многонациональная федерация, многонациональный федерализм, этнический федерализм
Среди современных федеративных государств встречается особый тип, называемый этническими, или многонациональными, федерациями. Изучению их особенностей посвящен ряд работ государствоведов, политологов и этнологов [Саликов 1998; Старостина 2016; Тиш-ков 2001; Фарукшин 2017; Филиппов 2003 и др.]. Большинство авторов не дает определения многонациональной федерации: по-видимому, оно считается очевидным. Чаще всего под такой федерацией понимается государство, в котором при создании территориальных образований (субъектов федерации) учитывается национальная (этническая) принадлежность населения [Федерализм в России и Канаде 2009: 35]. Представляется, однако, что такой взгляд на многонациональные федерации является слишком общим и даже поверхностным, поскольку не учитывает многих особенностей федеративных отношений в государствах данного типа.
Многонациональные государства качественно отличаются от классических государств-наций. Американский исследователь федерализма Р. Уоттс определил их как государства, в кото-
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-31100202 «Многонациональный федерализм: конституционно-правовая концептуализация».
рых этнические группы, «требующие большего признания их этнической идентичности, имеют в качестве первоначальной цели... изменить законодательство и институты государства таким образом, чтобы обеспечить себе лучшие условия для поддержания культурных различий» [Watts 2007: 227]. Другими словами, многонациональным можно назвать такое государство, в котором представители той или иной этнической общности обладают «не только общими элементами культуры, но и определенными представлениями о [собственных] национальных интересах» [Празаускас 1997: 97], заключающихся, в частности, в сохранении самобытности и самоуправления.
Многонациональный характер могут приобретать государства, в которых разные этнические общности, имеющие выраженные культурные отличия друг от друга, проживают в основном концентрированно, занимая определенные части (регионы) страны. Каждая такая общность составляет большинство или значительную часть населения региона, исторически являющегося ее «малой родиной», однако находится в положении меньшинства в масштабах страны. Территорию региона она наполняет определенным символическим содержанием и рассматривает как «свою» [Murphy 1989: 412], члены же этни-
ческой группы тоже «считают себя принадлежащими данному пространству» [Тишков 2003: 296]. Это обстоятельство нередко приводит к проявлениям регионального этнонационализ-ма, в основе которого лежат притязания этнической общности («титульной нации») на собственную национальную государственность, на политическую гегемонию в границах исторически занимаемой территории.
Этнонационализм преобразует региональные этнокультурные общности в этнополитические коллективы, являющиеся не просто статистическими совокупностями индивидов, разделяющих общую культуру и проживающих на общей территории, а носителями групповых интересов и выразителями консолидированной политической воли. В зарубежной литературе такие коллективы часто называются «внутренними нациями» или «безгосударственными нациями» (stateless nations), а в конституционно-правовых актах государств - «нациями» (Канада), «народами» (Россия, Эфиопия), «национальностями» (Испания, Эфиопия), «языковыми сообществами» (Бельгия), «общинами» (Кипр) и т. д.
Инаковость «внутренних наций» выходит за пределы культурных отличий и может предполагать наличие у них собственных политических традиций и даже правовых систем. Государство, в составе которого присутствуют «внутренние нации», следует считать многонациональным. Очевидно при этом, что полиэтническое государство еще не есть государство многонациональное. Население практически всех стран является полиэтническим, однако далеко не в каждой из них можно обнаружить «внутренние нации». Так, Соединенные Штаты Америки - государство полиэтническое, но не многонациональное, в то время как Канада - и полиэтническое, и многонациональное.
Требования, выдвигаемые от имени регионального этнополитического коллектива, могут варьироваться от предоставления языковых гарантий и территориальной автономии в пределах существующего государства до сецессии и образования собственного государства. Риторика регионального этнонационализма часто опирается на биполярные классификации «свой -чужой» и «мы - они», обусловливающие противопоставление «себя» как другим этническим общностям, так и остальному населению страны в целом. Подобная риторика, направленная на этническую мобилизацию населения, может провоцировать рост ксенофобских и сепаратистских настроений, приводить к этническим и религиозным конфликтам и в конечном счете угрожать единству и территориальной целостности многонационального государства.
Ответом на вызовы регионального этно-национализма и сепаратизма часто выступает федерализм - принцип и способ территориального устройства государства, позволяющий сохранять единство страны и одновременно учитывать интересы региональных коллективов. Если исходить из того, что предназначением федерализма является «формирование некоторой степени единства при сохранении некоторой степени разнообразия» путем конституционного учреждения различных политических образований в составе более крупного политического образования [Kincaid 2011: XXII], то в условиях многонационального государства федерализм нацелен на сохранение этнического и культурного разнообразия внутри единой, хотя и фрагментированной в этнотерритори-альном отношении политии. Для этого региону компактного проживания той или иной этнической общности (в котором она образует большинство или значительную часть населения) на конституционном уровне гарантируются, во-первых, самоуправление, политическая самостоятельность и законодательная автономия
В условиях многонационального государства федерализм нацелен на сохранение этнического и культурного разнообразия внутри единой, хотя и фрагментированной в этнотерриториальном отношении политии
в решении внутренних вопросов с учетом его этнокультурной специфики, а во-вторых - представительство на общегосударственном уровне.
В функциональном отношении федерализм, определяемый Д. Елазаром как «сочетание самоуправления и совместного управления» (self-rule and shared rule) на основе децентрализации [Elazar 1987: 5], означает распределение государственной власти между собственно федерацией и ее субъектами. Но федерализм - это не только распределение властной компетенции. Это еще и распределение лояльности граждан государства между политико-территориальными коллективами, расположенными на нескольких уровнях территориальной организации. Каждый гражданин федерации «принадлежит» одновременно к двум (а в некоторых федерациях - даже к трем) таким коллективам - во-первых, ко всему государству и, во-вторых, к своему субъекту федерации (штату, провинции и т. д.) [Levy 2007: 465]; он участвует в формировании органов государственной власти на обоих уровнях и, в свою очередь, должен подчиняться решениям, принимаемым этими ор-
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ганами в пределах их компетенции, определенной в федеральной конституции.
В мононациональных федерациях лояльность гражданина как федерации, так и ее субъекту обусловлена исключительно его гражданской и территориальной идентичностями, в то время как в федерациях многонациональных лояльность субъекту федерации тесно переплетается с принадлежностью индивида к соответствующей этнополитической общности. Другими словами, для многих индивидов принадлежность к политико-территориальному коллективу (субъекту федерации) может совпадать с принадлежностью к этнополитическому коллективу (этнической общности) и обусловливаться последней. Образование субъекта федерации в границах проживания той или иной общности означает ее юридическое признание и закрепление за ней некоторых элементов государственности [Старостина 2016: 48]. Сам же такой субъект, как отмечает Т. Я. Хабриева [2010: 137], становится для данной общности формой ее этнического самоопределения.
Несмотря на то что некоторые исследователи отождествляют многонациональный федерализм с советским типом государств и диктаторскими режимами (видимо, имея в виду Советский Союз и Югославию), логика такого федерализма основывается на классической идее мажоритарной демократии: этнополитическая общность, находящаяся в состоянии меньшинства в масштабах страны в целом, становится большинством в определенном регионе [Палермо 2017]. Большинство населения, таким образом, получает возможность определять государственную политику в определенных сферах сообразно собственным представлениям, хотя и в границах лишь «своего» региона.
Многонациональную федерацию, таким образом, можно определить как федерацию, в структуре которой присутствует по крайней мере один субъект, являющийся исторически сложившимся местом компактного проживания определенной этнополитической общности («внутренней нации»), имеющей выраженные культурные отличия от населения других субъектов федерации (или остальной части федерации), собственные политические и правовые традиции и составляющей большинство или значительную часть населения данного субъекта, который, в свою очередь, выступает для данной общности территориальной формой самоопределения.
В мире многонациональных федераций немало. Помимо России и Канады, к ним можно отнести Бельгию, Боснию и Герцеговину, Индию, Эфиопию и некоторые другие федерации.
Признаки многонациональных федераций можно обнаружить в Ираке, Малайзии, Пакистане. В прошлом многонациональными были Советский Союз, Югославия и Чехословакия. Кроме того, черты многонационального федерализма присутствуют в децентрализованных государствах, официально не объявляющих себя федеративными, но широко использующих федеративный принцип в организации своей территории. Это дает ряду зарубежных исследователей основания относить к de facto многонациональным федерациям Испанию, Великобританию, Южно-Африканскую Республику и некоторые другие государства (в отечественной литературе часто обозначаемые как «регионалистские»).
Следует, однако, отметить, что не любая федерация, субъекты которой образованы с учетом этнической, языковой или иной культурной специфики населения, может быть квалифицирована как многонациональная [Bhattacharyya 2007: 213]. Так, несмотря на выраженное культурное многообразие и территориальную фрагментацию, нельзя назвать многонациональным государством Швейцарию. Хотя ее субъекты (кантоны) и построены по лингвистическому и конфессиональному признакам, население ни одного из кантонов не является этнополитиче-ской общностью («внутренней нацией») в обозначенном выше смысле: языковая и религиозная принадлежность в настоящее время уже не считается в этой стране фактором этнической мобилизации и не обусловливает лояльность индивида конкретному политико-территориальному коллективу. Политические и правовые традиции являются общими для граждан всех кантонов и не зависят от принадлежности к языковой группе. Ни в одном из кантонов население не противопоставляет себя населению других кантонов (или страны в целом) по признакам этнокультурного характера и не заявляет исключительных прав этнической, языковой или религиозной общности на «свою» территорию. Кантоны здесь также не рассматриваются в качестве формы самоопределения языковых конфессиональных групп.
Итак, ключевой признак, отличающий многонациональные федерации от мононациональных, - наличие внутри таких государств одного или нескольких этнополитических коллективов - «внутренних наций», для которых «собственные» субъекты федерации выступают формой реализации их права на самоопределение и признания их государственно-политического статуса. С некоторой условностью можно сказать, что в многонациональной федерации параллельно сосуществуют несколько наций, расположенных на двух уровнях - государствен-
ная нация, формой самоопределения которой является федерация в целом как суверенное государство, и одна или несколько «внутренних наций», самоопределение которых выражается в несуверенных государственных образованиях - субъектах федерации, образованных на исторических территориях проживания данных этнополитических общностей (к последним могут быть, к примеру, отнесены Фландрия в Бельгии, Каталония и Страна Басков в Испании, Квебек в Канаде, Нагаленд, Мизорам, Джамму и Кашмир, Пенджаб, Тамил-Наду и некоторые другие штаты в Индии, большинство республик в России и т. д.).
Вместе с тем многонациональным федерациям присущи все юридические признаки федеративных государств. Однако многонациональный характер федерации накладывает на эти признаки существенный отпечаток.
В литературе отсутствует единство мнений относительно количества и содержания признаков, отличающих федерации от других форм территориального устройства. М. В. Глигич-Зо-лотарева, например, выделяет пять основных юридических признаков федераций:
государство формируется из территорий субъектов федерации, обладающих особым статусом и определенным набором прав;
федерация характеризуется единством и обладает государственным суверенитетом;
ключевые аспекты федеративных отношений закрепляются федеральной конституцией;
субъекты федерации обладают определенными правами и собственными правовыми системами;
в парламенте есть палата, позволяющая субъектам федерации участвовать в принятии общегосударственных решений [Глигич-Золо-тарева 2006: 25-33].
Представляется, что данная совокупность признаков отражает прежде всего внешнюю сторону федераций (и то не совсем точно: так, наличие специальной палаты парламента для представительства интересов субъектов федерации характерно не для всех федеративных государств), однако совершенно не раскрывает содержательную сторону федеративных отношений. Стремление выделить только конституционно-правовые признаки федерации, отграничить их от признаков политического характера не должно сводиться к выделению исключительно формальных свойств. Поэтому можно согласиться с Л. Ф. Болтенковой в том, что понимание федерации «только как союза, объединения нескольких государственных образований, юридически обладающих определенной политической самостоятельностью», является однобоким [Бол-тенкова 2008: 272]. Содержанием же федерализ-
ма являются не правовые нормы, а процесс разрешения конфликтов [Чиркин 1994].
И. А. Конюхова отмечает, что федерализм -это прежде всего «постоянный процесс улаживания отношений между центральным правительством и составными частями федерации», в связи с чем предлагает понимать природу федеративного государства как «систему организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора (соглашения)» [Конюхова 2004: 18, 25], уточняя, что договор в данном случае следует рассматривать не как форму, а как содержание федеративных отношений. По этой причине «любая федерация является самоуправляемым договорным государством, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления» [Там же: 26].
С учетом этого основные конституционные признаки федеративного государства могут быть представлены следующим образом:
1. Федерация состоит из политико-территориальных единиц - государственных образований, называемых субъектами федерации и обладающих в соответствии с федеральной конституцией определенной степенью политической самостоятельности на основе принципа децентрализации. В некоторых федерациях наряду с субъектами также присутствуют иные территориальные единицы, не являющиеся субъектами федерации.
2. Законодательная и исполнительная (а в некоторых странах - и судебная) компетенции разделены между федерацией и ее субъектами, в результате чего в любом федеративном государстве присутствуют два уровня законодательства и два уровня органов государственной власти. Каждый уровень власти самостоятелен в рамках своей компетенции (self-rule в терминологии Д. Елазара). При этом компетенция каждого из уровней государственной власти очерчена федеральной конституцией. Данный признак во многом является следствием предыдущего, поскольку самостоятельность субъектов федерации проявляется прежде всего в наличии у них собственной законодательной компетенции в решении определенных внутренних вопросов. Как правило, в федерациях объем самостоятельности субъектов и характер разграничения компетенции выступает результатом компромисса между центральной и региональными политическими элитами, достигнутого в ходе разработки федеральной конституции.
3. Интересы субъектов федерации представлены на федеральном уровне, в результате чего в любой федерации присутствуют механизмы совместного (shared-rule) решения вопросов с участием обоих уровней власти. Наиболее
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
распространенным (хотя и не обязательным) механизмом представительства интересов субъектов являются верхние палаты федеральных парламентов. В числе других механизмов представительства региональных интересов можно назвать участие субъектов федерации в изменении федеральной конституции, согласительные процедуры, межправительственные консультации и т. д.
4. Статус субъекта федерации конституционно гарантирован и не может быть изменен в одностороннем порядке. В частности, в большинстве федераций не допускается упразднение субъекта или пересмотр его границ без согласия данного субъекта. Недопустимо и изъятие у субъекта федерации его полномочий (полностью или в части) в пользу федерации. Гарантированность статуса субъекта федерации означает, что и сам такой субъект не может в одностороннем порядке пересмотреть свой статус, в том числе выйти из состава федера-
Этнополитические общности в многонациональных федерациях являются институционализированными, т. е. признаются носителями групповых прав, а их статус закреплен на конституционном уровне
тивного государства. Процедуры изменения федеральной конституции, связанные с федеративным устройством, как правило, предполагают участие в них как федеральных органов власти, так и субъектов федерации.
5. Федеративная форма государственного устройства закрепляется в федеральной конституции. Другими словами, государство должно определять себя как федерацию. Данный признак позволяет отграничить федерацию от государств, хотя и использующих федеративные принципы территориальной организации, но по тем или иным причинам не желающих объявлять себя федерациями. При этом само учреждение государства как федеративного в большинстве случаев также выступает результатом компромисса.
«Договорное» понимание природы федеративного государства (вне зависимости от того, идет ли речь о договорной федерации или о конституционной) восходит к заложенной У. Райкером [Riker 1964] и развитой в работах других видных зарубежных теоретиков федерализма, в частности Р. Уоттса и Д. Елазара, интерпретации федерализма как сделки (federal bargain). Применительно к многонациональным федерациям такое понимание приобретает
особое значение: федерализм в них часто является мерой, направленной на урегулирование межэтнических конфликтов и сохранение единства различных в этнокультурном (а иногда и политико-правовом) отношении частей страны (в зарубежной литературе такой тип федерализма обозначается как holding together). Многонациональный федерализм и создаваемые на его основе институты - всегда результат компромисса (сделки) между центральной властью государства и региональными этнополитически-ми элитами. Это находит отражение в особенностях многонациональных федераций.
Так, особенностью политико-территориальных единиц многонациональных федераций является то, что они, будучи образованными по национальному (этническому), языковому или религиозному признаку, выступают формой самоопределения соответствующей этнополитиче-ской общности (нации, народа, национальности и т. д.) [Фарукшин 2017: 105; Хабриева 2010]. Самостоятельность таких субъектов федеративного государства производна от автономии соответствующих этнополитических общностей, хотя и не может быть сведена к ней. Например, образованная по лингвистическому признаку канадская провинция Квебек выступает формой самоопределения и автономии квебекской нации, бельгийская Фландрия является таковой для фламандского языкового сообщества, индийский Пенджаб - для пенджабцев, Татарстан в России можно назвать территориальной формой самоопределения татарского народа и т. д. (впрочем, сразу необходимо обратить внимание и на условность такой связи: во Фландрии проживают не только одни носители нидерландского языка, а Татарстан, разумеется, населен не только татарами, но и представителями других этнических групп).
Этнополитические общности в многонациональных федерациях являются институционализированными, т. е. признаются носителями групповых прав, а их статус закреплен на конституционном уровне. Более того, в конституционно-правовых актах можно проследить связь между этнополитическими общностями и соответствующими им субъектами федерации. Например, ст. 2 Конституции Бельгии называет в качестве элементов федеративной системы три языковых сообщества - Французское, Фламандское и Германоязычное, а ст. 4 устанавливает четыре языковых региона (регион французского языка, регион нидерландского языка, двуязычный регион Брюссель-столица и регион немецкого языка). Статья 2 Конституции Испании говорит о «национальностях» (nacionalidades), признавая и гарантируя для них и для регио-
нов право на автономию. Конституция Эфиопии в ст. 8 объявляет «власть национальностей, народностей и народов Эфиопии», а в ст. 39 перечисляет права данных субъектов, в частности право на язык, право на самоуправление и право на самоопределение. Статьи 46 и 47 Конституции Эфиопии устанавливают этнический признак образования субъектов федерации, закрепляя право любой национальности, народности или народа основать свой собственный регион. Статья 5 Конституции РФ также называет в числе принципов федеративного устройства равноправие и самоопределение народов.
Впрочем, есть многонациональные федерации, конституции которых не наделяют этнические и языковые общности правосубъектностью и прямо не связывают их с теми или иными местностями или регионами. К таковым относятся, например, Индия и Канада. Однако конституционное развитие этих государств существенно видоизменило первоначальные конституционные модели федеративных отношений.
Статья 29 Конституции Индии говорит об «интересах меньшинств». Меньшинства определяются как «группы граждан, проживающие на территории Индии или любой ее части, имеющие особый язык, собственную письменность и культуру». В частности, закрепляется право меньшинств сохранять собственную письменность и культуру. Воплощением данной конституционной нормы стал лингвистический федерализм - система, при которой в каждом штате доминирующим является определенный язык или несколько языков. По сути, создание штатов по языковому признаку послужило способом предоставления самоуправления отдельным этнолингвистическим общностям.
Впрочем, далеко не все языковые общности в Индии имеют характер этнополитических коллективов, а образованные по лингвистическому признаку штаты не всегда можно рассматривать как форму самоопределения таких коллективов. К примеру, расположенные в так называемой Hindi heartland хиндиязычные штаты Уттар-Прадеш, Мадхья-Прадеш, Химачал-Прадеш, Харьяна и др. вряд ли можно считать формой самоопределения хиндиязычного населения. То же можно сказать и о таких штатах, как Раджастхан, Махараштра, Гуджарат или Ассам применительно к носителям соответственно языков раджастхани, маратхи, гуджарати или ассамского языка. А вот штат Тамил-Наду прочно ассоциируется в сознании индийских граждан не только с тамильским языком, но и с тамильцами как обособленной этнополитиче-ской общностью (не случайно введение лингвистического федерализма в Индии было обуслов-
лено, в том числе, необходимостью подавления тамильского сепаратизма). Штат Пенджаб также «связан» не только языком панджаби, но и тем, что пенджабцы как отдельный народ обладает помимо культурных отличий ярко выраженной религиозной идентичностью (большинство пенджабцев исповедуют сикхизм).
С образованием на северо-востоке Индии «племенных» штатов связь между конкретными этнополитическими общностями и штатами отразилась в тексте Конституции более отчетливо. Так, ст. 371А Конституции Индии, определяющая особые положения, касающиеся штата Нагаленд, устанавливает специальные гарантии действия на территории штата «религиозных или социальных обычаев племени нага» и «обычного права и судопроизводства племени нага». Аналогичные гарантии предусмотрены в отношении племени мизо на территории «его» штата Мизорам (ст. 371G Конституции). Важно отметить и то, что специальное конституционное регулирование статуса данных штатов, как и создание этих штатов (а также ряда других штатов, население которых обладает характером этнополитических общностей - Джамму и Кашмира, Сиккима, Пенджаба, Манипура, Андхра-Прадеш) являлось результатом компромиссов, договоренностей и взаимных уступок центрального правительства и региональных этнических лидеров.
По пути правовой институционализации такой этнополитической общности, как квебекцы (Québécois), шло законодательство Канады -страны, где взаимоотношения федерального центра с франкофонной провинцией Квебек всегда выступали стержневым вопросом и условием существования федерации [Ильченко 2011: 176]. Конституционные акты Канады, впрочем, не закрепляют статус англофонов и франкофонов как самостоятельных групп-носителей конституционно-правовых интересов, как и не называют жителей Квебека отдельной этнополитической общностью. В то же время Верховный суд Канады в 1998 г. в решении по делу In re Secession of Quebec признал, что «существование Квебека как уникальной с точки зрения культуры группы было одной из главных причин создания федеративной системы»1.
Для многих многонациональных федераций характерна конституционная асимметрия. Особенно это касается тех государств, где выраженными характеристиками «внутренних наций» обладает население лишь одного или нескольких субъектов, в то время как население остальных субъектов федерации не связывается с отдельными этнополитическими общностями.
1 In re Secession of Quebec, (1998) 2 SCR 217, para 57.
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
Асимметрия может закрепляться на конституционном уровне - как в Индии, где ряд штатов (в частности, уже упоминавшиеся Нагаленд, Мизорам, Джамму и Кашмир) имеют специальный конституционный статус и дополнительный набор прав. В России, несмотря на провозглашенный в ст. 5 Конституции принцип равноправия субъектов Федерации, специфическое положение имеют республики, названные в Конституции «государствами». В частности, они могут устанавливать наряду с русским собственные государственные языки. В Бельгии и Канаде конституции также закрепляют особенности конкретных субъектов данных федераций. Асимметрия может проявляться и в том, что отдельные территории проживания этнических общностей могут не иметь статуса субъектов федерации, а быть составной частью какого-либо субъекта (например, Бодоленд или Гуркха-ленд в Индии) или федеральной территорией со специальным статусом (например, Лакшадвип в Индии, Нунавут в Канаде и т. д.).
Следует также отметить, что в федерациях, где допускается деятельность региональных политических партий, субъекты федерации могут иметь собственные партийные системы, причем региональные партии часто ориентированы главным образом на избирателей, принадлежащих «титульным» этнополитическим общностям. В Бельгии фактически отсутствует единая партийная система, а во Фламандском и Французском сообществах действуют различные политические партии. Большую роль этнорегио-нальные партии играют в политике Индии.
Разграничение компетенции между федерацией и субъектами - другой неотъемлемый атрибут федеративного государства. Многонациональный характер федерации проявляется и здесь. Как правило, к компетенции субъектов федерации отнесены те сферы, в которых этнокультурная специфика населения проявляется наиболее отчетливо. Практически во всех федерациях законодательные органы субъектов, образованных в местах концентрированного проживания этнополитических общностей, наделены правом устанавливать собственные официальные (государственные) языки. Например, такое право предусмотрено в ст. 345 Конституции Индии, в п. 3 ст. 5 Конституции Эфиопии. В России в соответствии с ч. 2 ст. 68 Конституции правом установления собственных государственных языков обладают республики. Статья 129 Конституции Бельгии устанавливает, что советы Французского и Фламандского сообществ независимо от федерального законодателя регулируют использование языков в административной сфере, в социальных отно-
шениях между работодателем и персоналом, в сфере обучения в заведениях, созданных, дотируемых или признанных публичными властями, а также в документах предприятий, действующих на основании закона и регламентов.
Статья 16 Конституционного акта Канады 1982 г. признает английский и французский языки официальными языками Канады в том смысле, что они «имеют одинаковый статус и равные права и привилегии в том, что касается их использования в парламентских и правительственных органах Канады». Вопрос использования языков в официальных органах провинциального уровня каждая провинция (за исключением Нью-Брансуика, двуязычный статус которого установлен непосредственно Конституционным актом) решает самостоятельно в силу действия параграфа 16 ст. 92 Конституционного акта 1867 г., относящего к компетенции законодательных органов провинций «вообще все вопросы, по своему характеру имеющие местное или частное значение в провинции». В частности, в провинции Квебек Хартией французского языка 1977 г. французский язык провозглашен единственным официальным языком провинции.
Вопросы школьного образования и культуры тоже относятся, как правило, к компетенции субъектов федераций (притом что установление единых стандартов и сроков обучения, требований к документам об образовании все же может быть сохранено за федерацией). Например, полномочие языковых сообществ регулировать сферу образования и культуры закреплено в ст. 127 и 130 Конституции Бельгии.
В Канаде согласно ст. 93 Конституционного акта 1867 г. законодательные собрания провинций имеют исключительное право издавать законы в отношении просвещения. При этом Канадская хартия прав и свобод устанавливает определенные языковые гарантии, связанные с получением образования. Так, ст. 23 данного документа гарантируется право выбора соответствующего языка обучения гражданами Канады, для которых первым изучаемым и понимаемым языком является язык англоязычного или франкоязычного меньшинства провинции их проживания, а также гражданами, которые «получили свое начальное образование в Канаде на английском или французском языке и которые проживают в провинции, где язык, на котором они получили это образование, является языком англоязычного или франкоязычного меньшинства провинции». Кроме того, если один из детей канадских граждан получил или получает начальное или среднее образование на английском или французском языке, то
и остальные дети этих родителей могут получать образование на том же языке.
В Индии и России вопросы образования находятся в совместной компетенции федерации и субъектов.
Если говорить о Российской Федерации, то п. 1 ст. 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ разработку и реализацию региональных программ развития образования с учетом, в частности, этнокультурных особенностей региона. В совместное ведение Федерации и субъектов согласно ст. 72 Конституции РФ входят и вопросы культуры и искусства, при этом ст. 6 Основ законодательства РФ о культуре (Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1) говорит о «равных правах и свободах в области культуры всех... народов и иных этнических общностей».
В Индии «театр и драматические постановки», «развлечения и увеселения», а также регулирование паломничества, управление региональными библиотеками, музеями и историческими памятниками входят в круг вопросов исключительной компетенции штатов (Перечень II Приложения 7 к Конституции Индии). Данное конституционное положение, очевидно, также следует понимать в связи с гарантированным в ст. 29 Конституции правом меньшинств сохранять свою культуру.
Многонациональный характер федерации может проявляться и в иных конституционных нормах, регулирующих разграничение компетенции. В Малайзии к компетенции штатов отнесено мусульманское право (п. 1 Перечня II Конституции). Это связано с тем, что этнические малайцы, признаваемые в соответствии со ст. 160 Конституции мусульманами, составляют большинство населения не во всех штатах. В Индии дополнительным объемом полномочий наделены законодательные органы ряда штатов северо-востока, образованных в местах проживания племенных народов. Например, уже упоминавшаяся ст. 371А Конституции Индии закрепляет право законодательного органа Нагаленда по своему усмотрению вводить в действие на территории штата акты индийского Парламента, затрагивающие религиозные или социальные обычаи племени нага, его обычное право или судопроизводство, осуществление правосудия по гражданским и уголовным делам, права на землю и земельные ресурсы.
Представительство интересов субъектов федерации на федеральном уровне в многонациональных федерациях также часто связано с представительством этнополитических общно-
стей. Показателен здесь пример Бельгии, Конституция которой устанавливает лингвистическое представительство в федеральных органах и законодательной, и исполнительной, и судебной власти. Сенат (верхняя палата Парламента) в соответствии со ст. 67 Конституции состоит из 71 сенатора, в числе которых должно быть 25 сенаторов, избираемых нидерландоязычной избирательной коллегией, 15 сенаторов, избираемых французской избирательной коллегией, по 10 сенаторов, назначаемых советами Фламандского и Французского сообществ и одного сенатора, назначаемого Советом Германоязыч-ного сообщества. Еще десять членов Сената назначаются совместно перечисленными группами сенаторов.
Согласно ст. 43 Конституции Бельгии избранные члены каждой палаты Парламента (Палаты представителей и Сената) подразделяются на французскую и нидерландоязычную лингвистические группы. Статья 54 фактически предоставляет любой из групп право вето на законопроект (за исключением проекта закона о бюджете и проектов законов, принятие которых требует квалифицированного большинства в парламенте). Так, мотивированной резолюцией, подписанной не менее 3/4 членов одной из лингвистических групп и представленной перед окончательным голосованием по законопроекту, может быть объявлено, что положения указанного законопроекта или законопредложе-ния «способны нанести серьезный ущерб отношениям между сообществами». В этом случае парламентская процедура приостанавливается, и резолюция передается в Совет министров, который в течение 30 дней должен представить свое заключение на резолюцию или на законопроект либо предложить необходимые поправки к нему.
Лингвистическое представительство присутствует и в Совете министров Бельгии, который в соответствии со ст. 99 Конституции должен состоять «в равном количестве из министров, изъясняющихся на французском языке, и министров, изъясняющихся на нидерландском языке». Наконец, ст. 151 Конституции устанавливает, что и Высший совет правосудия включает в себя франкоязычную и нидерландоязычную коллегии, состоящие из равного числа судей. Аналогичное правило действует в отношении Конституционного суда, в состав которого входят по шесть нидерландоговорящих и франко-говорящих судей.
В Канаде интересы провинций представлены в верхней палате Парламента (Сенате). Так, две крупнейшие канадские провинции - англоязычная Онтарио и франкоязычный Квебек -
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
представлены в Сенате 24 сенаторами каждая. Парламентское представительство в Канаде носит территориальный характер и прямо не связывается с представительством языковых групп. Однако ст. 16 Канадской хартии прав и свобод определяет, что английский и французский языки имеют официальный характер и на равных основаниях могут использоваться в федеральных парламентских и правительственных учреждениях.
Специальные гарантии представительства Квебека предусмотрены при формировании Верховного суда Канады. Согласно ст. 6 Закона о Верховном суде 1985 г. по меньшей мере трое из девяти судей должны назначаться из числа судей Апелляционного или Верховного судов Квебека либо из числа адвокатов, практикующих в данной провинции. Необходимость этого продиктована, в частности, тем, что правовая система провинции Квебек в большей степени тяготеет к континентальной традиции (главным образом в вопросах частного права), в то время как в остальных провинциях доминирует прецедентное право, более характерное для англосаксонской традиции. Верховный суд, выступающий высшей судебной инстанцией по отношению ко всем канадским судам, формируется таким образом, чтобы в нем присутствовали судьи, специализирующиеся как в прецедентном праве, так и в правовой системе Квебека. Отличие правовой системы Квебека от правовых систем остальных канадских провинций служит еще одним подтверждением того, что население Квебека не просто языковая группа, а самостоятельный политико-территориальный коллектив, имеющий собственные правовые традиции, отличающие его от остального населения страны.
Специфическим образом регулируется представительство этнических общностей в федеральных органах Боснии и Герцеговины. Статья V Конституции, закрепляющая статус коллегиального президента, или Президиума (предс}едништво) страны, устанавливает, что данный орган должен состоять из одного боснийца, одного хорвата и одного серба, избираемых соответственно от разных частей государства - Федерации Боснии и Герцеговины и Республики Сербской. Впрочем, данное положение было в 2009 г. признано Европейским Судом по правам человека несовместимым со ст. 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и ст. 3 Протокола № 1 к ней (но оно сохраняется в Конституции). В постановлении по делу Sejdic and Finci v. Bosnia and Herzegovina Большая палата ЕСПЧ отметила, что нормы, закрепленные в боснийской Конституции, в свое
время были направлены на восстановление мира - задачу, в целом совместимую с принципами Конвенции. Однако к 2009 г. в стране произошли позитивные изменения, в связи с чем неспособность лиц, принадлежащих к иным этническим группам, нежели «основные национальности», выдвигать свои кандидатуры на выборах в Президиум «не имеет объективного и разумного оправдания».
Иногда для представительства этнополи-тических общностей создаются специальные конституционные институты. Таковым можно считать Палату Федерации в Эфиопии, которая в соответствии с Конституцией данной страны не рассматривается как палата парламента. Согласно ст. 61 Конституции этот орган состоит из «представителей национальностей, народностей и народа». При этом каждые национальность, народность и народ представлены в Палате как минимум одним ее членом, а также одним дополнительным представителем на каждый миллион своего населения. Избрание членов палаты Федерации осуществляется советами регионов либо посредством прямых выборов, проводимых в регионах.
Палата Федерации наделена такими полномочиями, как толкование федеральной Конституции, формирование Совета по вопросам Конституции (органа, осуществляющего конституционный контроль), обеспечение равенства народов «на основе взаимного согласия», решение споров между регионами, дача распоряжения о вмешательстве Федерации в дела региона «в случае, если в регионе возникает ситуация, угрожающая конституционному строю», и т. д.
Конституционные гарантии в многонациональных федерациях связаны с тем, что статус государства как федеративного и конституционное разграничение компетенции между уровнями власти не могут быть предметом пересмотра в одностороннем порядке. Так, в России согласно ст. 136 Конституции поправки в главы 3-8 вступают в силу только после их одобрения законодательными органами двух третей субъектов Федерации. В Канаде повышенными гарантиями обладают конституционные нормы об использовании английского и французского языков и о составе Верховного суда. Эти нормы могут быть изменены только путем единогласного принятия решения Сенатом, Палатой общин и законодательными собраниями каждой провинции (ст. 41 Конституционного акта 1982 г.). В Индии любые изменения в Конституцию, затрагивающие разграничение компетенции, требуют одобрения законодательных органов не менее половины штатов (ст. 368 Конституции Индии).
Конституции федеративных государств, как правило, не допускают выхода субъектов федерации из своего состава. Исключение составляет Конституция Эфиопии, согласно ст. 39 которой право на самоопределение может быть реализовано, в том числе, путем выхода субъекта из состава государства (ранее схожие нормы присутствовали в конституциях СССР и Югославии). Однако сецессия субъекта не может носить одностороннего характера. Фактически возможность сецессии субъекта (но по обоюдному согласию с федерацией) допустил Верховный суд Канады в упоминавшемся решении по делу In re Secession of Quebec. Суд постановил, что принятие на референдуме провинции Квебек решения о выходе из состава канадской федерации не влечет за собой автоматического выхода, однако требует от федерации начала переговоров по данному вопросу. Возможность сецессии была допущена и Великобританией в связи с проведением референдума о выходе Шотландии из состава Соединенного Королевства.
Таким образом, многонациональные федерации обладают всеми признаками, характерными для других федераций. Но наличие в их составе обособленных этнополитических общ-
ностей, имеющих «свои» субъекты, позволяет выделить эти федерации в особый тип.
Важно заметить, что сам по себе этнический фактор не имеет самостоятельного значения в территориальной организации многонационального государства, но он важен «как политический ресурс, используемый в процессе „торга" элитными группами „этнического региона"» [Ильченко 2011: 172]. По этой причине наличие субъектов федерации, образованных по национальному (этническому) признаку, является для многонациональной федерации хотя и необходимым признаком, но не единственным и, вероятно, не самым важным. Большую значимость как с политической, так и с конституционно-правовой точек зрения приобретает функционирование в государстве федеративных институтов, которые, как замечает М. Х. Фарукшин, должны быть направлены, с одной стороны, на «реализацию коренных интересов этнических групп», а с другой - на «интеграцию этих групп в едином и стабильном обществе на базе общегражданской идентичности» [Фарукшин 2017: 104]. Особенности функционирования таких институтов и определяют специфику многонациональных федераций, что находит отражение в их конституционных признаках.
список литературы
Bhattacharyya H. India and Switzerland as Multinational Federations // Multinational Federations / ed. by M. Burgess, J. Pinder. L.; N. Y.: Routlege, 2007. P. 212-224.
Elazar D. J. Exploring Federalism. Tuscaloosa: University of Alabama Press, 1987. 321 p.
Kincaid J. Editor's Introduction: Federalism as a Mode of Governance // Federalism. Vol. 1: Historical and Theoretical Foundations of Federalism / ed. by J. Kincaid. L.: Sage Publ., 2011. P. XXI-XXXV.
Levy J. Federalism, Liberalism, and the Separation of Loyalties // The American Political Science Review. 2007. Vol. 101. № 3. P. 459-477.
Murphy A. B. Territorial Policies in Multiethnic States // Geographical Review. 1989. Vol. 79. № 4. P. 410-421.
Riker W. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown & Co., 1964. 169 p.
Watts R. Multinational Federations in Comparative Perspective // Multinational Federations / ed. by M. Burgess, J. Pinder. L.; N.Y.: Routledge, 2007. P. 225-247.
Болтенкова Л. Ф. От НКВД до федерализма: сб. избр. тр. М.: Издат. дом В. Ема, 2008. 336 с.
Глигич-Золотарева М. В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006. 422 с.
ильченко М. С. Федеративные механизмы в разрешении этнических конфликтов: переговорный процесс за рамками формальных правил // Политическая наука. 2011. № 1. С. 170-190.
Конюхова и. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М.: Городец; Формула права, 2004. 592 с.
Палермо Ф. Территории, меньшинства и «право владения»: взгляд в прошлое и путь в будущее // Российский юридический журнал. 2017. № 6. С. 49-69.
Празаускас A. А. Этнонационализм, многонациональное государство и процессы глобализации // Полис. Политические исследования. 1997. № 2. С. 95-105.
Саликов М. С. Национальный федерализм России // Профессионалы за сотрудничество. 1998. № 2. URL: http://www.prof.msu.ru/publ/book/round1.htm (дата обращения: 10.06.2018).
Старостина и. А. Политико-правовые проблемы этнического федерализма на пути формирования стратегии национального развития России: конституционно-правовые аспекты // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 11. С. 47-49.
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
Тишков В. А. Реквием по этносу: исследования по социально-культурной антропологии. М.: Наука, 2003. 544 с.
Тишков В. А. Pro et contra этнического федерализма в России // Федерализм в России / под ред. Р. Хакимова. Казань: Казан. ин-т федерализма, 2001. С. 24-39.
Фарукшин М. Х. Институциональные основы этнических федераций // Полис. Политические исследования. 2017. № 2. С. 103-107. DOI: 10.17976/jpps/2017.02.07.
Федерализм в России и Канаде: курс лекций / С. В. Кабышев, И. В. Лексин, В. А. Сивицкий и др. М.: Формула права, 2009. 308 с.
Филиппов В. Р. Критика этнического федерализма. М.: ЦЦРИ, 2003. 379 с.
Хабриева Т. Я. Современные проблемы самоопределения этносов. Сравнительно-правовое исследование. М.: Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве РФ, 2010. 288 с.
Чиркин В. Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 8-9. С. 150-158.
Артур Николаевич Мочалов - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета (Екатеринбург). 620137, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21. E-mail: [email protected].
Multinational Federations and Their Constitutional-Law Characteristics
Variety of federations in the world demands new approaches to their classifications. The author discusses a specific type of federal states called «multinational federations». This type includes federal states where sub-federal entities are established in regions historically inhabited by separate ethnic groups which have cultural and political distinctions from the rest of population of the state. Such sub-federal entities serve as a territorial form of internal self-determination of these groups («stateless nations»). In the most of federations of this type federalism is used as an instrument for soften tensions between ethnic groups. Due to this reason, establishing a federation and its units, as well as specifics of separation of powers between levels of governance within the state and mechanisms of sub-federal entities' representation at the federal level are a result of agreements and compromises between central authorities and regional ethnic elites.
Multinational federations meet all constitutional-law features traditionally characterizing federal states. At the same time, federal institutions functioning within these states are influenced by an ethnic factor. Analysis of constitutions and other laws of Russia and foreign states on the base of comparative methodology allows the author concluding that territorial representation in such federations is connected with ethnic representation while allocation of powers between a federation and its entities reflects ethnic and cultural specifics of regions.
Keywords: federalism, federation, multinational federation, multinational federalism, ethnic federalism
References
Bhattacharyya H. India and Switzerland as Multinational Federations, Burgess M., Pinder J. (eds.) Multinational Federations, London, New York, Routlege, 2007, pp. 212-224.
Boltenkova L. F. Ot NKVD do federalizma: sb. izbr. tr. [From NKVD to Federalism: a Collection of Selected Works], Moscow, Izdat. dom V. Ema, 2008, 336 p.
Chirkin V. E. Modeli sovremennogo federalizma: sravnitel'nyi analiz [Models of Modern Federalism: A Comparative Analysis], Gosudarstvo i pravo, 1994, no. 8-9, pp. 150-158.
Elazar D. J. Exploring Federalism, Tuscaloosa, University of Alabama Press, 1987, 321 p.
Farukshin M. Kh. Institutsional'nye osnovy etnicheskikh federatsii [Institutional Foundations of Ethnic Federations], Polis. Political studies, 2017, no. 2, pp. 103-107, DOI: 10.17976/jpps/2017.02.07.
Filippov V. R. Kritika etnicheskogo federalizma [Critiques of Ethnic Federalism], Moscow, TsTsRI, 2003, 379 p.
Gligich-Zolotareva M. V. Pravovye osnovy federalizma [Legal Foundations of Federalism], Moscow, Yurist'', 2006, 422 p.
Il'chenko M. S. Federativnye mekhanizmy v razreshenii etnicheskikh konfliktov: peregovornyi protsess za ramkami formal'nykh pravil [Federal Mechanisms in Settlement of Ethnic Conflicts: A Deliberative Process beyond Formal Rules], Politicheskaya nauka, 2011, no. 1, pp. 170-190.
Kabyshev S. V., Leksin I. V., Sivitskii V. A. et. al. Federalizm v Rossii i Kanade: kurs lektsii [Federalisms in Russia and Canada: A Course of Lectures], Moscow, Formula prava, 2009, 308 p.
Khabrieva T. Ya. Sovremennye problemy samoopredeleniya etnosov. Sravnitel'no-pravovoe issledo-vanie [Modern Problems of Self-Determination of Ethnic Groups. A Comparative Legal Study], Moscow, Institute of Legislation and Comparative Law, 2010, 288 p.
Kincaid J. Editor's Introduction: Federalism as a Mode of Governance, Kincaid J. (ed.) Federalism. Vol. 1: Historical and Theoretical Foundations of Federalism, London, Sage Publ., 2011, pp. XXI-XXXV.
Konyukhova I. A. Sovremennyi rossiiskii federalizm i mirovoi opyt: itogi stanovleniya i perspektivy razvitiya [Modern Russian Federalism and World Experience: The Results of Its Establishment and Perspectives of Development], Moscow, Gorodets, Formula prava, 2004, 592 p.
Levy J. Federalism, Liberalism, and the Separation of Loyalties, The American Political Science Review, 2007, vol. 101, no. 3, pp. 459-477.
Murphy A. B. Territorial Policies in Multiethnic States, Geographical Review, 1989, vol. 79, no. 4, pp. 410-421.
Palermo F. Territorii, men'shinstva i «pravo vladeniya»: vzglyad v proshloe i put' v budushchee [Territories, Ownership, Minorities: Back to Basics and the Way Forward], Rossiiskii yuridicheskii zhurnal, 2017, no. 6, pp. 49-69.
Prazauskas A. A. Etnonatsionalizm, mnogonatsional'noe gosudarstvo i protsessy globalizatsii [Eth-nonationalism, Multinational State, and Processes of Globalization], Polis. Political Studies, 1997, no. 2, pp. 95-105.
Riker W. Federalism: Origin, Operation, Significance, Boston, Little, Brown & Co., 1964, 169 p.
Salikov M. S. Natsional'nyi federalizm Rossii [National Federalism in Russia], Professionaly za sotrudnichestvo, 1998, no. 2. Available at: http://www.prof.msu.ru/publ/book/round1.htm (accessed: 10.06.2018).
Starostina I. A. Politiko-pravovye problemy etnicheskogo federalizma na puti formirovaniya strategii natsional'nogo razvitiya Rossii: konstitutsionno-pravovye aspekty [Political and Legal Issues of Ethnic Federalism in the Way of Formation of the Russia's National Development Strategy: Constitutional and Legal Aspects], Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2016, no. 11, pp. 47-49.
Tishkov V. A. Pro et contra etnicheskogo federalizma v Rossii [Ethnic Federalism in Russia: Pro et Contra], Khakimov R. (ed.) Federalizm v Rossii [Federalism in Russia], Kazan', Kazan. in-t federalizma, 2001, pp. 24-39.
Tishkov V. A. Rekviem po etnosu: issledovaniya po sotsial'no-kulturnoi antropologii [Requiem for Ethnos: Research on Social and Cultural Anthropology], Moscow, Nauka, 2003, 544 p.
Watts R. Multinational Federations in Comparative Perspective, Burgess M., Pinder J. (eds.) Multinational Federations, London, New York, Routlege, 2007, pp. 225-247.
Artur Mochalov - candidate of juridical sciences, associate professor of Department of constitutional law, Ural State Law University (Yekaterinburg). 620137, Russian Federation, Yekaterinburg, Komsomol'skaya str., 21. E-mail: [email protected].
Дата поступления в редакцию / Received: 15.06.2018
Дат принятия решения об опубликовании / Accepted: 30.08.2018
