CC BY
91
ЭТНИЧЕСКИЙ ПЛЮРАЛИЗМ И ПРОБЛЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА
Л. МОРЕНО
МНОГООБРАЗИЕ И ЕДИНСТВО В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ МИРА*
Введение: Федерализм как философия многообразия
Традиционно краеугольным камнем формирования государства и нациестроительства - прежде всего, в европейской традиции - считалось создание общей национальной идентичности либо через установление единой центральной власти на определенной территории, либо через учреждение федерации и объединение уже существующих государств в единое государство-нацию. Однако идея «одного государства, одного народа», распространившаяся по всему миру благодаря политике европейского колониализма, в большинстве стран была далека от своего воплощения в жизнь. Во многих государствах-нациях уже сформировались устойчивые традиции внутренних различий и крепких этнотерриториальных коллективных идентичностей. Всеобъемлющие и монолитные идентичности государств-наций в целом ряде случаев оказались крайне противоречивы [Moreno, 1999, 2005].
* Настоящая статья является результатом трехлетнего проекта, реализованного под эгидой Форума Федераций (the Forum of Federations (FoF)) и Международной ассоциации центров исследований федерализма (the International Association of Centres for Federal Studies (IACFS)). Итогом этого проекта стала книга: [Diversity and unity in federal countres / L. Moreno, C. Colino (eds.) - L., Ithaca: VcGrill - Queen's univ. press, 2010 - 431 p.]
В новом тысячелетии можно наблюдать бурный рост политики идентичности и процессов дифференциации по всему миру. В обществах, не отличающихся целостностью и однородностью, наблюдается развитие новых взаимосвязанных и влияющих друг на друга размежеваний. В современных условиях развитие индустриализации, урбанизации и социальной коммуникации в разной степени отражается на процессах формирования государства, на-циестроительства, массовой демократизации и модернизации, способствуя тем самым появлению множественных идентичностей. Их возникновение, в свою очередь, может приобретать политический характер, требуя урегулирования и сглаживания конфликта, в случае чего федерализм одновременно выступает и политической философией, и обычным институциональным механизмом.
Федерализм подразумевает легитимное признание и аккомодацию различий. В частности, там, где возникают конфликты, он подчеркивает особую значимость многообразия, делая возможным его институциональную аккомодацию. В таких случаях федеративные институты выступают не просто «прикрытием» внутренних разногласий, хотя могут использоваться и с этой целью. Двойные территориальные идентичности, разделяемые гражданами, опираются, в том числе, и на институты, отражающие основной федералистский принцип единства в многообразии, который реализуется с помощью политического договора и существования особого правового статуса государственного и субгосударственного уровней управления. Как следствие, политическая лояльность населения как к государственным, так и к региональным институтам способна обеспечивать устойчивость и легитимность всего федеративного государства [Moreno, 2007].
Федералистская философия нередко рассматривалась в качестве наиболее подходящего основания для создания современных федераций. Вместе с тем федерализм и федерация не являются тождественными понятиями. Федерализм подразумевает сочетание самоуправления и разделеного правления. Тогда как институциональное воплощение этого принципа можно увидеть не только в федерациях, но и в системах управления, схожих с федеративными. Таким образом, федерализм и федерация являются понятиями сопутствующими, но не синонимичными [Marc, Aron, 1948; King, 1982; Elazar, 1987; Burgess, Gagnon, 1993; Watts, 1994].
Важнейший элемент федералистской философии содержится в этимологии происхождении этого понятия. Латинское слово foedus означает договор или соглашение, в широком понимании -между единством и многообразием. Такая идея договора, дающая основание для федеративного управления, выступает сущностной чертой федерализма [Elazar, Kincaid, 2000]. Федеративный опыт оказывается более успешным именно в тех странах, где сформировалась политическая культура соглашений, переговоров и толерантности [Duchacek, 1970; Elazar, 1993]. В противоположность идеям Жан-Жака Руссо (1712-1778), Пьер-Жозеф Прудон (18091865) опирался в своем понимании социального договора на соглашение между отдельными индивидами. Договоры должны были выстраиваться в единую систему, начиная от самых элементарных сфер общественной жизни и заканчивая общим социальным порядком в государстве. Соответственно, законы должны были быть заменены договорами. Другими словами, предложенное Руссо абстрактное «всеобщее» можно было бы заменить частным, которое реализовывалось бы в соглашениях, заключаемых гражданами друг с другом. Таким образом, ключевым принципом федерализма является не исчезновение различных сторон, вовлеченных в договор, а, напротив, их дальнейшее существование в рамках взаимного соглашения. Подобная антиномичная диалектика расходится с гегелевским монизмом, в котором аффирмация (тезис) и негация (антитезис) растворяются в возникающем синтезе.
Федерализм непосредственным образом связан с понятием автономии составных частей федерации. В широком смысле федеративная система подразумевает предоставление возможности различным автономным территориям объединяться и передавать федеральному (центральному) правительству те функции, которые отвечают общим интересам. При этом федерализм последовательно сталкивается с проблемой асимметрии, поскольку в той или иной мере асимметричными являются все общества [Livingstone, 1952, 1956]. Исследования и выявление особенностей асимметричного федерализма изначально опирались на жесткие принципы функционализма, согласно которым он считался нежелательным и способствующим процессам распада. Исходя из таких представлений, для того, чтобы федеративная система находилась в рабочем со-
стоянии, любое многообразие требовало централизации [Tarlton, 1965].
Альтернативой функционалистским взглядам стала консо-циативная модель, которая существует в ряде западноевропейских государств (например, в Бельгии, Нидерландах и Швейцарии) и с помощью которой этим государствам удается преодолевать длительные социальные расколы (идеологические, конфессиональные и лингвистические). Консоциализм [Lijphart, 1969, 1977, 2007] или разделение полномочий, которое также получило теоретическое обоснование [Hannum, 1989; Young, 1999; Reilly, 2001; Guelke, 2004], связаны с успешным преодолением этнических, религиозных и гражданских расколов в глубоко разделенных обществах.
С учетом всех обстоятельств можно отметить, что федерализм придает особый статус различиям и подчеркивает значимость многообразия. В начале 90-х годов небольшая группа либеральных теоретиков выразила беспокойство по поводу того, как коллективные права могут сочетаться с индивидуальными правами в условиях мультикультурных обществ [Taylor, 1994; Kymlicka, 1995]. Они пришли к выводу, что национализм и демократию нельзя считать несовместимыми. Особенно это касается националистических движений меньшинств - народов без государств, - которые не обязательно требуют полной независимости, но стремятся к обретению статуса политической автономии [Moreno, 1999; Keating, 2000; Loughlin, 2001]. Неудивительно, что значительная часть научных работ в области национализма в последние десятилетия была посвящена анализу альтернатив сецессии, которые могут предложить территориальная автономия и федерализм [Lapidoth, 1996; Simeon, Conway, 2001; McGarry, O'Leary, 2007].
В исследованиях федерализма часто подчеркивается, что либеральная природа федеративных соглашений и механизмов способствует примирению национализма и демократии [Watts, 2007]. Между тем, согласно альтернативным концепциям, федерализм может способствовать и государство- и нациестроительству, следуя предложенному Фердинандом Тённисом (1887) концептуальному разграничению между социальными взаимодействиями в общественном устройстве типа Gesellschaft (обществе), более «механи-
стичном» и обезличенном, и в устройстве типа Gemeinschaft (общине), более «эмоциональном» и этнически однородном1.
Старый и новый типы многообразия в федеративных государствах
Полемика вокруг этнического, национального, языкового, религиозного и экономического многообразия, а также его аккомодации в рамках жизнеспособных и легитимных государственных систем выступает характерной особенностью дискуссий, идущих среди научных работников и практических специалистов в области сравнительной политологии, разрешения конфликтов, политической социологии и политической теории2. В настоящей статье внимание акцентируется на двух типах многообразия.
Во-первых, многообразие, обусловленное культурными, идеологическими, расовыми, религиозными и языковыми предпосылками. Если эти факторы связаны с территориальной концентрацией, институциональное урегулирование противоречий может усложниться, и в таком случае наиболее подходящим становится использование федеративных механизмов. Поскольку такие факторы связаны с идентичностью и коллективным самовосприятием, их крайне сложно урегулировать с помощью политических сделок. Устойчивым различием в множественных сообществах является язык. Будучи идентификационным маркером, язык играет решающую роль не только в процессе образования и самоопределения различных сообществ, но и в создании общей сферы публичного дискурса3. Религия также выступает важнейшим фактором в создании и формировании разнообразных групп в гетерогенных госу-
1 В случае с Соединенными Штатами Самюэль Бир (1993) провел различие между типом федерализма, ориентированным на нацию - его провозглашали «отцы-основатели» американской конституции, - и федерализмом, отстаивавшимся их противниками.
2 По исследованиям многообразия и территориальной аккомодации в федеративных системах см.: [Linz, 1997; Agranoff, 1999; Gagnon с соавт., 2003; Gagnon and Tully, 2001; Cloudhry, 2008; McEwen and Lecours, 2008; а также Watts and Chattopadhyay, 2008.
3 По политике в сфере языка и аккомодации см.: [Braen, Foucher and Bouthillier, 2006].
дарствах. Неудивительно, что защита языковых и религиозных меньшинств послужила исходной почвой для распространения борьбы за права меньшинств. В действительности существование политически мобилизованных территориальных или национальных самоопределяющихся групп в многоэтничных или многонациональных обществах представляет собой первостепенную проблему для управления и аккомодации различий. Как национальные меньшинства, так и исконные жители поселенческих обществ стали все настойчивее выдвигать требования предоставления им права самоуправления и учреждения отдельных институтов управления на их родной территории, на которой они нередко составляют большинство. Кроме того, они начали добиваться закрепления за собой государственных земель с их последующей юридической защитой. В обоих случаях группы, появление которых связано с так называемым глубоким различием (so-called deep diversity), стремятся к полной юрисдикции и контролю над полномочиями, имеющими отношение к их культурному выживанию и нацие-строительству. Во многих странах такие различия накладываются на иные, нетерриториальные различия, связанные с классовым или гендерным делением и приобретающие в той или иной степени политический характер.
Во-вторых, существует многообразие, определяемое территориальной сосредоточенностью социально-экономических ресурсов и групп интересов. Социально-экономические различия связаны с распределением общественно значимых благ и перераспределением ресурсов между территориями и в некоторых случаях выступают основной предпосылкой использования федеративных институтов. Во многих федерациях два обозначенных типа многообразия совпадают и/или оказываются тесно взаимосвязаны друг с другом, что делает общую картину еще более сложной. Также сегодня можно наблюдать возникновение новых различий, вызванных индивидуальной и групповой миграцией по всему миру. В результате новые меньшинства все настойчивее стремятся к признанию своих культурных особенностей наряду с включением в общие социальные структуры. В федеративных государствах иммиграция оказывает серьезное влияние на культурную целостность территориальных единиц. Субъекты федерации могут испытывать ощутимую угрозу со стороны новых меньшинств, которые способны вызвать
противоречия между требованиями национальных меньшинств и культурными правами этнических мигрантов. В связи с недавним появлением транснациональных миграционных сетей, вызванным глобализацией и растущим неравенством в мировой экономике, помимо претензий старых меньшинств и новых социальных движений, опирающихся на национальность, этничность, язык и религию, федеративные государства столкнулись с потребностью обеспечить (а) полную и равную адаптацию к различиям и их признание; (б) защиту и аккомодацию меньшинств; и (в) право равного гражданства и возможность участия в публичной сфере. Анализ основных звеньев, составляющих многообразие и единство в современных федерациях, не является целью нашей работы, однако наша первоочередная задача - определение ряда наиболее важных дискуссионных проблем и спорных вопросов.
Мы выделили несколько параметров, позволяющих увидеть необходимость использования институциональных механизмов в управлении многообразием, к ним относятся: степень соотношения доминантной культурной и этнической группы и разнообразных меньшинств в государстве; длительность существования меньшинств, устойчиво признаваемых в обществе, а также формируемых новыми мигрантами, осуществляющими политику различий; степень прочности и включенности в политический процесс их идентичностей либо ассимилированности в культурную группу большинства. И наконец, особенно важное значение имеет степень концентрации различных этнолингвистических или культурных групп в рамках определенной географической области или, наоборот, их рассредоточенности по всему обществу.
Государства, в которых этнокультурное многообразие имеет политический характер, нередко сталкиваются с проблемой как при выборе конституционного устройства, так и в своем повседневном функционировании. Доказано, что в процессе управления многообразием институты вынуждены решать «вопрос признания» (например, признания культурных различий, разработки мер по аккомодации, способствования удовлетворению требований меньшинств) и «вопрос интеграции» (например, учета мнения меньшинств в текущей политике, усиления взаимной поддержки и солидарности, укрепления социальных связей) [Banting и др., 2007; Fossum и др., 2009]. Оба вопроса имеют решающее значение для
консолидации и легитимации устойчивого федеративного порядка. Достижению этого порядка способствует целый ряд действенных институциональных и политических механизмов1.
Типы многообразия и федерации
Не все федерации отражают одинаковый уровень и тип многообразия. В некоторых системах могут складываться особые конфигурации социальных и политических различий, обусловленные историческими факторами или изменениями последнего времени. Федеративные институты могут изначально создаваться для того, чтобы справиться с одним или несколькими типами многообразия, которые, в свою очередь, способны претерпевать изменения в результате последующих социальных трансформаций. В этом случае появление новых различий и расколов преодолевается либо адаптацией прежних федеративных установлений, либо использованием новых политических стратегий.
Если конфигурация многообразия является сложной сама по себе, а накладывающиеся друг на друга различия влияют на устойчивость и успешное развитие федерации, то обзор 12 примеров2, проанализированных в нашем последнем исследовательском проекте [Moreno, Colino, 2010], демонстрирует недостатки традиционного разделения между однородными и неоднородными, мононациональными и многонациональными федерациями, а также разграничения между этническим и территориальным либо административным федерализмом. Безусловно, картина является более сложной и не поддается простому делению на категории.
Опираясь на ряд устойчивых характеристик старого и нового многообразия, представляется целесообразным сгруппировать несколько конфигураций различий в отдельные категории, которые отражали бы возрастающую степень угрозы институциональному устройству, устойчивости и легитимности федерации. Располагая их в
1 Из последних работ, посвященных анализу таких институциональных механизмов, а также последствий их применения см.: [Norman, 2006; Brancati, 2006; Kymlicka, 2006; Stepan, 2007 и Suberu, 2001].
2 Рассмотренными примерами государств являются Австралия, Бельгия, Бразилия, Канада, Эфиопия, Германия, Индия, Нигерия, Россия, Испания, Швейцария и США.
порядке от менее «политизированных» типов многообразия к более «политизированным», можно выделить шесть «идеальных типов».
1. Мононациональные федерации, которые по большей части являются одноязычными и имеют исторические регионы, вновь воссозданные в рамках административно-территориальных единиц, с новыми группами иммигрантов, неравномерно распределенными среди субъектов федерации. Политические партии являются преимущественно общефедеральными, а институты управления и ресурсы достаточно централизованы и одновременно разделены между уровнями власти (например, Германия).
2. Мононациональные федерации с малочисленным местным населением, давно устоявшимися группами иммигрантов и переселенцев, разными религиями, доминирующим lingua franca1 и преимущественно общефедеральными партиями. Новые различия не имеют территориальной концентрации, а федеральное правительство играет серьезную политическую роль (например, Австралия, Бразилия и США).
3. Многоязычные, многосоставные, недавно созданные федеративные государства с доминирующим lingua franca и доминирующей национальной идентичностью, но с политически активными группами национальных меньшинств и усиливающимся религиозным и культурным многообразием. Существуют сильные общефедеральные, но также и сильные региональные партии в отдельных административно-территориальных единицах. Кроме того, имеют место определенный уровень асимметрии и значительная децентрализация в институтах управления (например, Испания).
4. Многоязычные и мультикультурные федерации (как правило, двух и трех общин) при отсутствии национального lingua franca, но с крепкими местными идентичностями, сочетающимися с общефедеральной идентичностью. Общефедеральные партии слабы или в принципе отсутствуют, наблюдается усиливающееся полиэтническое многообразие в рамках административно-территориальных единиц, а распределение полномочий существенно децентрализовано (например, Бельгия и Швейцария).
1 Lingua franca - язык, используемый как средство межэтнического общения. Название происходит от средиземноморского лингва франка. - Прим. ред.
5. Двуязычные федерации с несколькими политически активными национальными группами, одна из которых является доминирующей, и также активным и заявляющим о своих правах местным населением. Партии, не являющиеся общефедеральными, сильны, полиэтничность усиливается в результате появления новых мигрантов, а институты управления характеризуются децентрализацией полномочий и ресурсов (например, Канада).
6. Многоэтничные, многоязычные и мультирелигиозные федеративные государства с различными типами субъектов федерации, созданными преимущественно по этническому и языковому принципу, несмотря на возможность существования одного lingua franca или группы этнического большинства в нескольких административно-территориальных единицах. Существуют различные типы партийных систем, серьезное социально-экономическое неравенство и мощные внутренние миграционные потоки (например, Эфиопия, Индия, Нигерия и Россия).
Хотя классификация рассмотренных федеративных государств может вызвать дискуссии, представленная типология позволяет включать в обозначенные категории примеры и других федераций, а также представить своего рода таксономический порядок в рамках двенадцати проанализированных федеративных систем. Таким образом, общий уровень многообразия в рассмотренных случаях колеблется от Германии, Австралии, США, Бразилии, Испании, Бельгии и Швейцарии к Канаде, России, Индии, Нигерии и Эфиопии. Другие параметры, которые нам следует рассмотреть, чтобы понять эффективность федерализма в процессе управления многообразием, - это степень, до которой указанные типы различий в состоянии усиливать друг друга или накладываться друг на друга; степень территориальной концентрации или рассредоточенности между субъектами социально-экономических ресурсов и экономического производства; а также степень устойчивого присутствия в федерациях сецессионист-ских движений, в особенности тех, которые склонны к применению насилия в достижении своих целей.
Институциональные и политические меры по преодолению основных типов различий
Различия в федерациях могут существовать, отсутствовать или иметь самые разные сочетания, делая, таким образом, наличие политически активных меньшинств, а также необходимость урегулирования и управления конфликтом в той или иной степени ситуативным либо структурно обусловленным. Такие механизмы, как самоуправление, автономия, участие в деятельности федеральных органов власти, защита индивидуальных и коллективных прав и символическое признание, могут использоваться во множестве сочетаний, в зависимости от типа и конфигурации различий, сложившихся в конкретной федерации, а также типа многообразия, требующего урегулирования (например, этническое и национальное многообразие, языковое и религиозное многообразие либо мультикультурализм и иммиграция).
Этническое и национальное многообразие
Некоторые федеративные государства не придают значения этническим расколам. Как следствие, территориальные границы между их субъектами пересекают районы проживания этнических групп (например, в Бразилии, Нигерии, Швейцарии и США). Некоторые федеративные конституции признают возможность изменения внутренних границ в соответствии с линиями этнического и этноязыкового расселения либо образования новых административно-территориальных единиц, которые иногда «отрезаются» от уже существующих (например, в Эфиопии и Индии). Во многих федерациях, таких, как США, отсутствуют действенные конституционные механизмы для изменения границ между штатами с целью выделения этнических групп. Штаты обладают ограниченными полномочиями в сфере культурной и языковой политики, поскольку большая часть подобных политических мер нарушала бы билли о правах всей федерации и отдельных штатов. Однако в соответствии с осуществляемой на федеральном уровне и уровне субъектов правовой защитой интересов исторически ущемленных групп и политикой недискриминации органы управления федерации, штатов и местной власти стали более представительными, отражая
многообразие государства, даже несмотря на то, что ряд меньшинств до сих пор остаются представленными в недостаточной мере.
Другие федерации, напротив, подчеркивают территориальное распределение этнических групп (например, Бельгия, Индия и Эфиопия). В некоторых случаях границы между субъектами отражают территориальное этноязыковое многообразие государства, хотя самая крупная этнокультурная группа (как и остальные) оказывается рассредоточеной по целому ряду административно-территориальных единиц (например, в Канаде, Нигерии, России и Швейцарии). Российская Конституция упоминает меньшинства, но воздерживается от их определения. Конституция Российской Федерации провозглашает право каждого определять и указывать свою национальную принадлежность, использовать свой «родной язык», а также свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества. Защита прав «национальных меньшинств» относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В свою очередь, придание различного конституционного статуса различным типам субъектов федерации также является одним из вариантов стратегии управления многообразием.
Принцип «государства федеративного характера» в Нигерии, означающий стремление к равноправному представительству «аборигенных» народов в органах государственного управления, представляет собой еще один пример аккомодации. Этот принцип создает некоторую напряженность, поскольку препятствует развитию местничества (в том числе, в этнических политических партиях), утверждая механизм эффективного представительства «аборигенных» народов (определяемых не местом проживания, а происхождением от родителей и прародителей, принадлежащих общине коренного народа государства) в политических партиях и других федеральных органах власти. Другой способ управления этническим и национальным многообразием в рамках федерации может быть обозначен как «конституционная неопределенность». Отступление от конституционного определения сообществ и сферы действия федеративных институтов позволяет нескольким группам по-разному интерпретировать свой статус. Это дает возможность избежать «поглощения» особого определения многооб-
разия и национальности, которое предпочитают использовать группы большинства (например, в Канаде и Испании).
Таким же образом право сецессии может быть конституционно признано для того, чтобы «предупредить» насильственную территориальную ассимиляцию административной единицы. Подходящим примером в этом отношении является Эфиопия. Статья 39 Конституции Эфиопии четко устанавливает право национальностей выходить из состава государства после выполнения ряда процедур. Это право не может быть приостановлено даже в условиях чрезвычайного положения. Во-первых, требование на выход из состава государства должно быть поддержано двумя третями членов законодательного совета национальности, народности или народа, которых это касается. Во-вторых, федеральное правительство должно организовать референдум в течение трех лет с момента принятия советом решения о выходе из состава государства. В-третьих, требование о выходе из состава государства должно быть поддержано простым большинством голосов на референдуме. В-четвертых, федеральное правительство должно передать свои полномочия совету национальности, народности или народа, кото -рый проголосовал за выход из состава государства. И наконец, разделение имущества должно быть произведено в порядке, предписанном законом. В отличие от этого, право сецессии не признается в большинстве классических федераций. Например, в Швейцарии Конституция позволяет изменять внутренние границы субъектов, однако при этом не предоставляет кантонам одностороннего права выходить из состава государства. При отсутствии сецессионист-ских требований конституционное право сецессии к настоящему моменту ни разу не применялось. В Канаде Верховный суд в 1998 г. установил требования для обязательного ведения переговоров, признавая юридически недействительным принимать решение об отделении провинций от государства в одностороннем порядке, постановив, что сецессия требует конституционной поправки, одобряемой как федерацией, так и ее субъектами. При этом воля большинства населения должна быть четко выражена, а обязательства по организации переговорного процесса ложатся на федеральное правительство.
Управление языковым и религиозным многообразием
Для управления языковым многообразием существует целый ряд механизмов. Одним из наиболее распространенных является установление единственного официального языка или использование общего Linga-franca для того, чтобы различные народы могли свободно общаться между собой (например, амхарского языка в Эфиопии, кастильско-испанского в Испании, английского и хинди в Индии, английского в Нигерии и русского в Российской Федерации). Такие меры часто сочетаются с конституционным признанием местных языков и правом граждан использовать свой родной язык. Например, в Эфиопии пять штатов утвердили свои собственные языки большинства как рабочие в соответствующих региональных администрациях. Три других штата, в которых отсутствуют этнические группы большинства, выбрали в качестве рабочего языка амхарский. Третий вариант был реализован в регионе Харари, где в качестве рабочих языков были выбраны харари и оромо. Швейцария предпочла одноязычие в большинстве кантонов. Канада отстояла двуязычие на федеральном уровне и в различных институтах в зависимости от провинций. В шести автономных сообществах Испании существуют совместные (соофициальные) языки. Кроме того, для управления языковым многообразием используются и нетерриториальные механизмы. Эти механизмы затрагивают отдельных индивидов, не учитывая места их проживания как граждан (например, сообщества в Бельгии, «национально-культурная автономия» для некоторых групп в России или официальная федеральная двуязычная программа в Канаде, действующая в отношении франкоговорящего населения на территории всей федерации).
В отношении религии также существует целый ряд институциональных механизмов, начиная от секуляристских мер по исключению религиозных вопросов из публичной сферы и заканчивая корпоративистскими формами проникновения религии в федеральные или региональные институты. В некоторых случаях отдельные субъекты федерации могут признавать религиозное право (как, например, законы шариата в Нигерии).
Мультикультурализм и иммиграционное многообразие
Средствами управления новым многообразием, обусловленным миграционными потоками, как правило, выступают традиционные механизмы признания прав меньшинств, которые могут быть защищены конституцией, а также режим получения гражданства. В некоторых случаях статус гражданства может предоставляться иммигрантам в результате различных распоряжений правительства, как, например, в Швейцарии, где существует вид «многоуровневого гражданства» (т. е. муниципалитета, кантона и федерального). Три уровня гражданства имеют важнейшее символическое значение. Они воплощают сложно составной характер швейцарской нации, существование которой основывается на трех дополняющих друг друга формах идентичности и лояльности.
В качестве ответа на новые различия, создаваемые иммиграцией, и выдвигаемые в связи с этим требования предоставления прав и интеграции некоторые федерации и входящие в их состав субъекты активно применяют мультикультурную политику. Она стремится гарантировать возможность одновременного «включения» индивидуальных и групповых культурных различий, а также их признания. Эта стратегия выходит за рамки простой политики недискриминации и направлена на (а) укрепление мер по борьбе с расизмом, (б) изменение учебных курсов с целью аккумулирования интересов и потенциала иммигрантских групп и (в) публичное финансирование культурной деятельности мигрантов.
В Канаде, например, политика мультикультурализма была закреплена в Конституционном акте 1982 г., который включал в себя статью, требующую, чтобы Хартия прав и свобод толковалась таким образом, который согласуется с целями сохранения и приумножения мультикультурного наследия канадцев, а также в Акте о мультикультурализме 1988 г., который определял мультикульту-рализм в качестве основного принципа канадской идентичности. В отношении социальной интеграции эти меры способствовали укреплению канадской идентичности, основывающейся на разнообразии культур. В Квебеке политика мультикультурализма оказалась противоречивой, поскольку некоторые квебекские националисты убеждены в том, что подобные меры понижают статус Квебека и франкоговорящих канадцев до уровня других групп меньшинств
в государстве, сооснователями которого, по их мнению, они являются.
В некоторых случаях правительства субъектов выдвигают требования к мигрантам в изучении их местного языка, даже если в федерации принят общий язык. Некоторые регионы, такие, как Квебек и Каталония, активно используют свои полномочия самоуправления для «включения» и интеграции иммигрантов через осуществление самостоятельных мер в сфере образования, трудовых отношений и языка, которые способствуют политике сплочения нации. По этому принципу правительства территориально-административных единиц часто настойчиво требуют от мигрантов изучения национального языка региона (например, в Квебеке). Наглядным примером являются принятые в Квебеке меры, в соответствии с которыми детям иммигрантов необходимо посещать франкоязычные школы. Эта провинция развивает политику так называемого «интеркультурализма», параллельную мультикульту-рализму в других провинциях, стараясь тем самым содействовать интеграции иммигрантов через стремление достичь этического согласия между иммигрантами и принимающим обществом.
В других федерациях для иммигрантов вводятся языковые тесты и тесты на гражданство. В Германии согласно стандартам, установленным иммиграционным законодательством, вступившим в силу в 2005 г., используется два механизма, с помощью которых государство (федерация) предлагает так называемые «интеграционные курсы» для иммигрантов (600 часов немецкого как иностранного языка и 30 часов введения в немецкую культуру). Требуется, чтобы иммигранты сдавали экзамен по материалу, полученному в результате обучения на этих курсах. Курсы осуществляются в сотрудничестве между федерацией и землями, основанном на принципе взаимного доверия между различными уровнями управления в германской федерации (Bundestreue).
Заключение
Двенадцать анализируемых случаев дают многочисленные примеры того, как очевидное несоответствие многообразия и единства может существовать в федеративных государствах. Федеративное устройство не следует рассматривать как просто панацею
для достижения принципов «хорошего общества» без каких бы то ни было трений и конфликтов. Тем не менее в своих различных проявлениях федерализм в этих странах оказался относительно успешным средством предотвращения тех масштабных расколов, которые в недавнем прошлом привели к распаду ряда федераций (например, Нигерии в период гражданской войны 1967-1970 гг., Эфиопии, Индии после разделения).
Представленный краткий обзор показывает, насколько эффективность и успешность различных стратегий и институциональных механизмов зависят от типа и характера сочетания различий в федерации. В том случае, когда мы определяем успех с точки зрения мирного, устойчивого и справедливого урегулирования конфликта, это означает, что федерализм, проявляясь в институциональной автономии, участии в принятии решений на федеральном уровне и признании и защите меньшинств, может использоваться не только в урегулировании территориально обусловленных различий, но и в управлении нетерриториальным многообразием. В будущем возможно существование федераций, в которых конфликт между исторически признанными культурными сообществами и индивидуальными правами иммигрантов, женщин, геев и др. будет более острым. Подходящее институциональное решение проблемы в этом случае будет определяться степенью «политизированности» многообразия и сочетанием накладывающихся друг на друга идентичностей, связанных с языком, этничностью и расой и, как следствие, отношениями между группами большинства и меньшинства.
Безусловно, глобализация и параллельное оживление множества территориальных идентичностей совпали с возрастающим вызовом централистской модели унитарного государства. В многосоставных государствах децентрализация, федерализация и субсидиарность стремятся справиться с воздействием многообразия и множественности входящих в него сообществ. Такие государства, как показано в двенадцати рассмотренных нами примерах, обычно включают в себя группы и территории с различными идентичностью, историей, языком или традициями, отражающимися в существовании разных партийных систем, каналов представительства элиты и практик артикуляции интересов.
Однако федерализм также способствует формированию чувства единства и общей цели, что делает государство более легитимным и ответственным перед своими гражданами. Федеративные государства, рассмотренные в представленной работе, разделяют принципы межправительственного соглашения и территориальной автономии (центральной, региональной и местной), утвердившиеся в публичной политике. Во всех из них сочетаемость общего и частного свидетельствует об особом внимании к неизменно либеральной природе федеративных соглашений и механизмов. Вполне естественно, что поддержание федеративной демократической конституции и законодательной базы в значительной степени зависит от постоянных обсуждений конкретных механизмов, институтов и стратегий, которые являются неотъемлемой составляющей федералистской культуры. В дальнейшем представленное сравнительное исследование может быть дополнено примерами других федераций и государств, схожих с федеративными, изучение которых в состоянии стать предметом будущего анализа.
Перевод с англ. М. С. Ильченко
Список литературы
Accommodating diversity: Asymmetry in Federal States / Agranoff R. (ed.). - Baden
Baden: Nomos, 1999. - 195 p. Belonging? Diversity, recognition and shared citizenship in Canada / Banting K.,
Courchene T.J., Seidle F.L. (eds.). - Quebec: IRPP, 2007. - 647 p. Beer S.H. To make a nation. The rediscovery of American federalism. - Cambridge,
MA: Harvard univ. press, 1993. - 473 p. Langues, constitutionnalisme et minorités / Braen A., Foucher P. and Le Bouthillier I.
(eds.). - Markham, ON: LexisNexis Butterworths, 2006. - 630 p. Brancati D. Decentralization: Fueling the fire or dampening the flames of ethnic conflict and secessionism / International organization. - Cambridge univ. press, 2006. -N 60 (3). - P. 651-685. Burgess M. Federalism and federation: A reappraisal // Comparative federalism and federation: Competing traditions and future directions / Burgess M., Alain-G. G. (eds.). - N.Y.: Harvester Wheatsheaf, 1993. - P. 3-13. Constitutional design for divided societies. Integration or accommodation? / Choudhry S. (ed.). - Oxford: Oxford univ. press, 2008. - 474 p.
Duchacek I.D. Comparative federalism: The territorial dimension of politics. - N.Y.: Holt: Rinehart & Winston, 1970. - 370 p.
Elazar D.J. Exploring federalism. - Tuscaloosa, AL: Univ. of Alabama press, 1987. -225 p.
Elazar D.J. International and comparative federalism // Political science and politics. -Cambridge, 1993. - N 26. - P. 190-195.
The covenant connection: From federal theology to modern federalism / Elazar D.J., Kincaid J. (eds.). - Lanham, MD: Lexington Books, 2000. - 327 p.
The ties that bind. Accommodating diversity in Canada and the European Union / Fos-sum J.E., Poirier J., Magnette P. (eds.). - Brussels: Peter Lang, 2009. - 362 p.
The conditions of diversity in multinational democracies / Gagnon A.-G., Guibernau M., Rocher F. (eds.). - Montreal: IRPP, 2003. - 376 p.
Gagnon A.-G. , Tully J. Multinational democracies. - Cambridge, UK: Cambridge univ. press, 2001. - 428 p.
Democracy and ethnic conflict. Advancing peace in deeply divided societies / Guelke A. (ed.). - N.Y.: Palgrave Macmillan, 2004. - 169 p.
Hannum H. The limits of sovereignty and majority rule: Minorities, indigenous peoples and the rights to autonomy // New directions in human rights / Ellen L., Hurst H., Kathryn J. B., (eds.). - Philadelphia: Univ. of Pennsylvania press, 1989. - P. 3-24.
Keating M. Plurinational democracy. Stateless nations // Post-sovereign era. - Oxford: Oxford univ. press, 2001. - P. 143-166.
King P. Federalism and federation. - L.: Croom Helm, 1982. - 159 p.
Kymlicka W. Multicultural citizenship: A liberal theory of minority rights. - Oxford: Clarendon press, 1995. - 296 p.
Kymlicka W. Emerging Western models of multination federalism: Are they relevant for Africa? // Ethnic federalism. The Ethiopian experience in comparative perspective / David T. (ed.). - Oxford: James Currey: Abbis Addis univ. press, 2006. - P. 32-64.
Lapidoth R. Autonomy: Flexible solutions to ethnic conflicts. - Washington, DC: United States Institute of Peace press, 1996. - 203 p.
Simeon R., Conway D.-P. Federalism and the management of conflict in multinational societies // Multinational democracies / Alain-G. G., James T. (eds.). - Cambridge, UK: Cambridge univ. press, 2001. - P. 338-365.
Lijphart A. Consociational democracy // World politics. - Baltimore, 1969. - N 21. -P. 207-225.
Lijphart A. Democracy in plural societies: A comparative exploration. - New Haven, CT: Yale univ. press, 1977. - 248 p.
Lijphart A. Thinking about democracy: Power sharing and majority rule in theory and practice. - N.Y.: Routledge, 2007. - 279 p.
Linz J.J. Democracy, multinationalism and federalism. - 1997. - Working Paper 1997/103. - Madrid: Ceacs-Fundacion Juan. - Mode of access: http://www. march.es/ceacs/publicaciones/working/archivos/1997_103.pdf
Livingston W.S. A note on the nature of federalism // Political science quarterly. - N.Y., 1952. - N 67 - P. 81-95.
Livingston W.S. Federalism and constitutional change. - Oxford: Clarendon press, 1956. - 380 p.
Subnational democracy in the European Union: Challenges and opportunities / Lough-lin J. (ed.). - Oxford: Oxford univ. press, 2001. - 436 p.
McEwen N., Lecours A. Voice or recognition? Comparing strategies for accommodating territorial minorities in multinational states // Commonwealth & comparative politics. - L., 2008. - N 46. - P. 220-243.
McGarry J., O 'Leary B. Federation and managing nations // Multinational federations / Michael B., John P. (eds.). - L. : Routledge, 2007. - P. 180-211.
Consociational democracy: Political accommodation // Segmented societies / McRae K.D. (eds.). - Toronto: McClelland and Stewart, 1974. - P. 477-505.
Marc A., Aron R. Principles du federalisme. - Paris: Le Portulan, 1948. - 123 p.
Moreno L. Local and Global: Mesogovernments and territorial identities // Identity and territorial autonomy in plural societies / Safran W., Maiz R., (eds). - L.: Frank Cass: Routledge, 1999. - P. 61-75.
Moreno L. Multiple identities and global meso-communities // Mastering globalization. New sub-states' governance and strategies / Lachapelle G., Paquin S. (eds.). - L.: Routledge, 2005. - P. 127-140.
Moreno L. Identités duales et nations sans ètat (la Question Moreno) // Revue internationale de politique comparée. - Louvain-la-Neuve, 2007. - N 14 (4). - P. 497-513.
Diversity and unity in federal countries // Moreno L., Colino C. (eds.). - Montreal; Kingston; London; Ithaca: McGill-Queen's univ. press, 2010. - 431 p.
Norman W. Negotiating nationalism. Nation-building, federalism, and secession in the multinational state. - Oxford: Oxford univ. press, 2006. - 250 p.
Reilly B. Democracy in divided societies: electoral engineering for conflict management. - Cambridge: Cambridge univ. press, 2001. - 217 p.
Stepan A. Federalism, multi-national societies, and negotiating a democratic «state nation» : A theoretical framework, the Indian model and a Tamil case study // Democracy and diversity: India and the American experience / Shankar K B. (ed.). - New Delhi: Oxford univ. press, 2007. - P. 225-261.
Suberu R.T. Federalism and ethnic conflict in Nigeria. - Washington, DC: US Institute of peace press, 2001. - 334 p.
Tarlton C.D. Symmetry and asymmetry as elements of federalism: A theoretical speculation // The journal of politics. - Cambridge, 1965. - N 27. - P. 861-874.
Taylor C. Multiculturalism. Examining the politics of recognition. - Princeton, NJ: Princeton univ. press, 1994. - 175 p.
Tönnies F. Community and civil society / Harris, J., Hollis M. (eds.). - Cambridge, UK: Cambridge univ. press, 2001, [1887]. - 266 p.
Watts R.L. Contemporary views on federalism // Evaluating federal systems / Villiers B. de (ed.). - Cape Town: Juta, 1994. - P. 1-29.
Watts R.L. Multinational federations in comparative perspective // Multinational federations / Burgess M., Pinder J. (eds.). - L.: Routledge, 2007. - P. 225-247.
Building on and accommodating diversit / Watts R.L., Chattopadhyay R. (eds.). -Unity, New Delhi: Viva Books, 2008.
The Accommodation of cultural diversity. Case studies / Young C. (eds.). - L.: Macmil-lan/UNRISD, 1999. - 222 p.
