Научная статья на тему 'Многообразие и единство в федеративных государствах мира'

Многообразие и единство в федеративных государствах мира Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

CC BY
67
9
Поделиться
Журнал
Политическая наука
ВАК
RSCI
Ключевые слова
ЭТНОЛИНГВИСТИЧЕСКИЕ / РАСОВЫЕ И РЕЛИГИОЗНЫЕ РАЗЛИЧИЯ / МНОГООБРАЗИЕ / ФЕДЕРАЛИЗМ / ФЕДЕРАЦИИ / ETHNIC / NATIONAL / LINGUISTIC / RELIGIOUS / AND ECONOMIC DIVERSITY / FEDERALISM / FEDERAL COUNTRIES

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Морено Луис

Многообразие является одним из наиболее спорных вопросов внутренней и международной политики. В представленной статье анализируется то, как институты и идеи способствовали аккомодации этнолингвистических и религиозных различий, обретению этническими и языковыми меньшинствами своего правового статуса, урегулированию конфликтов и установлению легитимного, устойчивого и целостного порядка в двенадцати федеративных государствах: Австралии, Бельгии, Бразилии, Канаде, Эфиопии, Германии, Индии, Нигерии, России, Испании, Швейцарии и Соединенных Штатах Америки.

Похожие темы научных работ по политологическим наукам , автор научной работы — Морено Луис

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Diversity and unity in federal countries around the world

Diversity is one of the most contested issues in domestic and international politics. This paper explores how institutions and ideas have helped accommodate ethno-linguistic or religious diversities, empower ethnic or linguistic minorities, manage conflicts, and establish a legitimate, stable, and cohesive order in twelve federal countries: Australia, Belgium, Brazil, Canada, Ethiopia, Germany, India, Nigeria, Russia, Spain, Switzerland, and the United States of America.

Текст научной работы на тему «Многообразие и единство в федеративных государствах мира»

ЭТНИЧЕСКИЙ ПЛЮРАЛИЗМ И ПРОБЛЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА

Л. МОРЕНО

МНОГООБРАЗИЕ И ЕДИНСТВО В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ МИРА*

Введение: Федерализм как философия многообразия

Традиционно краеугольным камнем формирования государства и нациестроительства - прежде всего, в европейской традиции - считалось создание общей национальной идентичности либо через установление единой центральной власти на определенной территории, либо через учреждение федерации и объединение уже существующих государств в единое государство-нацию. Однако идея «одного государства, одного народа», распространившаяся по всему миру благодаря политике европейского колониализма, в большинстве стран была далека от своего воплощения в жизнь. Во многих государствах-нациях уже сформировались устойчивые традиции внутренних различий и крепких этнотерриториальных коллективных идентичностей. Всеобъемлющие и монолитные идентичности государств-наций в целом ряде случаев оказались крайне противоречивы [Moreno, 1999, 2005].

* Настоящая статья является результатом трехлетнего проекта, реализованного под эгидой Форума Федераций (the Forum of Federations (FoF)) и Международной ассоциации центров исследований федерализма (the International Association of Centres for Federal Studies (IACFS)). Итогом этого проекта стала книга: [Diversity and unity in federal countres / L. Moreno, C. Colino (eds.) - L., Ithaca: VcGrill - Queen's univ. press, 2010 - 431 p.]

В новом тысячелетии можно наблюдать бурный рост политики идентичности и процессов дифференциации по всему миру. В обществах, не отличающихся целостностью и однородностью, наблюдается развитие новых взаимосвязанных и влияющих друг на друга размежеваний. В современных условиях развитие индустриализации, урбанизации и социальной коммуникации в разной степени отражается на процессах формирования государства, на-циестроительства, массовой демократизации и модернизации, способствуя тем самым появлению множественных идентичностей. Их возникновение, в свою очередь, может приобретать политический характер, требуя урегулирования и сглаживания конфликта, в случае чего федерализм одновременно выступает и политической философией, и обычным институциональным механизмом.

Федерализм подразумевает легитимное признание и аккомодацию различий. В частности, там, где возникают конфликты, он подчеркивает особую значимость многообразия, делая возможным его институциональную аккомодацию. В таких случаях федеративные институты выступают не просто «прикрытием» внутренних разногласий, хотя могут использоваться и с этой целью. Двойные территориальные идентичности, разделяемые гражданами, опираются, в том числе, и на институты, отражающие основной федералистский принцип единства в многообразии, который реализуется с помощью политического договора и существования особого правового статуса государственного и субгосударственного уровней управления. Как следствие, политическая лояльность населения как к государственным, так и к региональным институтам способна обеспечивать устойчивость и легитимность всего федеративного государства [Moreno, 2007].

Федералистская философия нередко рассматривалась в качестве наиболее подходящего основания для создания современных федераций. Вместе с тем федерализм и федерация не являются тождественными понятиями. Федерализм подразумевает сочетание самоуправления и разделеного правления. Тогда как институциональное воплощение этого принципа можно увидеть не только в федерациях, но и в системах управления, схожих с федеративными. Таким образом, федерализм и федерация являются понятиями сопутствующими, но не синонимичными [Marc, Aron, 1948; King, 1982; Elazar, 1987; Burgess, Gagnon, 1993; Watts, 1994].

Важнейший элемент федералистской философии содержится в этимологии происхождении этого понятия. Латинское слово foedus означает договор или соглашение, в широком понимании -между единством и многообразием. Такая идея договора, дающая основание для федеративного управления, выступает сущностной чертой федерализма [Elazar, Kincaid, 2000]. Федеративный опыт оказывается более успешным именно в тех странах, где сформировалась политическая культура соглашений, переговоров и толерантности [Duchacek, 1970; Elazar, 1993]. В противоположность идеям Жан-Жака Руссо (1712-1778), Пьер-Жозеф Прудон (18091865) опирался в своем понимании социального договора на соглашение между отдельными индивидами. Договоры должны были выстраиваться в единую систему, начиная от самых элементарных сфер общественной жизни и заканчивая общим социальным порядком в государстве. Соответственно, законы должны были быть заменены договорами. Другими словами, предложенное Руссо абстрактное «всеобщее» можно было бы заменить частным, которое реализовывалось бы в соглашениях, заключаемых гражданами друг с другом. Таким образом, ключевым принципом федерализма является не исчезновение различных сторон, вовлеченных в договор, а, напротив, их дальнейшее существование в рамках взаимного соглашения. Подобная антиномичная диалектика расходится с гегелевским монизмом, в котором аффирмация (тезис) и негация (антитезис) растворяются в возникающем синтезе.

Федерализм непосредственным образом связан с понятием автономии составных частей федерации. В широком смысле федеративная система подразумевает предоставление возможности различным автономным территориям объединяться и передавать федеральному (центральному) правительству те функции, которые отвечают общим интересам. При этом федерализм последовательно сталкивается с проблемой асимметрии, поскольку в той или иной мере асимметричными являются все общества [Livingstone, 1952, 1956]. Исследования и выявление особенностей асимметричного федерализма изначально опирались на жесткие принципы функционализма, согласно которым он считался нежелательным и способствующим процессам распада. Исходя из таких представлений, для того, чтобы федеративная система находилась в рабочем со-

стоянии, любое многообразие требовало централизации [Tarlton, 1965].

Альтернативой функционалистским взглядам стала консо-циативная модель, которая существует в ряде западноевропейских государств (например, в Бельгии, Нидерландах и Швейцарии) и с помощью которой этим государствам удается преодолевать длительные социальные расколы (идеологические, конфессиональные и лингвистические). Консоциализм [Lijphart, 1969, 1977, 2007] или разделение полномочий, которое также получило теоретическое обоснование [Hannum, 1989; Young, 1999; Reilly, 2001; Guelke, 2004], связаны с успешным преодолением этнических, религиозных и гражданских расколов в глубоко разделенных обществах.

С учетом всех обстоятельств можно отметить, что федерализм придает особый статус различиям и подчеркивает значимость многообразия. В начале 90-х годов небольшая группа либеральных теоретиков выразила беспокойство по поводу того, как коллективные права могут сочетаться с индивидуальными правами в условиях мультикультурных обществ [Taylor, 1994; Kymlicka, 1995]. Они пришли к выводу, что национализм и демократию нельзя считать несовместимыми. Особенно это касается националистических движений меньшинств - народов без государств, - которые не обязательно требуют полной независимости, но стремятся к обретению статуса политической автономии [Moreno, 1999; Keating, 2000; Loughlin, 2001]. Неудивительно, что значительная часть научных работ в области национализма в последние десятилетия была посвящена анализу альтернатив сецессии, которые могут предложить территориальная автономия и федерализм [Lapidoth, 1996; Simeon, Conway, 2001; McGarry, O'Leary, 2007].

В исследованиях федерализма часто подчеркивается, что либеральная природа федеративных соглашений и механизмов способствует примирению национализма и демократии [Watts, 2007]. Между тем, согласно альтернативным концепциям, федерализм может способствовать и государство- и нациестроительству, следуя предложенному Фердинандом Тённисом (1887) концептуальному разграничению между социальными взаимодействиями в общественном устройстве типа Gesellschaft (обществе), более «механи-

стичном» и обезличенном, и в устройстве типа Gemeinschaft (общине), более «эмоциональном» и этнически однородном1.

Старый и новый типы многообразия в федеративных государствах

Полемика вокруг этнического, национального, языкового, религиозного и экономического многообразия, а также его аккомодации в рамках жизнеспособных и легитимных государственных систем выступает характерной особенностью дискуссий, идущих среди научных работников и практических специалистов в области сравнительной политологии, разрешения конфликтов, политической социологии и политической теории2. В настоящей статье внимание акцентируется на двух типах многообразия.

Во-первых, многообразие, обусловленное культурными, идеологическими, расовыми, религиозными и языковыми предпосылками. Если эти факторы связаны с территориальной концентрацией, институциональное урегулирование противоречий может усложниться, и в таком случае наиболее подходящим становится использование федеративных механизмов. Поскольку такие факторы связаны с идентичностью и коллективным самовосприятием, их крайне сложно урегулировать с помощью политических сделок. Устойчивым различием в множественных сообществах является язык. Будучи идентификационным маркером, язык играет решающую роль не только в процессе образования и самоопределения различных сообществ, но и в создании общей сферы публичного дискурса3. Религия также выступает важнейшим фактором в создании и формировании разнообразных групп в гетерогенных госу-

1 В случае с Соединенными Штатами Самюэль Бир (1993) провел различие между типом федерализма, ориентированным на нацию - его провозглашали «отцы-основатели» американской конституции, - и федерализмом, отстаивавшимся их противниками.

2 По исследованиям многообразия и территориальной аккомодации в федеративных системах см.: [Linz, 1997; Agranoff, 1999; Gagnon с соавт., 2003; Gagnon and Tully, 2001; Cloudhry, 2008; McEwen and Lecours, 2008; а также Watts and Chattopadhyay, 2008.

3 По политике в сфере языка и аккомодации см.: [Braen, Foucher and Bouthillier, 2006].

дарствах. Неудивительно, что защита языковых и религиозных меньшинств послужила исходной почвой для распространения борьбы за права меньшинств. В действительности существование политически мобилизованных территориальных или национальных самоопределяющихся групп в многоэтничных или многонациональных обществах представляет собой первостепенную проблему для управления и аккомодации различий. Как национальные меньшинства, так и исконные жители поселенческих обществ стали все настойчивее выдвигать требования предоставления им права самоуправления и учреждения отдельных институтов управления на их родной территории, на которой они нередко составляют большинство. Кроме того, они начали добиваться закрепления за собой государственных земель с их последующей юридической защитой. В обоих случаях группы, появление которых связано с так называемым глубоким различием (so-called deep diversity), стремятся к полной юрисдикции и контролю над полномочиями, имеющими отношение к их культурному выживанию и нацие-строительству. Во многих странах такие различия накладываются на иные, нетерриториальные различия, связанные с классовым или гендерным делением и приобретающие в той или иной степени политический характер.

Во-вторых, существует многообразие, определяемое территориальной сосредоточенностью социально-экономических ресурсов и групп интересов. Социально-экономические различия связаны с распределением общественно значимых благ и перераспределением ресурсов между территориями и в некоторых случаях выступают основной предпосылкой использования федеративных институтов. Во многих федерациях два обозначенных типа многообразия совпадают и/или оказываются тесно взаимосвязаны друг с другом, что делает общую картину еще более сложной. Также сегодня можно наблюдать возникновение новых различий, вызванных индивидуальной и групповой миграцией по всему миру. В результате новые меньшинства все настойчивее стремятся к признанию своих культурных особенностей наряду с включением в общие социальные структуры. В федеративных государствах иммиграция оказывает серьезное влияние на культурную целостность территориальных единиц. Субъекты федерации могут испытывать ощутимую угрозу со стороны новых меньшинств, которые способны вызвать

противоречия между требованиями национальных меньшинств и культурными правами этнических мигрантов. В связи с недавним появлением транснациональных миграционных сетей, вызванным глобализацией и растущим неравенством в мировой экономике, помимо претензий старых меньшинств и новых социальных движений, опирающихся на национальность, этничность, язык и религию, федеративные государства столкнулись с потребностью обеспечить (а) полную и равную адаптацию к различиям и их признание; (б) защиту и аккомодацию меньшинств; и (в) право равного гражданства и возможность участия в публичной сфере. Анализ основных звеньев, составляющих многообразие и единство в современных федерациях, не является целью нашей работы, однако наша первоочередная задача - определение ряда наиболее важных дискуссионных проблем и спорных вопросов.

Мы выделили несколько параметров, позволяющих увидеть необходимость использования институциональных механизмов в управлении многообразием, к ним относятся: степень соотношения доминантной культурной и этнической группы и разнообразных меньшинств в государстве; длительность существования меньшинств, устойчиво признаваемых в обществе, а также формируемых новыми мигрантами, осуществляющими политику различий; степень прочности и включенности в политический процесс их идентичностей либо ассимилированности в культурную группу большинства. И наконец, особенно важное значение имеет степень концентрации различных этнолингвистических или культурных групп в рамках определенной географической области или, наоборот, их рассредоточенности по всему обществу.

Государства, в которых этнокультурное многообразие имеет политический характер, нередко сталкиваются с проблемой как при выборе конституционного устройства, так и в своем повседневном функционировании. Доказано, что в процессе управления многообразием институты вынуждены решать «вопрос признания» (например, признания культурных различий, разработки мер по аккомодации, способствования удовлетворению требований меньшинств) и «вопрос интеграции» (например, учета мнения меньшинств в текущей политике, усиления взаимной поддержки и солидарности, укрепления социальных связей) [Banting и др., 2007; Fossum и др., 2009]. Оба вопроса имеют решающее значение для

консолидации и легитимации устойчивого федеративного порядка. Достижению этого порядка способствует целый ряд действенных институциональных и политических механизмов1.

Типы многообразия и федерации

Не все федерации отражают одинаковый уровень и тип многообразия. В некоторых системах могут складываться особые конфигурации социальных и политических различий, обусловленные историческими факторами или изменениями последнего времени. Федеративные институты могут изначально создаваться для того, чтобы справиться с одним или несколькими типами многообразия, которые, в свою очередь, способны претерпевать изменения в результате последующих социальных трансформаций. В этом случае появление новых различий и расколов преодолевается либо адаптацией прежних федеративных установлений, либо использованием новых политических стратегий.

Если конфигурация многообразия является сложной сама по себе, а накладывающиеся друг на друга различия влияют на устойчивость и успешное развитие федерации, то обзор 12 примеров2, проанализированных в нашем последнем исследовательском проекте [Moreno, Colino, 2010], демонстрирует недостатки традиционного разделения между однородными и неоднородными, мононациональными и многонациональными федерациями, а также разграничения между этническим и территориальным либо административным федерализмом. Безусловно, картина является более сложной и не поддается простому делению на категории.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Опираясь на ряд устойчивых характеристик старого и нового многообразия, представляется целесообразным сгруппировать несколько конфигураций различий в отдельные категории, которые отражали бы возрастающую степень угрозы институциональному устройству, устойчивости и легитимности федерации. Располагая их в

1 Из последних работ, посвященных анализу таких институциональных механизмов, а также последствий их применения см.: [Norman, 2006; Brancati, 2006; Kymlicka, 2006; Stepan, 2007 и Suberu, 2001].

2 Рассмотренными примерами государств являются Австралия, Бельгия, Бразилия, Канада, Эфиопия, Германия, Индия, Нигерия, Россия, Испания, Швейцария и США.

порядке от менее «политизированных» типов многообразия к более «политизированным», можно выделить шесть «идеальных типов».

1. Мононациональные федерации, которые по большей части являются одноязычными и имеют исторические регионы, вновь воссозданные в рамках административно-территориальных единиц, с новыми группами иммигрантов, неравномерно распределенными среди субъектов федерации. Политические партии являются преимущественно общефедеральными, а институты управления и ресурсы достаточно централизованы и одновременно разделены между уровнями власти (например, Германия).

2. Мононациональные федерации с малочисленным местным населением, давно устоявшимися группами иммигрантов и переселенцев, разными религиями, доминирующим lingua franca1 и преимущественно общефедеральными партиями. Новые различия не имеют территориальной концентрации, а федеральное правительство играет серьезную политическую роль (например, Австралия, Бразилия и США).

3. Многоязычные, многосоставные, недавно созданные федеративные государства с доминирующим lingua franca и доминирующей национальной идентичностью, но с политически активными группами национальных меньшинств и усиливающимся религиозным и культурным многообразием. Существуют сильные общефедеральные, но также и сильные региональные партии в отдельных административно-территориальных единицах. Кроме того, имеют место определенный уровень асимметрии и значительная децентрализация в институтах управления (например, Испания).

4. Многоязычные и мультикультурные федерации (как правило, двух и трех общин) при отсутствии национального lingua franca, но с крепкими местными идентичностями, сочетающимися с общефедеральной идентичностью. Общефедеральные партии слабы или в принципе отсутствуют, наблюдается усиливающееся полиэтническое многообразие в рамках административно-территориальных единиц, а распределение полномочий существенно децентрализовано (например, Бельгия и Швейцария).

1 Lingua franca - язык, используемый как средство межэтнического общения. Название происходит от средиземноморского лингва франка. - Прим. ред.

5. Двуязычные федерации с несколькими политически активными национальными группами, одна из которых является доминирующей, и также активным и заявляющим о своих правах местным населением. Партии, не являющиеся общефедеральными, сильны, полиэтничность усиливается в результате появления новых мигрантов, а институты управления характеризуются децентрализацией полномочий и ресурсов (например, Канада).

6. Многоэтничные, многоязычные и мультирелигиозные федеративные государства с различными типами субъектов федерации, созданными преимущественно по этническому и языковому принципу, несмотря на возможность существования одного lingua franca или группы этнического большинства в нескольких административно-территориальных единицах. Существуют различные типы партийных систем, серьезное социально-экономическое неравенство и мощные внутренние миграционные потоки (например, Эфиопия, Индия, Нигерия и Россия).

Хотя классификация рассмотренных федеративных государств может вызвать дискуссии, представленная типология позволяет включать в обозначенные категории примеры и других федераций, а также представить своего рода таксономический порядок в рамках двенадцати проанализированных федеративных систем. Таким образом, общий уровень многообразия в рассмотренных случаях колеблется от Германии, Австралии, США, Бразилии, Испании, Бельгии и Швейцарии к Канаде, России, Индии, Нигерии и Эфиопии. Другие параметры, которые нам следует рассмотреть, чтобы понять эффективность федерализма в процессе управления многообразием, - это степень, до которой указанные типы различий в состоянии усиливать друг друга или накладываться друг на друга; степень территориальной концентрации или рассредоточенности между субъектами социально-экономических ресурсов и экономического производства; а также степень устойчивого присутствия в федерациях сецессионист-ских движений, в особенности тех, которые склонны к применению насилия в достижении своих целей.

Институциональные и политические меры по преодолению основных типов различий

Различия в федерациях могут существовать, отсутствовать или иметь самые разные сочетания, делая, таким образом, наличие политически активных меньшинств, а также необходимость урегулирования и управления конфликтом в той или иной степени ситуативным либо структурно обусловленным. Такие механизмы, как самоуправление, автономия, участие в деятельности федеральных органов власти, защита индивидуальных и коллективных прав и символическое признание, могут использоваться во множестве сочетаний, в зависимости от типа и конфигурации различий, сложившихся в конкретной федерации, а также типа многообразия, требующего урегулирования (например, этническое и национальное многообразие, языковое и религиозное многообразие либо мультикультурализм и иммиграция).

Этническое и национальное многообразие

Некоторые федеративные государства не придают значения этническим расколам. Как следствие, территориальные границы между их субъектами пересекают районы проживания этнических групп (например, в Бразилии, Нигерии, Швейцарии и США). Некоторые федеративные конституции признают возможность изменения внутренних границ в соответствии с линиями этнического и этноязыкового расселения либо образования новых административно-территориальных единиц, которые иногда «отрезаются» от уже существующих (например, в Эфиопии и Индии). Во многих федерациях, таких, как США, отсутствуют действенные конституционные механизмы для изменения границ между штатами с целью выделения этнических групп. Штаты обладают ограниченными полномочиями в сфере культурной и языковой политики, поскольку большая часть подобных политических мер нарушала бы билли о правах всей федерации и отдельных штатов. Однако в соответствии с осуществляемой на федеральном уровне и уровне субъектов правовой защитой интересов исторически ущемленных групп и политикой недискриминации органы управления федерации, штатов и местной власти стали более представительными, отражая

многообразие государства, даже несмотря на то, что ряд меньшинств до сих пор остаются представленными в недостаточной мере.

Другие федерации, напротив, подчеркивают территориальное распределение этнических групп (например, Бельгия, Индия и Эфиопия). В некоторых случаях границы между субъектами отражают территориальное этноязыковое многообразие государства, хотя самая крупная этнокультурная группа (как и остальные) оказывается рассредоточеной по целому ряду административно-территориальных единиц (например, в Канаде, Нигерии, России и Швейцарии). Российская Конституция упоминает меньшинства, но воздерживается от их определения. Конституция Российской Федерации провозглашает право каждого определять и указывать свою национальную принадлежность, использовать свой «родной язык», а также свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества. Защита прав «национальных меньшинств» относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В свою очередь, придание различного конституционного статуса различным типам субъектов федерации также является одним из вариантов стратегии управления многообразием.

Принцип «государства федеративного характера» в Нигерии, означающий стремление к равноправному представительству «аборигенных» народов в органах государственного управления, представляет собой еще один пример аккомодации. Этот принцип создает некоторую напряженность, поскольку препятствует развитию местничества (в том числе, в этнических политических партиях), утверждая механизм эффективного представительства «аборигенных» народов (определяемых не местом проживания, а происхождением от родителей и прародителей, принадлежащих общине коренного народа государства) в политических партиях и других федеральных органах власти. Другой способ управления этническим и национальным многообразием в рамках федерации может быть обозначен как «конституционная неопределенность». Отступление от конституционного определения сообществ и сферы действия федеративных институтов позволяет нескольким группам по-разному интерпретировать свой статус. Это дает возможность избежать «поглощения» особого определения многооб-

разия и национальности, которое предпочитают использовать группы большинства (например, в Канаде и Испании).

Таким же образом право сецессии может быть конституционно признано для того, чтобы «предупредить» насильственную территориальную ассимиляцию административной единицы. Подходящим примером в этом отношении является Эфиопия. Статья 39 Конституции Эфиопии четко устанавливает право национальностей выходить из состава государства после выполнения ряда процедур. Это право не может быть приостановлено даже в условиях чрезвычайного положения. Во-первых, требование на выход из состава государства должно быть поддержано двумя третями членов законодательного совета национальности, народности или народа, которых это касается. Во-вторых, федеральное правительство должно организовать референдум в течение трех лет с момента принятия советом решения о выходе из состава государства. В-третьих, требование о выходе из состава государства должно быть поддержано простым большинством голосов на референдуме. В-четвертых, федеральное правительство должно передать свои полномочия совету национальности, народности или народа, кото -рый проголосовал за выход из состава государства. И наконец, разделение имущества должно быть произведено в порядке, предписанном законом. В отличие от этого, право сецессии не признается в большинстве классических федераций. Например, в Швейцарии Конституция позволяет изменять внутренние границы субъектов, однако при этом не предоставляет кантонам одностороннего права выходить из состава государства. При отсутствии сецессионист-ских требований конституционное право сецессии к настоящему моменту ни разу не применялось. В Канаде Верховный суд в 1998 г. установил требования для обязательного ведения переговоров, признавая юридически недействительным принимать решение об отделении провинций от государства в одностороннем порядке, постановив, что сецессия требует конституционной поправки, одобряемой как федерацией, так и ее субъектами. При этом воля большинства населения должна быть четко выражена, а обязательства по организации переговорного процесса ложатся на федеральное правительство.

Управление языковым и религиозным многообразием

Для управления языковым многообразием существует целый ряд механизмов. Одним из наиболее распространенных является установление единственного официального языка или использование общего Linga-franca для того, чтобы различные народы могли свободно общаться между собой (например, амхарского языка в Эфиопии, кастильско-испанского в Испании, английского и хинди в Индии, английского в Нигерии и русского в Российской Федерации). Такие меры часто сочетаются с конституционным признанием местных языков и правом граждан использовать свой родной язык. Например, в Эфиопии пять штатов утвердили свои собственные языки большинства как рабочие в соответствующих региональных администрациях. Три других штата, в которых отсутствуют этнические группы большинства, выбрали в качестве рабочего языка амхарский. Третий вариант был реализован в регионе Харари, где в качестве рабочих языков были выбраны харари и оромо. Швейцария предпочла одноязычие в большинстве кантонов. Канада отстояла двуязычие на федеральном уровне и в различных институтах в зависимости от провинций. В шести автономных сообществах Испании существуют совместные (соофициальные) языки. Кроме того, для управления языковым многообразием используются и нетерриториальные механизмы. Эти механизмы затрагивают отдельных индивидов, не учитывая места их проживания как граждан (например, сообщества в Бельгии, «национально-культурная автономия» для некоторых групп в России или официальная федеральная двуязычная программа в Канаде, действующая в отношении франкоговорящего населения на территории всей федерации).

В отношении религии также существует целый ряд институциональных механизмов, начиная от секуляристских мер по исключению религиозных вопросов из публичной сферы и заканчивая корпоративистскими формами проникновения религии в федеральные или региональные институты. В некоторых случаях отдельные субъекты федерации могут признавать религиозное право (как, например, законы шариата в Нигерии).

Мультикультурализм и иммиграционное многообразие

Средствами управления новым многообразием, обусловленным миграционными потоками, как правило, выступают традиционные механизмы признания прав меньшинств, которые могут быть защищены конституцией, а также режим получения гражданства. В некоторых случаях статус гражданства может предоставляться иммигрантам в результате различных распоряжений правительства, как, например, в Швейцарии, где существует вид «многоуровневого гражданства» (т. е. муниципалитета, кантона и федерального). Три уровня гражданства имеют важнейшее символическое значение. Они воплощают сложно составной характер швейцарской нации, существование которой основывается на трех дополняющих друг друга формах идентичности и лояльности.

В качестве ответа на новые различия, создаваемые иммиграцией, и выдвигаемые в связи с этим требования предоставления прав и интеграции некоторые федерации и входящие в их состав субъекты активно применяют мультикультурную политику. Она стремится гарантировать возможность одновременного «включения» индивидуальных и групповых культурных различий, а также их признания. Эта стратегия выходит за рамки простой политики недискриминации и направлена на (а) укрепление мер по борьбе с расизмом, (б) изменение учебных курсов с целью аккумулирования интересов и потенциала иммигрантских групп и (в) публичное финансирование культурной деятельности мигрантов.

В Канаде, например, политика мультикультурализма была закреплена в Конституционном акте 1982 г., который включал в себя статью, требующую, чтобы Хартия прав и свобод толковалась таким образом, который согласуется с целями сохранения и приумножения мультикультурного наследия канадцев, а также в Акте о мультикультурализме 1988 г., который определял мультикульту-рализм в качестве основного принципа канадской идентичности. В отношении социальной интеграции эти меры способствовали укреплению канадской идентичности, основывающейся на разнообразии культур. В Квебеке политика мультикультурализма оказалась противоречивой, поскольку некоторые квебекские националисты убеждены в том, что подобные меры понижают статус Квебека и франкоговорящих канадцев до уровня других групп меньшинств

в государстве, сооснователями которого, по их мнению, они являются.

В некоторых случаях правительства субъектов выдвигают требования к мигрантам в изучении их местного языка, даже если в федерации принят общий язык. Некоторые регионы, такие, как Квебек и Каталония, активно используют свои полномочия самоуправления для «включения» и интеграции иммигрантов через осуществление самостоятельных мер в сфере образования, трудовых отношений и языка, которые способствуют политике сплочения нации. По этому принципу правительства территориально-административных единиц часто настойчиво требуют от мигрантов изучения национального языка региона (например, в Квебеке). Наглядным примером являются принятые в Квебеке меры, в соответствии с которыми детям иммигрантов необходимо посещать франкоязычные школы. Эта провинция развивает политику так называемого «интеркультурализма», параллельную мультикульту-рализму в других провинциях, стараясь тем самым содействовать интеграции иммигрантов через стремление достичь этического согласия между иммигрантами и принимающим обществом.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В других федерациях для иммигрантов вводятся языковые тесты и тесты на гражданство. В Германии согласно стандартам, установленным иммиграционным законодательством, вступившим в силу в 2005 г., используется два механизма, с помощью которых государство (федерация) предлагает так называемые «интеграционные курсы» для иммигрантов (600 часов немецкого как иностранного языка и 30 часов введения в немецкую культуру). Требуется, чтобы иммигранты сдавали экзамен по материалу, полученному в результате обучения на этих курсах. Курсы осуществляются в сотрудничестве между федерацией и землями, основанном на принципе взаимного доверия между различными уровнями управления в германской федерации (Bundestreue).

Заключение

Двенадцать анализируемых случаев дают многочисленные примеры того, как очевидное несоответствие многообразия и единства может существовать в федеративных государствах. Федеративное устройство не следует рассматривать как просто панацею

для достижения принципов «хорошего общества» без каких бы то ни было трений и конфликтов. Тем не менее в своих различных проявлениях федерализм в этих странах оказался относительно успешным средством предотвращения тех масштабных расколов, которые в недавнем прошлом привели к распаду ряда федераций (например, Нигерии в период гражданской войны 1967-1970 гг., Эфиопии, Индии после разделения).

Представленный краткий обзор показывает, насколько эффективность и успешность различных стратегий и институциональных механизмов зависят от типа и характера сочетания различий в федерации. В том случае, когда мы определяем успех с точки зрения мирного, устойчивого и справедливого урегулирования конфликта, это означает, что федерализм, проявляясь в институциональной автономии, участии в принятии решений на федеральном уровне и признании и защите меньшинств, может использоваться не только в урегулировании территориально обусловленных различий, но и в управлении нетерриториальным многообразием. В будущем возможно существование федераций, в которых конфликт между исторически признанными культурными сообществами и индивидуальными правами иммигрантов, женщин, геев и др. будет более острым. Подходящее институциональное решение проблемы в этом случае будет определяться степенью «политизированности» многообразия и сочетанием накладывающихся друг на друга идентичностей, связанных с языком, этничностью и расой и, как следствие, отношениями между группами большинства и меньшинства.

Безусловно, глобализация и параллельное оживление множества территориальных идентичностей совпали с возрастающим вызовом централистской модели унитарного государства. В многосоставных государствах децентрализация, федерализация и субсидиарность стремятся справиться с воздействием многообразия и множественности входящих в него сообществ. Такие государства, как показано в двенадцати рассмотренных нами примерах, обычно включают в себя группы и территории с различными идентичностью, историей, языком или традициями, отражающимися в существовании разных партийных систем, каналов представительства элиты и практик артикуляции интересов.

Однако федерализм также способствует формированию чувства единства и общей цели, что делает государство более легитимным и ответственным перед своими гражданами. Федеративные государства, рассмотренные в представленной работе, разделяют принципы межправительственного соглашения и территориальной автономии (центральной, региональной и местной), утвердившиеся в публичной политике. Во всех из них сочетаемость общего и частного свидетельствует об особом внимании к неизменно либеральной природе федеративных соглашений и механизмов. Вполне естественно, что поддержание федеративной демократической конституции и законодательной базы в значительной степени зависит от постоянных обсуждений конкретных механизмов, институтов и стратегий, которые являются неотъемлемой составляющей федералистской культуры. В дальнейшем представленное сравнительное исследование может быть дополнено примерами других федераций и государств, схожих с федеративными, изучение которых в состоянии стать предметом будущего анализа.

Перевод с англ. М. С. Ильченко

Список литературы

Accommodating diversity: Asymmetry in Federal States / Agranoff R. (ed.). - Baden

Baden: Nomos, 1999. - 195 p. Belonging? Diversity, recognition and shared citizenship in Canada / Banting K.,

Courchene T.J., Seidle F.L. (eds.). - Quebec: IRPP, 2007. - 647 p. Beer S.H. To make a nation. The rediscovery of American federalism. - Cambridge,

MA: Harvard univ. press, 1993. - 473 p. Langues, constitutionnalisme et minorités / Braen A., Foucher P. and Le Bouthillier I.

(eds.). - Markham, ON: LexisNexis Butterworths, 2006. - 630 p. Brancati D. Decentralization: Fueling the fire or dampening the flames of ethnic conflict and secessionism / International organization. - Cambridge univ. press, 2006. -N 60 (3). - P. 651-685. Burgess M. Federalism and federation: A reappraisal // Comparative federalism and federation: Competing traditions and future directions / Burgess M., Alain-G. G. (eds.). - N.Y.: Harvester Wheatsheaf, 1993. - P. 3-13. Constitutional design for divided societies. Integration or accommodation? / Choudhry S. (ed.). - Oxford: Oxford univ. press, 2008. - 474 p.

Duchacek I.D. Comparative federalism: The territorial dimension of politics. - N.Y.: Holt: Rinehart & Winston, 1970. - 370 p.

Elazar D.J. Exploring federalism. - Tuscaloosa, AL: Univ. of Alabama press, 1987. -225 p.

Elazar D.J. International and comparative federalism // Political science and politics. -Cambridge, 1993. - N 26. - P. 190-195.

The covenant connection: From federal theology to modern federalism / Elazar D.J., Kincaid J. (eds.). - Lanham, MD: Lexington Books, 2000. - 327 p.

The ties that bind. Accommodating diversity in Canada and the European Union / Fos-sum J.E., Poirier J., Magnette P. (eds.). - Brussels: Peter Lang, 2009. - 362 p.

The conditions of diversity in multinational democracies / Gagnon A.-G., Guibernau M., Rocher F. (eds.). - Montreal: IRPP, 2003. - 376 p.

Gagnon A.-G. , Tully J. Multinational democracies. - Cambridge, UK: Cambridge univ. press, 2001. - 428 p.

Democracy and ethnic conflict. Advancing peace in deeply divided societies / Guelke A. (ed.). - N.Y.: Palgrave Macmillan, 2004. - 169 p.

Hannum H. The limits of sovereignty and majority rule: Minorities, indigenous peoples and the rights to autonomy // New directions in human rights / Ellen L., Hurst H., Kathryn J. B., (eds.). - Philadelphia: Univ. of Pennsylvania press, 1989. - P. 3-24.

Keating M. Plurinational democracy. Stateless nations // Post-sovereign era. - Oxford: Oxford univ. press, 2001. - P. 143-166.

King P. Federalism and federation. - L.: Croom Helm, 1982. - 159 p.

Kymlicka W. Multicultural citizenship: A liberal theory of minority rights. - Oxford: Clarendon press, 1995. - 296 p.

Kymlicka W. Emerging Western models of multination federalism: Are they relevant for Africa? // Ethnic federalism. The Ethiopian experience in comparative perspective / David T. (ed.). - Oxford: James Currey: Abbis Addis univ. press, 2006. - P. 32-64.

Lapidoth R. Autonomy: Flexible solutions to ethnic conflicts. - Washington, DC: United States Institute of Peace press, 1996. - 203 p.

Simeon R., Conway D.-P. Federalism and the management of conflict in multinational societies // Multinational democracies / Alain-G. G., James T. (eds.). - Cambridge, UK: Cambridge univ. press, 2001. - P. 338-365.

Lijphart A. Consociational democracy // World politics. - Baltimore, 1969. - N 21. -P. 207-225.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Lijphart A. Democracy in plural societies: A comparative exploration. - New Haven, CT: Yale univ. press, 1977. - 248 p.

Lijphart A. Thinking about democracy: Power sharing and majority rule in theory and practice. - N.Y.: Routledge, 2007. - 279 p.

Linz J.J. Democracy, multinationalism and federalism. - 1997. - Working Paper 1997/103. - Madrid: Ceacs-Fundacion Juan. - Mode of access: http://www. march.es/ceacs/publicaciones/working/archivos/1997_103.pdf

Livingston W.S. A note on the nature of federalism // Political science quarterly. - N.Y., 1952. - N 67 - P. 81-95.

Livingston W.S. Federalism and constitutional change. - Oxford: Clarendon press, 1956. - 380 p.

Subnational democracy in the European Union: Challenges and opportunities / Lough-lin J. (ed.). - Oxford: Oxford univ. press, 2001. - 436 p.

McEwen N., Lecours A. Voice or recognition? Comparing strategies for accommodating territorial minorities in multinational states // Commonwealth & comparative politics. - L., 2008. - N 46. - P. 220-243.

McGarry J., O 'Leary B. Federation and managing nations // Multinational federations / Michael B., John P. (eds.). - L. : Routledge, 2007. - P. 180-211.

Consociational democracy: Political accommodation // Segmented societies / McRae K.D. (eds.). - Toronto: McClelland and Stewart, 1974. - P. 477-505.

Marc A., Aron R. Principles du federalisme. - Paris: Le Portulan, 1948. - 123 p.

Moreno L. Local and Global: Mesogovernments and territorial identities // Identity and territorial autonomy in plural societies / Safran W., Maiz R., (eds). - L.: Frank Cass: Routledge, 1999. - P. 61-75.

Moreno L. Multiple identities and global meso-communities // Mastering globalization. New sub-states' governance and strategies / Lachapelle G., Paquin S. (eds.). - L.: Routledge, 2005. - P. 127-140.

Moreno L. Identités duales et nations sans ètat (la Question Moreno) // Revue internationale de politique comparée. - Louvain-la-Neuve, 2007. - N 14 (4). - P. 497-513.

Diversity and unity in federal countries // Moreno L., Colino C. (eds.). - Montreal; Kingston; London; Ithaca: McGill-Queen's univ. press, 2010. - 431 p.

Norman W. Negotiating nationalism. Nation-building, federalism, and secession in the multinational state. - Oxford: Oxford univ. press, 2006. - 250 p.

Reilly B. Democracy in divided societies: electoral engineering for conflict management. - Cambridge: Cambridge univ. press, 2001. - 217 p.

Stepan A. Federalism, multi-national societies, and negotiating a democratic «state nation» : A theoretical framework, the Indian model and a Tamil case study // Democracy and diversity: India and the American experience / Shankar K B. (ed.). - New Delhi: Oxford univ. press, 2007. - P. 225-261.

Suberu R.T. Federalism and ethnic conflict in Nigeria. - Washington, DC: US Institute of peace press, 2001. - 334 p.

Tarlton C.D. Symmetry and asymmetry as elements of federalism: A theoretical speculation // The journal of politics. - Cambridge, 1965. - N 27. - P. 861-874.

Taylor C. Multiculturalism. Examining the politics of recognition. - Princeton, NJ: Princeton univ. press, 1994. - 175 p.

Tönnies F. Community and civil society / Harris, J., Hollis M. (eds.). - Cambridge, UK: Cambridge univ. press, 2001, [1887]. - 266 p.

Watts R.L. Contemporary views on federalism // Evaluating federal systems / Villiers B. de (ed.). - Cape Town: Juta, 1994. - P. 1-29.

Watts R.L. Multinational federations in comparative perspective // Multinational federations / Burgess M., Pinder J. (eds.). - L.: Routledge, 2007. - P. 225-247.

Building on and accommodating diversit / Watts R.L., Chattopadhyay R. (eds.). -Unity, New Delhi: Viva Books, 2008.

The Accommodation of cultural diversity. Case studies / Young C. (eds.). - L.: Macmil-lan/UNRISD, 1999. - 222 p.