CC BY
58
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
РАЗВИТИЕ ТЕОРИИ ФЕДЕРАЛИЗМА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
А. С. ПРУДНИКОВ,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ
E-mail: a-prudnikov@mail.ru А.М. ЛИМОНОВ, кандидат юридических наук, доцент E-mail: limonov@yandex.ru
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
Аннотация. Статья посвящена проблемам развития теории федерализма, вопросам объединения и укрупнения субъектов Российской Федерации в современных условиях.
Ключевые слова: федерализм, субъектный состав Российской Федерации, асимметрия субъектов Федерации.
DEVELOPMENT OF THE THEORY OF FEDERALISM
IN MODERN RUSSIA
A.S.PR UDNIKOV,
the doctor of jurisprudence, the professor, the deserved lawyer of the Russian Federation;
A.M. LIMONOV, the candidate of jurisprudence, the senior lecturer
Annotation. The article concerns the problems of developing the theory of federalism, the issues of uniting and enlargement of the Russian Federation constituent territories in modern conditions.
Keywords: federalism, composition the Russian Federation constituent territories, asymmetry of the Russian Federation constituent territories.
Одним из научных направлений разрабатываемых профессорско-преподавательским составом кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, является теория федерализма, которая позволяет сформулировать обоснованные критерии динамичного прогрессивного развития Российской Федерации.
В настоящее время одна из самых актуальных проблем современного развития страны — единство и целостность России в условиях национально-государственного федерализма, что обусловливает возрастание интереса к его проблемам.
Идеология укрепления российского федерализма как конституционного принципа неизменна для нашей современной науки и государственной политики. Однако радикальная модернизация федеративной политики возможна только при условии провозглашения российских регионов локомотивом поступательного развития и технологического обновления Российской Федерации. Сегодняшние проблемы развития страны объективно требуют более высокого уровня участия субъектов Федерации в модернизационном процессе. Это подтверждает убеждение в необходимости и дальше развивать теорию российского федера-
лизма на основе преемственности и востребованности в будущем1.
В последнее время активный процесс объединения субъектов Российской Федерации, непосредственно затрагивает вопросы единого федеративного государства, его принципов. Сегодня федерализм в Российской Федерации может быть охарактеризован новыми подходами, позволяющими поднять вопрос
0 переоценке конституционного принципа федерализма. Возникает необходимость научного анализа возможности изменения состава субъектов Российской Федерации в условиях российского федерализма, поскольку существуют противоположные взгляды на дальнейшее развитие федеративных отношений. Позиция одних ученых состоит в том, что принцип федерализма ведет к ослаблению государства, а это недопустимо именно сейчас, потому что как никогда актуальна идея сильного крепкого государства. Другие ученые придерживаются противоположной точки зрения. Так, по мнению Б.Н. То-порнина, федерализм должен укреплять государство. Для этого необходимо просто уметь грамотно ис-
1 Юсубов Э.С. Методологические основы исследования проблем российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 24. С. 18.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
пользовать этот принцип. Как отмечается в юридической литературе, принцип федерализма — это такая модель управления, которая отвечает потребностям нашего времени с учетом необходимости сохранения целостности государства и обеспечения своеобразия отдельных его территорий2.
Поэтому на сегодня одна из важнейших задач государственного строительства Российской Федерации — укрепление единства и эффективности Российского государства как единого целого. Для решения этой задачи ключевой проблемой России, на которую обращают внимание многие ученые и политики, по-прежнему остается структура и состав Федерации с точки зрения ее государственно-территориального устройства. Структуру Российской Федерации в государственно-территориальном измерении определяет ст. 65 Конституции РФ, в которой состав Российской Федерации представлен перечнем ее субъектов. Однако с момента принятия Конституции, перечень субъектов претерпел изменения. На основании решений соответствующих субъектов Российской Федерации их новые названия были включены в текст ст. 65 Конституции РФ четырьмя указами Президента России3 (на основе решения Конституционного Суда РФ4), а пять федеральных конституционных законов5 сократили число субъектов Российской Федерации с 89 до 83. С 1 марта 2008 г. в состав Российской Федерации входят 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа.
Даже после сокращения числа субъектов Федерации по числу составных частей Россия является самой большой Федерацией в мире, что отражает особенность российского федерализма. К сожалению, наличие множества субъектов Федерации не способствует ни стабилизации, ни эффективности федеративных отношений.
Как справедливо замечает В.П. Иванов, «укрупнение существующих ныне субъектов Федерации — объективная потребность»6, так как эффективно управлять 83 субъектами Федерации из одного центра представляется весьма затруднительным.
Сокращение количества субъектов актуально еще и потому, что многообразие субъектного состава Российской Федерации хоть и предполагает формирование устойчивых и эффективных федеративных отношений, однако эту задачу сложно вы-
полнить в силу того, что многие из субъектов РФ не имеют потенциала, отвечающего статусу государственного образования, что придает Российской Федерации асимметричный характер и составляет вторую особенность ее государственно-территориальной структуры.
Конституция России классифицировала субъекты Федерации на шесть разных по своей природе видов государственно-территориальных образований:
1) республики;
2) области;
3) края;
4) города федерального значения;
5) автономная область;
6) автономные округа.
2 Золотарева М.В., Хабриева Т.Я. Правовые основы изменения состава субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 1. С. 91.
3 Указы Президента РФ: от 9 января 1996 г. № 20 «О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в ст. 65 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 152; от 10 февраля 1996 г. № 173 «О включении нового наименования субъекта Российской Федерации в ст. 65 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. Ст. 676; от 9 июня 2001 г. № 679 «О включении нового наименования субъекта Российской Федерации в ст. 65 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 24. Ст. 2421; от 25 июля 2003 г. № 841 «О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в ст. 65 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 30. Ст. 3051.
4 Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 49. Ст. 4868.
5 Федеральные конституционные законы: от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 13. Ст. 1110; от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 42. Ст. 4212; от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 29. Ст. 3119; от 30 декабря 2006 г. №6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 1; от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 30. Ст. 3745.
6 Иванов В.П. Модели государственного устройства современной России // Вестник Московского университета МВД России. 2005. № 4. С. 16.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
Причем республики и автономные формирования (автономная область и автономные округа) образованы на национальной основе, в то время как другие субъекты Федерации — края, области, города федерального значения — на территориальной. Такая градация предопределяет существенные различия в статусе субъектов РФ, образованных на национальной и территориальной основах.
Таким образом, в результате политических процессов конца ХХ в. и начала XXI в. в России сложилась специфическая федеративная система, которой присущи:
♦ смешанный национально-территориальный характер построения Федерации, чреватый этнона-циональными конфликтами;
♦ неравенство статусов субъектов Федерации (различия между республиками и иными субъектами, наличие субъектов Федерации, входящих одновременно в состав других субъектов);
♦ асимметричность субъектов по территории и, соответственно, неравный вес голосов проживающего в них населения;
♦ экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни и труда граждан, по степени эффективности социальной инфраструктуры, по удельному весу и роли демократических институтов и процедур, по уровню политической активности и характеру политических предпочтений;
♦ дотационность большинства субъектов Федерации, их зависимость от субвенций федеральной власти;
♦ провинциальный централизм, т.е. воспроизводство (в ухудшенном варианте) на региональном уровне существующих отношений центр—регионы;
♦ самовластие региональных элит, меньший, чем в центре, контроль за их деятельностью со стороны институтов гражданского общества;
♦ неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда личные качества главы региона и его персональные связи в центре во многом определяют отношение федеральных властей к региону и тем самым, социальное и экономическое положение проживающих в них граждан;
♦ противоречия в законодательстве, количество которых хотя и уменьшилось в результате осуществленных федеральным центром мер, но все
еще остается фактором, формирующим реальную политическую ситуацию в стране.
В связи со строительством новой федерации в России проблемы соотношения национального и территориального факторов в организации государства вновь приобрели актуальное значение и продолжают оставаться предметом дискуссий не только ученых-юристов, но и философов, политологов, историков, социологов7.
Некоторые ученые считают, что нынешнее конституционное закрепление федеративного устройства России — это известный компромисс различных подходов и различных точек зрения, который отличается «известной зыбкостью, непрочностью, неустойчивостью»8. Так, А.Н. Аринин и Г.В. Марченко категорично заявляют, что федерализм в России существует формально, так как за ним нет реального общественного согласия9. В свою очередь, исследуя статус субъекта РФ, А.Н. Лебедев приходит к выводу о том, что невозможно определить форму Российской Федерации, т.е. сделать однозначное заключение о статусе субъектов10. Федерация, построенная на принципе равноправия субъектов, характеризуется как симметричная, а если у субъектов федерации неодинаковый статус, федерация считается асимметричной, — констатируют многие правоведы.
Поэтому среди наиболее актуальных проблем совершенствования структуры Российской Федерации особо выделяется проблема преодоления асимметрии как источника конфликтности в федеративных отношениях.
Асимметричный характер Российской Федерации усиливает и разрыв в уровнях развития субъектов Российской Федерации. В настоящее время субъекты Российской Федерации в своем большинстве при их сопоставлении имеют огромные диспропорции территориального развития. Особое место среди них занимают депрессивные территории.
Значительные диспропорции регионального развития, и прежде всего в экономической сфере, яв-
7 Бессонова В.В. Целостность Российской Федерации в разрезе территориального и национального аспекта // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 10. С. 14.
8 Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 92.
9 АрининЛ.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999. С. 80.
10 Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 59.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
-^рг*
ляются одной из причин, препятствующих реализации эффективной социальной политики в регионах РФ11.
Каковы бы ни были причины диспропорций регионального развития, приходится согласиться с результатами исследования, проведенного Независимым институтом социальной политики (НИСП), согласно которому качество жизни и возможности самореализации человека в современной России фактически зависят от места жительства12.
Проблема бедности — это не только экономическая проблема, она может иметь далеко идущие последствия и для развития общества в целом13. Численность населения, живущего в регионах с разным качеством жизни, пока не дает повода для оптимизма. Многие социальные проблемы замыкаются на способности регионов к самостоятельному экономическому росту.
Демографические и миграционные процессы свидетельствуют об устойчивой тенденции «перетекания» человеческого потенциала в наиболее благополучные регионы страны, что в перспективе может привести к весьма негативным социальным последствиям — «сжатию» освоенного и обжитого пространства не только на востоке и севере страны, но и во многих областях европейской части, расположенных вне зоны притяжения крупнейших агломераций.
В настоящее время возникает вопрос: возможно ли преодоление растущего разрыва в уровнях развития субъектов Российской Федерации при нынешней ее структуре и системе управления? Вопрос этот усложняется тем, что зависимость ряда субъектов Российской Федерации от федерального бюджета не просто велика, она, как известно, огромна.
Очень большой и пока что все увеличивающийся разрыв в уровнях развития регионов делает в принципе невозможным достижение устойчивого экономического роста, его необходимого качества, так как центр вынужден постоянно направлять ресурсы в дотационные регионы, где они используются, как правило, нерационально. Кроме того, он не дает возможности выработать и осуществить долгосрочную стратегию социально-экономического развития, оптимальную для всей страны.
Следовательно, надо искать иные способы превращения субъектов Российской Федерации в регионы с высоким социально-экономическим потенциалом. В сложившихся условиях это может быть
сделано, судя по всему, только путем укрупнения субъектов Российской Федерации. Но каковы должны быть пределы такого укрупнения? Вот еще один из вопросов и для политиков, и для политологов, и для экономистов, и для законодателей.
Все это подводит нас к необходимости совершенствования государственно-территориального устройства России и в структурном, и в системно-управленческом аспектах. Видимо, решение этой проблемы и даст существенный стимул для дальнейшего развития Российского государства как Феде-рации14. Этому должна способствовать реализация принципов территориального построения федерации и равноправия ее субъектов, на что нацелены «сближение экономических и социальных уровней регионов, уменьшение их дифференциации по производственному потенциалу, повышение ресурсной, особенно финансовой, самодостаточности»15.
Формирование нового правового режима, нацеленного на создание равных возможностей для всех субъектов Российской Федерации, требует построения симметричной федерации, совершенствования отношений в области бюджетного федерализма, межбюджетных отношений.
Образование новой системы государственно-территориального устройства приведет к экономии расходов на управление в государстве, к укреплению основ его экономической и национальной безопасности, будет устранен разрыв между экономической и правовой основами территориального устройства16.
Нынешний этап развития Российской Федерации требует дополнительного внимания к осмыслению современных проблем государственного строительства и суверенитета, объективного научного подхода.
11 Миронов С.М. Рекомендации парламентских слушаний «О состоянии государственной региональной политики в Российской Федерации и ее правового регулирования» // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1. С. 43.
12 Россия регионов: в каком социальном пространстве мы живем? // Независимый институт соц. политики. М., 2005.
13 Трофимова И.Н. Региональные аспекты социальной политики Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1. С. 15.
14 Печенев В.А. Многонациональная цивилизация Россия // Журнал российского права. 2003. № 8 С. 43.
15 Гранберг А.Г., Кистанов В.В., Адамеску А. А. и др. Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы). М., 2003. С. 416.
16 Васильева Л.Н. Актуальное научное издание по вопросам государственно-территориального устройства России // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 160.
