CC BY
678
Портнова Е. В.
НЕКОТОРЫЕ СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
7.4. НЕКОТОРЫЕ СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО
ФЕДЕРАЛИЗМА
Портнова Елена Витальевна, кандидат юридических наук, доцент. Доцент кафедры Частного и публичного права Место работы: Пензенский государственный университет
elena_v_portnova@rambler.ru
Аннотация: Задача состоит в том, чтобы выявить наиболее острые и значимые проблемы российского федерализма и найти пути их преодоления.
Выводы: исходя их анализа проблем российского федерализма и беря во внимание исторические особенности Российской Федерации, полагаем, что модель современного федерализма должна соответствовать таким признакам, как сильная центральная власть, симметричность, административно-территориальная структурная организация субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость: выводы, представленные в статье, будут способствовать расширению теоретических и практических представлений относительно организации российского федерализма, в связи с чем предполагается, что они могут иметь определенную ценность для науки Конституционное право.
Ценность: статья предназначена для научных работников, преподавателей, студентов, аспирантов юридических учебных заведений, судейского сообщества, а также всех, кто интересуется проблемами российского федерализма.
Ключевые слова: Российский федерализм, государственно-территориальное устройство, субъекты Российской Федерации, разграничение сфер ведения.
SOME CURRENT PROBLEMS OF RUSSIAN FEDERALISM
Portnova E. Candidate of Law Associate Professor of private and public law Place of employment: Penza State University
elena_v_portnova@rambler.ru
Abstract: The challenge is to identify the most urgent and important problems of Russian federalism and to find ways to overcome them.
Conclusions: Based on their analysis of the problems of Russian federalism and taking into account the historical features of the Russian Federation, we believe that the model of a modern federalism must comply with such features as a strong central power, symmetry, administrative and territorial structural organization of the Russian Federation.
Practical value: the findings presented in this article will enhance theoretical and practical views on the organization of Russian federalism, in connection with which it is assumed that they may have some value to the science of constitutional law.
Value: article is intended for researchers, teachers, students, post-graduate law schools, judicial community, as well as anyone interested in the problems of Russian federalism.
Keywords: Russian federalism, the state-territorial structure, subjects of the Russian Federation, the delineation of spheres of jurisdiction.
В настоящее время Российская Федерация насчитывает 85 субъектов и является самой большой федерацией во всем мире. В рамках настоящей статьи автор ставит перед собой цель осветить наиболее острые и значимые проблемы современного российского федерализма и возможные пути их решения.
Для начала следует определиться с тем, что же такое федерализм. В юридической науке сформулировано несколько определений федерализма. Как правило, федерализм рассматривается, во-первых, в качестве одной из форм территориального устройства государства, обеспечивающих единство страны и децентрализацию государственной власти на основе принципа разграничение сфер ведения между федерацией и регионами, во-вторых, как одна из основ конституционного строя РФ. Федерализм также интерпретируется как важнейший механизм гарантии устойчивости государства, а также развития отношений между различными этническими общностями [1, с. 44]. Многие исследователи связывают проблемы российского федерализма со стремлением центральной власти сохранить единство, в то время как многие субъекты
РФ стремятся к автономному существованию.
Одна из проблем российского федерализма связана с противоречивостью закрепления федеративной формы государственно-территориального устройства Российской Федерации. Ни в одном государстве с федеративным территориальным устройством в мире нет такого видового разнообразия членов федерации, как в России (в настоящее время насчитывается 6 видов субъектов РФ) [2, с. 28]. Конституция РФ фактически установила ассиметричную федерацию, назвав в ч.2 ст. 5 республику «государством». В то же время в ч.4 ст. 5 Конституции РФ говорится, что субъекты федерации равноправны в своих взаимоотношения с федеральной властью. Однако же на практике разные виды субъектов РФ имеют различные права и обязанности, вследствие чего происходит разрыв законодательного пространства. Так, республики в составе Российской Федерации вправе принимать свои конституции, вводить собственное гражданство, устанавливать свой язык, в то время как иные субъекты РФ вправе иметь лишь собственный устав. Таким образом, асимметричность России обусловлена закреплением различ-
ного статуса субъектов РФ, в основу образования которых положены территориальный и национальный признаки, а также существованием сложносоставных субъектов федерации [3, с. 36].
Говоря об асимметричности Российской Федерации, не стоит забывать и о том, что субъекты РФ значительно отличаются между собой по масштабу. Так, площадь самого маленького субъекта РФ Севастополя равна 1080 км, а площадь самого большого субъекта РФ Якутии составляет 3083523 км. Понятно, что при такой значительной разнице в площади сложно выровнять и условия развития субъектов РФ.
Следующая проблема российского федерализма связана с большой территорией Российской Федерации. Выше упоминалось о том, что в России в настоящее время насчитывается 85 субъектов. В связи данным фактом возникает проблема уменьшения количества регионов, которая может быть решена лишь через их укрупнение. Не стоит также игнорировать тот факт, что между субъектами РФ существует большой разрыв по условиям жизни людей, по уровню безработицы, доходов, культуры, по развитию инфраструктуры и т.д. Основная задача федеральных властей состоит в недопущении чрезмерных разрывов в уровне жизни между регионами и справедливом перераспределении собранных на федеральном уровне средств.
Указанные особенности российского федерализма порождают также проблему управления регионами. Возможно, наиболее вероятным решением указанной проблемы будет децентрализация федеративных отношений. В процессе развития федеративных отношений предметы ведения федерации и субъектов РФ подвергаются многочисленным изменениям и уточнениям. Федеральные органы исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ вправе делегировать отдельные полномочия региональным органам исполнительной власти и, наоборот [15, с. 4]. В настоящее время уже создана специальная рабочая комиссия по вопросам перераспределения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления. Региональным органам государственной власти планируется передать 101 полномочие в качестве собственных полномочий в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов. В то же время федеральные органы власти оставляют за собой право контролировать осуществление делегированных полномочий, а также предусмотрено изъятие полномочий, если их исполнение будет признано неэффективным. При этом важно не только предусмотреть делегирование части полномочий регионам на постоянной основе, но также предусмотреть и передачу постоянных источников доходов в экономически разумном объеме. Однако часть субъектов РФ неоправданно надеются на федеральной финансовое обеспечение тех проектов, которые могут быть претворены в жизнь за счет регионального бюджета. Данная позиция приводит к тому, что субъекты Российской Федерации, пытаясь на законодательном уровне расширить свои полномочия, пытаются минимизировать свои расходы на реализацию закрепленных полномочий с целью получения федеральных субсидий. Тут важна и работа самих регионов, чтобы определить те сферы, за которые субъект федерации может нести ответственность в полном объеме. В этой связи важное значение имеет Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. № 5-П по делу о проверке конституционности
положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы [8]. Суд выразил правовую позицию, согласно которой перераспределение полномочий между Федерацией и субъектами Российской Федерации не может повлечь снижение достигнутого уровня социальных гарантий, предоставляемых гражданам. Так, в случае если муниципальное образование тратит деньги на содержание детей в детских дошкольных учреждениях, то при нехватке этих средств данные расходы покрываются за счет средств вышестоящих бюджетов в субсидиарном порядке [6, с. 11].
В итоге перераспределения полномочий между федерацией и субъектами РФ предполагается, что региональные и муниципальные власти должны получить большую автономность и функционировать исключительно в интересах общества. Однако некоторые исследователи утверждают, что в настоящее время избыточная децентрализация государственной власти сменяется чрезмерной концентрацией властных полномочий у федерального центра [4, с. 90].
Не стоит забывать о том, что современный российский федерализм - во многом уникальное явление, не имеющее аналогов в истории и современном мире. Исторически развитие федерализма в России обусловлено рядом присущих ей черт, которые связаны с историческими, экономическими, социально-культурными и национально-этническими причинами [10, с. 1144]. Российский федерализм построен на национально-государственном, национально-территориальном а административно-территориальном принципах. Такой подход учитывает многонациональность населения России, в которой проживает 193 этноса. В связи с этим в Российской Федерации долгое время оставалась нерешенной проблема концепций «о праве наций на самоопределение» и «о сохранении территориальной целостности России». Данная коллизия была разрешена посредством принятия ФКЗ от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», который закрепил невозможность выхода субъектов РФ из состава России. Ценность названного закона видится также в том, что он решил проблему со сложносоставными субъектами РФ путем укрупнения субъектов Российской Федерации. В период с 2004 по 2008 годы было проведено объединение Пермской, Камчатской, Иркутской, Читинской областей и Красноярского края с входящими в их состав автономными округами. Укрупнение субъектов ВФ проводится на основе территориальной, исторической и культурной общности народов с целью предупреждения сепаратизма.
Рассматривая проблемы управления столь масштабной федерацией, не нужно забывать о региональной политике. В соответствии с Указом Президента РФ региональная политика есть система целей и задач государственных органов по управлению развитием регионов страны, а также механизм их реализации [14]. Основная задача государственной политики в рамках данной программы - устранение социально-экономических различий между регионами, что будет способствовать достижению стабильности в стране.
Реформы В.В. Путина, проводимые с целью оптимизации управления страной во время первого Президентского срока, явились большим шагом в укреплении федеративных отношений. В результате реформ был учрежден пост полномочного представителя Пре-
Портнова Е. В.
НЕКОТОРЫЕ СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
зидента в федеральных округах; подвергся реформированию Совет Федерации; произошло приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным; введен институт федерального вмешательства в регионы.
Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [11], принятым Государственной думой 6 октября 1999 года, был введен институт федерального вмешательства в регионы. Чуть позже, 19 июля 2000 года, принимается Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающий:
1. Ответственность региональных органов власти в случае нарушения Конституции Российской Федерации, а также федерального законодательства.
2. Право Президента РФ на роспуск законодательного органа субъекта РФ, при условии одобрения Государственной Думой.
3. Отрешение от должности главы субъекта РФ, в случае издания им нормативно-правового акта, противоречащего Конституции РФ, а также федеральному законодательству.
4. Временное отстранение от должности главы субъекта РФ при наличии мотивированного заключения Генпрокурора РФ [9].
Результатом указанных преобразований явилась некоторая стабилизация законодательной базы федеративных отношений, проведено более четкое разграничение сфер ведения между центром и регионами. Кроме того, ряд исследователей отмечают, что при укреплении вертикали власти в начале 2000-х произошло чрезмерное укрепление федерального центра и изменился баланс сил между субъектами РФ и федерацией в пользу последней [7, с. 18].
Далее начался длительный процесс приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Существенный вклад в укрепление российского федерализма внесло решение Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», в котором Суд пояснил, что в соответствии с Основным законом РФ не допускается какого-либо другого носителя суверенитета и источника власти, кроме многонационального народа РФ. Следовательно, не предполагается и какого-либо другого государственного суверенитета, помимо суверенитета России [12]. Последний исключает наличие двухуровнего суверенитета властей, которые существуют в единой государственной системе власти. Таким образом, указанное Постановлений Конституционного Суда РФ исключило наличие собственного суверенитета у республик и иных субъектов РФ.
Указанная позиция Конституционного Суда РФ чуть позже была подтверждена в Определении Конституционного Суда РФ «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Рес-
публики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан» [13]. Конституционный Суд РФ признал неконституционными ряд положений статей региональных основных законов, устанавливающих суверенный характер государственности данных субъектов Федерации, их правомочие регулировать вопросы, относящиеся к ведению Федерации.
Наиболее острой в настоящее время видится проблема развития новых регионов, вошедших в состав РФ. 18 марта 2014 года между Россией и Республикой Крым был заключен договор, согласно которому в составе Российской Федерации образуются новые субъекты РФ - республика Крым и город федерального значения Севастополь. В соответствии с указанным договором до 1 января 2015 года вводится переходный период с целью урегулирования проблем присоединения новых регионов в экономическую, финансовую и правовую системы РФ. Следовательно, перед федеральными органами власти возникла важная миссия, заключающаяся не только в перестроении всех систем органов власти вошедших территорий, но и в самой деликатной форме интегрировать население страны в новую культуру. Несмотря на гарантированность права народа на сохранение своего языка, осознание себя в качестве части другого государства, перестройка прежнего жизненного уклада, не могут пройти незаметно. Ряд исследователей отмечает, что степень единства страны есть ни что иное, как итог практической деятельности представителей государства [5, с. 52]. Не стоит забывать о том, что в основу принятия новых регионов в состав Российской Федерации положен национально-государственный принцип.
Таким образом, исходя их анализа проблем российского федерализма и беря во внимание исторические особенности Российской Федерации, полагаем, что модель современного федерализма должна соответствовать таким признакам, как сильная центральная власть, симметричность, административно-территориальная структурная организация субъектов Российской Федерации.
Список литературы:
1. Белякова А. М. К вопросу о некоторых проблемах современного российского федерализма//Пробелы в российском законодательстве. 2013. № 5. С. 43 - 47.
2. Глазырина М.В., Петренко Н.И. Проблемы совершенствования федеративного устройства России // Марийский юридический вестник. 2015. №4 (15). С. 27-29.
3. Дробышева Е.В. Изменение субъектного состава Российской Федерации как способ решения проблемы асимметричности федерации // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2008. № 3. С. 36-37.
4. Какителашвили М. М. Некоторые проблемы современного российского федерализма//Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2015. № 8. С. 89 - 93.
5. Лексин И. Новые субъекты в составе Российской Федерации: проблемы теории, законодательства и практики его реализации // Федерализм. 2014. №2 (74). С. 51-62.
6. Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 2. С. 11 - 13.
7. Петухов А.В. Этапы развития федеративных отношений в Российской Федерации // Регионология. 2009. № 1. С. 16-28.
8. Российская газета. № 108. 24.05.2006.
9. Российская газета. № 147. 01.08.2000.
10. Смирнова В. В. К вопросу о развитии правовых основ российского федерализма и проблемы управления //
Административное и муниципальное право. 2014. № 11. С. 1142 - 1153.
11. Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
12. Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
13. Собрание законодательства РФ. 2000. № 29. Ст. 3117.
14. Указ Президента РФ от 03.06.96 № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.
15. Шайхеев Т. И. Российский федерализм: особенности конституционной модели и проблемы ее практической реализации/Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 6. С. 3 - 8.
РЕЦЕНЗИЯ
на научную статью канд. юрид. наук, доцента Портновой Елены Витальевны «Некоторые современные проблемы российского федерализма» Актуальность представленной на рецензирование научной статьи заключается в том, что современное развитие российского федерализма связано с существованием некоторых проблем. Современный российский федерализм - во многом уникальное явление, не имеющее аналогов в истории и современном мире. Новизна состоит в том, что в статье выявлены наиболее острые и значимые проблемы российского федерализма на современном этапе, а также предложены пути их преодоления, заслуживающие внимания. Материал предоставлен в методически грамотной последовательности, изложен четко и логично.
Представленная на рецензирование статья написана на высоком уровне. Выводы, представленные в статье, будут способствовать расширению теоретических и практических представлений относительно организации российского федерализма, в связи с чем предполагается, что они могут иметь определенную ценность для науки Конституционное право.
Таким образом, статья канд. юрид. наук, доцента Е.В. Портновой «Некоторые современные проблемы российского федерализма» рекомендуется для публикации в открытой печати и ранее не публиковалась.
Декан Юридического факультета Пензенского государственного университета Д-р юрид. наук, д-р ист. наук, профессор
В.В. Гошуляк
