CC BY
35
Самолысов Павел Балерьевич,
кандидат педагогических наук, доцент, доцент кафедры организации финансово-экономического, материально-технического и медицинского обеспечения, Академия управления МВД России, Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8
ORCID 0000-0002-3645-3234
E-mail: academyc@mail.ru
Цвилий-Букланова Анна Александровна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права и процесса, Краснодарский университет МВД России, Российская Федерация, 350005, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ярославская, д. 128
ORCID 0000-0002-0602-3313
E-mail: AnnTsviliy@mail.ru
Белова Светлана Николаевна,
кандидат экономических наук, доцент, заместитель начальника кафедры организации финансово-экономического, материально-технического и медицинского обеспечения, Академия управления МВД России, Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8
ORCID 0000-0002-3306-9405
E-mail: cweta@inbox.ru
Научная специальность: 5.1.2. Публично-правовые (государственно-правовые) науки
УДК 339.186
DOI 10.24412/2072-9391-2023-266-41-51
Дата поступления: 7 марта 2023 г.
Дата принятия статьи в печать: 15 июня 2023 г.
Pavel Valerievich Samolysov,
Candidate of Pedagogical Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of organization of financial-economic, logistic and medical support, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8
ORCID 0000-0002-3645-3234
E-mail: academyc@mail.ru
Anna Alexandrovna Tsviliy-Buklanova,
Candidate of Law, Associate Professor,
Associate Professor of the Department
of Civil Law and Process,
Krasnodar University of the Ministry
of Internal Affairs of Russia,
Russian Federation, 350005,
Krasnodar Territory, Krasnodar, Yaroslavskaya St., 128
ORCID 0000-0002-0602-3313
E-mail: AnnTsviliy@mail.ru
Svetlana Nikolaevna Belova,
Candidate of Economic Sciences,
Associate Professor, Deputy Head
of the Department of organization
of financial-economic, logistic and medical support,
Management Academy of the Ministry
of the Interior of Russia,
Russian Federation, 125171, Moscow,
Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8
ORCID 0000-0002-3306-9405
E-mail: cweta@inbox.ru
Scientific Specialty: 5.1.2. Public Law (State Law) Sciences
Экономические и правовые риски в сфере закупок для нужд органов внутренних дел Российской Федерации
Economic and Legal Risks in the Field of Procurement for the Needs of the Internal Affairs Bodies of the Russian Federation
42
Аннотация
Актуальность рассматриваемых в статье вопросов, касающихся анализа и группировки (классификации) экономических и правовых рисков в сфере государственных закупок для ведомственных нужд МВД России не вызывает сомнения и обусловлена необходимостью создания единообразного научного понимания и подхода с учетом сферы и направлений деятельности правоохранительных органов. Ввиду сквозного анализа научных воззрений, нормативных правовых актов, а также материалов судебной практики и решений антимонопольных органов, классификацию рисков предложено сгруппировать по трем критериям: 1) субъект риска, 2) источник возникновения риска, 3) стадия реализации риска.
Постановка проблемы: выявлены потребность и одновременно отсутствие общепринятой классификации рисков в сфере закупок для ведомственных нужд МВД России. В превентивных целях возникает потребность разработки детальной классификации рисков, позволившей оценивать характер и вероятность их возникновения на различных стадиях государственной закупки с учетом интересов всех ее субъектов и служащей дальнейшему совершенствованию инструментов снижения экономических и правовых рисков в сфере закупок для нужд органов внутренних дел Российской Федерации, в том числе с учетом риск-ориентированного подхода.
Целью исследования является систематизация рисков при осуществлении государственных закупок для дальнейшего моделирования механизмов снижения экономических и правовых рисков и совершенствования инструментов повышения бюджетной эффективности в сфере закупок для нужд органов внутренних дел Российской Федерации.
Методы исследования: общенаучные, част-нонаучные и специальные методы познания: метод анализа и синтеза, комплексный, системно-структурный, функциональный, формально-юридический анализ, с помощью которых проведены разбор и систематизация рисков в сфере государственных закупок для нужд органов внутренних дел Российской Федерации.
Результаты и ключевые выводы: полученный эмпирический материал по реализации контрактной системы в сфере закупок МВД России и проведенный на его основе анализ массива возникающих рисков позволили авторам сформулировать теоретические выводы и практические предложения. Одним из основополагающих факторов снижения экономических и правовых рисков в сфере государственных закупок для нужд органов внутренних дел Российской Федерации является в первую очередь
Abstract
The relevance of the issues considered in the article concerning the analysis and grouping (classification) of economic and legal risks in the field of public procurement for the departmental needs of the Ministry of Internal Affairs of Russia is beyond doubt and is due to the need to create a uniform scientific understanding and approach taking into account the scope and activities of law enforcement agencies. Due to the cross-cutting analysis of scientific views, regulatory legal acts, as well as materials of judicial practice and decisions of anti-monopoly authorities, it is proposed to group the classification of risks according to three criteria: 1) the subject of risk, 2) the source of risk, 3) the stage of risk realization.
Problem statement: the need and at the same time the absence of a generally accepted classification of risks in the field of procurement for the departmental needs of the Ministry of Internal Affairs of Russia have been identified. For preventive purposes, there is a need to develop a detailed classification of risks that allows assessing the nature and probability of their occurrence at various stages of public procurement, taking into account the interests of all its subjects and serving to further improve the tools for reducing economic and legal risks in the field of procurement for the needs of the internal affairs bodies of the Russian Federation, including taking into account the risk-oriented approach.
The purpose of the study is to systematize risks in public procurement for further modeling of mechanisms for reducing economic and legal risks and improving tools for improving budget efficiency in the field of procurement for the needs of the internal affairs bodies of the Russian Federation.
Research methods: general scientific, private scientific and special methods of cognition: the method of analysis and synthesis, complex, system-structural, functional, formal-legal analysis, with the help of which the analysis and systemati-zation of risks in the field of public procurement for the needs of the internal affairs bodies of the Russian Federation was carried out.
Results and key conclusions: the empirical material obtained on the implementation of the contract system in the field of procurement of the Ministry of Internal Affairs of Russia and the analysis of the array of emerging risks based on it allowed the authors to formulate theoretical conclusions and practical proposals. One of the fundamental factors in reducing economic and legal risks in the field of public procurement for the needs of the internal affairs bodies of the Russian Federation is, first of all, the conscientious and responsible behavior of all procurement participants at each of its stages. Due to the fact that most of the risks are both economic and legal in nature, this increases
добросовестное и ответственное поведение всех участников закупок на каждом из ее этапов. Ввиду того что большая часть рисков имеет как экономическую, так и правовую природу, это увеличивает вероятность их возникновения, сложность выявления и доказывания контролирующими органами. При рассмотрении спорных ситуаций судебные инстанции и антимонопольные органы принимают во внимание как фактическое соблюдение условий контракта и всех его этапов, так и выполненные поставщиком действия для превенции наступления негативных последствий. Эффективность использования профессиональных знаний, умений и навыков в сфере закупок товаров, работ и услуг во многом зависит от качества взаимодействия заказчика и поставщика и выбора оптимальных форм такого взаимодействия. В целях предупреждения возникающих рисков в сфере закупок необходимо обладать навыками идентификации возможных рисков среди множества событий и умением своевременно принять меры по предотвращению или как минимум смягчению последствий возникновения рисков.
the likelihood of their occurrence, the complexity of detection and proof by regulatory authorities. When considering disputable situations, the courts and antimonopoly authorities take into account both the actual compliance with the terms of the contract and all its stages, and the actions performed by the supplier to prevent the occurrence of negative consequences. The effectiveness of the use of professional knowledge, skills and abilities in the field of procurement of goods, works and services largely depends on the quality of interaction between the customer and the supplier and the choice of optimal forms of such interaction. In order to prevent emerging risks in the field of procurement, it is necessary to have the skills to identify possible risks among a variety of events and the ability to take timely measures to prevent or at least mitigate the consequences of risks.
Ключевые слова: контрактная система; закупка товаров, работ, услуг; органы внутренних дел; риск-ориентированный подход; экономический риск; правовой риск; результативность закупок; эффективность закупок.
Keywords: contract system; procurement of goods, works, services; internal affairs bodies; risk-oriented approach; economic risk; legal risk; procurement effectiveness; procurement efficiency.
Несмотря на регламентацию всех стадий закупок в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1 (далее — Закон о контрактной системе), начиная от планирования до полного исполнения контракта, постоянного совершенствования законодательной базы в сфере закупок, наличия всестороннего и объемлющего контроля, большого количества контролирующих органов и «постоянного надзора за своевременностью и законностью расходования бюджетных средств при осуществлении государственных и муниципальных закупок» [2], довольно высоки риски, сопровождающие процесс государственных закупок, зачастую приводящие к правонарушениям и преступлениям.
В связи с этим актуальными являются вопросы эффективности расходования бюджетных
1 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : Федер. закон № 44-ФЗ : принят Гос. Думой 22 марта 2013 г. : одобрен Советом Федерации 27 марта 2013 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14. Ст. 1652.
средств [10; 12; 13], предупреждения коррупции и других правонарушений в закупках [15; 8], выявления и противодействия рискам заказчика [6], поставщика (подрядчика, исполнителя) [14].
В экономическом словаре под риском понимается опасность возникновения потерь как финансовых, так и материальных, в связи с непредвиденными изменениями условий экономической деятельности, появлением неблагоприятных обстоятельств [16, с. 286]. Риск как правило измеряется такими показателями, как частота и вероятность возникновения того или иного уровня неблагоприятных последствий (потерь).
Анализ существующих и возникающих рисков — это еще и неотъемлемый элемент процесса управления. Возникновение рисков отчасти связано с вариативностью сценариев и сложностями прогнозирования управленческих решений при планировании и осуществлении закупок, а также изменчивостью внешних и внутренних факторов, влияющих на результаты закупок.
Своевременное распознавание рисков — это деятельность по обнаружению существен-
44
ных признаков, способных негативно сказаться на результатах закупки, и описании их параметров, как это отмечается в работах зарубежных авторов [17, с. 91; 17]. Вместе с тем на основе анализа легальных и доктринальных источников установлено отсутствие общепринятой классификации рисков в сфере закупок, а в сфере закупок для нужд органов внутренних дел Российской Федерации (далее — ОВД РФ) указанная проблематика вообще не нашла отражение. По нашему мнению, возникла необходимость в разработке детализированной классификации рисков, возникающих в процессе осуществления закупок, на основе которой возможно будет оценить предполагаемые риски, определить их характерные особенности, выявить вероятность их возникновения, а также зависимость от этапа процесса закупки, в том числе в целях дальнейшего моделирования механизмов снижения экономических и правовых рисков в сфере закупок для нужд ОВД РФ.
Предварительный анализ проблемы убедил нас в целесообразности классифицировать риски на основе трех наиболее общих критериев: 1) субъект риска, 2) источник возникновения риска, 3) стадия реализации риска. Рассмотрим предложенную классификацию подробнее.
1. Субъекты риска применительно к сфере закупок определены в Законе о контрактной системе, которые в дальнейшем в соответствии с законодательством Российской Федерации могут нести дисциплинарную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность (ч. 1 ст. 107 Закона о контрактной системе).
1.1. Основным участником публичных закупок является заказчик, который, как правило, является инициатором и организатором закупки. С целью достижения результативности в сфере закупок необходима эффективная управленческая система организации деятельности, в том числе осуществление уполномоченным субъектом контрольных функций за проведением закупок на всех стадиях закупочной деятельности [2, с. 38].
1.2. Вторым главным участником государственных закупок является потенциальный поставщик (подрядчик, исполнитель), среди которых заказчик выбирает контрагента для будущего контракта (договора поставки).
Закон о контрактной системе в качестве участника закупки определяет любое юридическое лицо (есть исключения) или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя (п. 4 ч. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе) [2].
1.3. Третьим обязательным субъектом закупок являются контрольно-надзорные органы
в лице Федеральной антимонопольной службы, Федерального казначейства Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Минфина России, а также (для МВД России) Контрольно-ревизионного управления МВД России, контрольно-ревизионных подразделений территориальных ОВД РФ.
1.4. Также обязательно наличие оператора электронных площадок (оператора специализированной электронной площадки), который за нарушение законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок несет дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также обязан возместить убытки, причиненные лицам в результате неправомерных действий (бездействия), в том числе по разглашению информации, полученной в ходе проведения электронных процедур (ч. 2 ст. 107 Закона о контрактной системе).
1.5. Особая категория субъектов рисков — эксперты, экспертные организации.
При этом необходимо отметить, что дача экспертом, экспертной организацией, уполномоченным представителем экспертной организации заведомо ложного экспертного заключения в сфере закупок товаров, работ, услуг (далее — ТРУ) для обеспечения государственных и муниципальных нужд может быть квалифицирована и как правонарушение, и как преступление.
Применительно к целям настоящей статьи в качестве субъекта рисков будем рассматривать заказчиков в лице ОВД РФ.
2. Источник возникновения риска.
В соответствии с этим критерием могут быть выделены следующие риски.
Экономические риски субъекта риска — это потенциальная возможность возникновения ущерба государству, гражданам, вызванная действиями (бездействием) поставщика (подрядчика, исполнителя), заказчика, электронной площадки, контролирующих органов (их должностных лиц), а также воздействием непредвиденных непреодолимых обстоятельств и связанная с частичной или полной утратой материальных благ (ценностей, собственности, финансовых средств) субъекта риска.
Согласно формулировкам, данным в экономическом словаре, под экономическим риском понимают возможность понесения потерь вследствие случайного характера результатов принимаемых хозяйственных решений или совершаемых действий [10, с. 350].
В числе такого рода рисков можно выделить инфляционный риск — обесценение активов
или доходов в результате инфляционного роста цен [16, с. 137]; кредитный риск — риск невыполнения долговых обязательств, принятых на себя заемщиком перед ссудодателем [16, с. 169]; страхуемый риск — вероятное событие или совокупность событий, на случай наступления которых проводится страхование; нестрахуемый — вероятность которых трудно рассчитать даже в самом общем виде, считаемые большими для страхования [10, с. 349—350], и др.
Обратимся за примером к материалам судебной практики.
Между заказчиком и подрядчиком заключен государственный контракт на строительство зданий и сооружений на 3 года, а заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их в установленные сроки.
Согласно дополнительному соглашению к государственному контракту неосвоенные подрядчиком денежные средства одного финансового года были перенесены на следующий год.
В связи с тем что, по мнению заказчика, подрядчиком были допущены нарушения в части исполнения сроков освоения денежных средств годом позже, чем предусмотрено графиком выполнения работ (приложение № 1 к контракту), заказчик обратился в суд с требованиями о взыскании пени.
Поскольку заказчиком не доказано согласование исполнения обязательств по контракту по частям, поэтому у суда нет оснований для принятия решения о ненадлежащем исполнении подрядчиком обязательств по контракту в части нарушения промежуточных сроков сдачи этапов работ в указанные заказчиком периоды (в соответствии со ст. 311 ГК РФ)2.
Судебное решение было заказчиком обжаловано, но апелляционная инстанция3 поддержала позицию подрядчика.
Правовые риски субъекта риска — это потенциальная возможность возникновения ущерба государству, участникам закупок, гражданам вследствие имеющихся пробелов в законодательстве, частых изменений в отдельных нормах, нарушения законодательства, наличия ошибок в документации (извещении, техническом задании, документации и т. д.), неэффективной организации правовой работы субъекта риска, а также ненадлежащей защиты интересов в контролирующих органах и судебных инстанциях.
2 См.: Решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 21 августа 2020 г. по делу № А15-704/2020 // Судебные и нормативные акты Рос. Федерации : сайт. URL: https://sudact.ru/arbitral/ doc/2PzA3mzkvSVp/ (дата обращения: 01.10.2021).
3 См.: Решение Шестнадцатого Арбитражного апелляционного
суда от 23 ноября 2020 г. по делу № А15-704/2020 // Электронное правосудие : сайт. URL: https://kad.arbitr.ru (дата обращения: 01.10.2021).
Абсолютно не ново, что Закон о контрактной системе — один из наиболее спорных и динамичных законов в Российской Федерации. Достаточно обратить внимание на число редакций закона за последние 3 года. Так, в 2020 г. были приняты 12 федеральных законов о внесении изменений, в 2021 г. появились 7 новых редакций, в 2022 г. — 16 изменяющих Закон о контрактной системе документов.
В 2018 г. выявленный ущерб от необоснованных выплат и переплат составил 800 млн рублей.
С учетом нестабильной практики реализации норм Закона о контрактной системе в МВД России контрольно-ревизионными службами все чаще акцентируется внимание на сложностях снижения ущерба от неграмотных закупочных процедур ввиду незнания нормативных документов, неправильного применения их требований, арифметических ошибок, небрежности в оформлении соответствующих документов. В то же время сотрудник, занимающийся закупками, нередко просто не успевает отследить и вникнуть в очередное изменение Закона о контрактной системе.
Рассмотрим пример правовых рисков. Заказчик установил в государственном контракте ответственность страховщика за неисполнение обязательств в размере, меньшем установленного п. 21 ст. 12 Закона об ОСАГО, что является нарушением законодательства. Согласно п. 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации (далее — ВС РФ) от 24 марта 2016 г. № 7, если размер неустойки установлен законом, то в силу п. 2 ст. 332 ГК РФ он не может быть снижен по заблаговременно заключенному договору (соглашению) сторон, но может быть повышен, если такое повышение не запрещено законом.
На основе анализа большого объема эмпирического материала авторы статьи пришли к выводу, что большая часть рисков может иметь как экономическую, так и правовую природу, что, несомненно, увеличивает вероятность их реализации и сложность выявления и доказывания контролирующими органами. В научной литературе коррупционные риски рассматривают зачастую как правовое явление [1, с. 647], которое наблюдается почти на каждой стадии (этапе) закупочного цикла, реже как экономическое явление — в части материальных потерь (ущерб, упущенная выгода и др.).
3. Стадия реализации риска.
Закупка как вид деятельности последовательно развивается во времени и проходит ряд стадий. В общетеоретическом аспекте «стадия — это период, ступень развития чего-нибудь» [9]. И на каждой стадии процесса закупки возможна реализация одноименного риска [7]:
46
3.1. Риски при планировании закупки.
Планирование закупок включает в себя поступательный процесс формирования, утверждения и ведения планов-графиков.
Совокупность рисков на данной стадии сводится к следующему формату:
— невыполнение требований законодательства о формировании и утверждении плана-графика закупок;
— включение в план-график закупок начальной (максимальной) цены контракта по закупке (далее — Н(М)ЦК), в отношении которой отсутствует обоснование Н(М)ЦК;
— несоответствие Н(М)ЦК, указанной в плане-графике закупок, значению Н(М)ЦК, сформированной в представленном обосновании Н(М)ЦК;
— определение и обоснование Н(М)ЦК после включения закупки в план-график закупок;
— отсутствие документального подтверждения обоснования Н(М)ЦК;
— нарушение порядка определения и обоснования Н(М)ЦК: с арифметическими ошибками в расчетах, неправильным округлением цены до объема финансирования по конкретному виду закупки; на основании информации аффилированных между собой источников (организаций, индивидуальных предпринимателей);
— риск при осуществлении финансового планирования главным распорядителем средств федерального бюджета, в том числе нарушение сроков предоставления и утверждения показателей и проектов бюджетных смет в связи с нестабильной работой программного обеспечения ГИИС «Электронный бюджет», техническим несовершенством программного обеспечения, ошибками в указании нормативных правовых актов при подготовке показателей бюджетных смет;
— риски несостоявшихся торгов, так как существует необходимость прохождения различных дополнительных процедур в части: подготовки объемного пакета документов, необходимых для открытия л/с; подключения к ГИИС «Электронный бюджет» (ПУР КС ГИИС ЭБ); ознакомления с порядком работы в ПУР КС ГИИС ЭБ; прохождения курса обучения. В связи с этим многие юридические лица просто не выходят на торги, если требуется казначейское сопровождение;
— риск оплаты заказчиком работ, которые были сданы за пределами срока действия контракта. В практике имеются примеры, когда суды не поддержали заказчика, который отказал в приемке со ссылкой на истечение срока контракта4. Суды решили, что если срок кон-
4 Постановление Арбитражного суда Московского округа от 8 июня 2022 г. № Ф05-10691/2022 по делу № А40-110332/2021 // СПС КонсультантПлюс : сайт. URL: https://www.consultant.ru/cons/ cgi/online.cgi?req=doc&base=AMS&n=432682#D07wDiTcDmwp66 xN2 (дата обращения: 01.02.2023).
тракта истек, то это не является поводом к прекращению обязательства, даже если в нем есть такое условие. Правило работает, когда заказчик не уведомлял подрядчика об отсутствии оснований для продолжения работ и показывал заинтересованность в их продолжении5.
Например, стороны заключили сделку на проектные работы в 2 этапа, при этом заказчик оплатил 1-й этап, а акты на работы по 2-му этапу передали, когда срок контракта уже истек, поэтому заказчик их не подписал и результат не оплатил. Суды апелляционной и кассационной инстанций денежные средства с заказчика взыскали, обосновав вывод следующим.
На проектную документацию получено положительное заключение госэкспертизы; 1-й этап работ заказчик принял, претензий к результатам 2-го этапа не предъявлял, а также не доказал, что работы не имели для него потребительской ценности; заказчик не сообщил подрядчику, что уже отсутствуют основания выполнять работы, когда срок контракта истек, таким образом, он содействовал их продолжению, что говорит о заинтересованности в результате и необоснованности довода об окончании срока контракта.
3.2. Риски при осуществлении закупки.
Определение поставщика (подрядчика, исполнителя) — одна из важнейших стадий закупки, охватывающая цепочку действий от размещения извещения об осуществлении закупки до заключения контракта (п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе). Результат обозначенных мероприятий прямо пропорционален эффективности закупки.
Совокупность рисков на данной стадии можно условно разделить по виду обстоятельств, влияющих на процедуру закупки:
а) риски, зависящие от заказчика:
— закупка ТРУ, не включенных в план-график закупок;
— закупка (распределение) имущества сверх табеля (норм) положенности, а также приобретение имущества, не включенного в табель (нормы) положенности, за исключением приобретения опытных образцов с целью их дальнейшей постановки на снабжение (вооружение);
— закупка имущества без учета утвержденных предельных цен (базовых нормативных затрат);
— нарушение сроков размещения закупок, установленных нормативными правовыми актами и решениями МВД России;
— неверное определение суммы штрафа, исчисляемого при неисполнении обязательств, предусмотренных контрактом;
5 Постановление Арбитражного суда Московского округа
от 20 января 2023 г. по делу № А40-110792/2022 // СПС КонсультантПлюс : сайт. URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc&base=AMS&n=459988#7shxDiT6NQQpnhf4 (дата обращения: 01.02.2023).
— заключение государственных контрактов по результатам торгов, не учитывающих обязательное предоставление преимуществ в отношении предлагаемой цены контракта организациям инвалидов и предприятиям уголовно-исполнительной системы;
— авансирование, превышающее размер обеспечения исполнения государственного контракта, необоснованное авансирование;
— нарушения при закупке работ, услуг по техническому обслуживанию имущества;
— неотражение информации об изменении контракта в ходе его исполнения и (или) о ненадлежащем его исполнении и примененных мерах ответственности в ЕИС;
— неотражение (недостоверное отражение) в ЕИС результатов отдельных этапов исполнения контрактов, в том числе информации о поставленном товаре и т. п.;
— нарушения, связанные с выбором способа определения поставщика при обосновании закупки;
— несоблюдение установленных требований к содержанию документации (извещения) о закупке;
— включение в документацию о закупке и государственные контракты дополнительных или нерегламентированных эксплуатационной документацией работ по обслуживанию оборудования, документально неподтвержденных поставщиками (производителями);
— невыполнение требований об установлении ограничений и запретов, преимуществ (например, в части товаров иностранных государств, субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций);
б) риски, зависящие от заказчика и поставщика:
— риск заключения контракта с недобросовестным исполнителем;
— вступление в договорные отношения с недееспособным/неплатежеспособным участником;
— увеличение лимитов бюджетных обязательств в конце финансового года;
— неверное применение национального режима6;
— нарушение принципов конкуренции для привлечения всех заинтересованных участников влечет за собой рост неоптимальных закупок, в том числе риск мнимой конкуренции,
6 Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 6 июля 2022 г. № Ф09-4070/22 по делу № А60-56302/2021 // Судебные и нормативные акты Рос. Федерации : сайт. URL: https:// sudact.ru/arbitral/doc/XbTnfUjRhFUN/ (дата обращения: 02.02.2023); Определение Верховного Суда РФ от 27 января 2022 г. № 301-ЭС21-27010 по делу № А28-533/2020 // СПС КонсультантПлюс : сайт. URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base= ARB&n=699085#F6S0EiTa4ElcArBl (дата обращения: 02.02.2023).
когда при увеличении стоимости продукции не гарантируется ее качество [4, с. 52];
— риск картельного сговора;
— риски «цифровых» сговоров (с участием аукционные роботов с минимальным снижением первоначальной цены договора) [4, с. 60];
в) риски, не зависящие от заказчика и поставщика (случаев неподписания и неисполнения уже подписанных контрактов), формально не являющиеся форс-мажорными в рамках законодательства Российской Федерации, в том числе:
— транспортные или логистические — отсутствие логистических связей в связи с санкцион-ными ограничениями в отношении России;
— производственно-технологические — все (или часть) производство(а) товара осуществляется в «недружественных странах», список которых значительно расширился после начала спецоперации на территориях Луганской и Донецкой народных республик в 2022 г.;
— в области ценообразования — после заключения контракта поставка товара в связи с его удорожанием приводит к убыткам или снижению прибыли для поставщика, а для заказчика — риску неисполнения контракта7;
— риски, связанные с использованием национального режима в закупках — нормативно-правовая база в указанной сфере объемна и сложна, законодатель систематически вносит изменения, а «практика трактовки отдельных ее положений контролирующими органами и судами нередко различается» [5].
Например: заказчик объявил электронный аукцион на оказание услуг по обучению среднего медицинского персонала заказчика. Победителем закупки признан индивидуальный предприниматель (далее — ИП).
Антимонопольный орган в ходе проверки пришел к выводу, что индивидуальные предприниматели могут осуществлять деятельность только по основным и дополнительным общеобразовательным программам и программам профессионального обучения, реализация дополнительных профессиональных программ (далее — ДПП) ИП не предусматривается.
Заказчик, не согласившись с решением антимонопольного органа в части соответствия предъявляемым требованиям второй части заявки, обжаловал его в судебном порядке.
Согласно ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе установлены требования не к соисполнителям (привлекаемым на стадии исполнения контракта), а к участникам закупки. Это нашло
7 Постановление Арбитражного суда Московского округа от 14 июля 2022 г. по делу № А40-210773/2021 // Государственный комитет Республики Татарстан по закупкам : сайт. URL: https:// goszakupki.tatarstan.ru/file/goszakupki/File/АРБИТРАЖНЫЙ%20 СУД%20М0СК0ВСК0Г0%200КРУГА(7)^ (дата обращения: 03.02.2023).
48
свое отражение и в определении Судебной коллегии по экономическим спорам8.
Заказчик, не согласившись с указанной позицией, обжаловал решение в апелляционную инстанцию, которая определение Арбитражного суда9 оставило без изменения, а апелляционные жалобы заказчика — без удовлетворения. Решение антимонопольного органа признано законным и обоснованным.
3.3. Риски при исполнении контракта.
В соответствии с ч. 1 ст. 94 Закона о контрактной системе исполнение контракта направлено на достижение целей осуществления закупки путем совместной деятельности заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) и включает в себя следующий комплекс мер:
— приемку поставленного ТРУ (отдельных этапов);
— оплату заказчиком поставщику за ТРУ;
— взаимодействие заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в процессе исполнения контракта (в том числе изменение, расторжение контракта, применение мер ответственности).
Совокупность рисков на данной стадии:
— неисполнение или ненадлежащее исполнение контракта;
— возврат в федеральный бюджет лимитов бюджетных обязательств без возможности их восстановления, в том числе сверх установленного норматива возврата;
— приемка и оплата ТРУ, не соответствующих условиям государственных контрактов;
— поставка/приемка ТРУ ненадлежащего качества и как следствие риск судебных издержек;
— отказ победителя от заключения контракта после его присуждения;
— невключения поставщика в Реестр недобросовестных поставщиков (РНП) (например, в случае увеличения сроков поставки по вине завода-изготовителя, находящегося в Германии. При этом поставщик неоднократно уведомлял заказчика и просил согласовать изменение сроков поставки) и как следствие риск судебных издержек;
— неправильная трактовка некоторых нормативных положений, отдельных положений и документации о закупке;
8 См.: Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Рос. Федерации от 10 августа 2018 г. N9 301-КГ18-2640 по делу № А29-2241/2017 // СПС КонсультантПлюс : сайт. URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=A RB&n=548675#jMW5EiTLNVKsBzx5 (дата обращения: 01.11.2022).
9 См.: Решение Арбитражного суда Республики Коми от 17 июня 2020 г. по делу № А29-18027/2019 // Судебные и нормативные акты Рос. Федерации : сайт. URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/ hh9iMOJLwzNR/ (дата обращения: 01.11.2022); постановление Второго Арбитражного апелляционного суда от 21 апреля 2021 г. по делу № А29-18027/2019 // Судебные и нормативные акты Рос. Федерации : сайт. URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/jt7qYuSNysNs/
(дата обращения: 01.10.2021).
— нанесение ущерба третьим лицам;
— переплата (излишне уплаченные средства федерального бюджета) по государственным контрактам.
У поставщика на этой стадии риски связаны с несвоевременным поступлением лимитов бюджетных обязательств и ассигнований.
В качестве примера приведем риск неисполнения контракта. Заказчик заключил контракт с поставщиком, одержавшим победу за счет демпингового предложения, не располагающего потенциальной возможностью поставить товары по цене и условиям, предлагаемых контрактом. Указанный риск имеет экономическую природу и может привести не только к неисполнению указанного контракта, но невозможности дальнейшей закупки необходимых товара, работы, услуги (ввиду ограниченности времени, удорожания предмета закупки и т. д.) и даже возврату денежных средств в бюджет без возможности их восстановления. Указанный риск может привести и к возникновению ответственности должностных лиц в случае осуществления закупки в рамках государственного оборонного заказа.
3.4. Риски при мониторинге и аудите закупки.
Под мониторингом закупок понимается система наблюдений в исследуемой сфере (закупок), выполняемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов-графиков (ч. 1 ст. 97 Закона о контрактной системе). Аудит, в свою очередь, носит консультативный характер, включает в себя анализ и оценку результатов закупок, достижения целей осуществления закупок (ч. 1, 2 ст. 98 Закона о контрактной системе).
Совокупность рисков в ходе данных мероприятий:
— невозможность отследить наличие связей для предупреждения создания и организации деятельности незаконных союзов и обнаружения коррупционных явлений, являющихся угрозой экономической безопасности региона и государства;
— завышение Н(М)ЦК (основным инструментом является мониторинг цен на стадии формирования заказа) и т. п.;
— непринятие должных мер по минимизации (устранению) бюджетных рисков, а также отсутствие контроля за своевременным выполнением предложений и рекомендаций по устранению выявленных аудиторскими мероприятиями нарушений и недостатков в финансово-хозяйственной деятельности10 (в т. ч. в сфере госзакупок) субъектов бюджетных процедур.
10 Об утверждении Порядка организации и осуществления внутреннего финансового аудита в системе МВД России : приказ МВД России от 10 января 2022 г. № 5.
Приведем пример из материалов судебной практики. После заключения контракта подрядчик указал, что исследовал фактическое состояние кровли административного здания заказчика и обнаружил, что для данного вида работ на объекте не представлены в смете необходимые материалы.
Заказчик не стал согласовывать смету с внесением изменения в контракт по дополнительным материалам (в части п. 3 ст. 743 ГК РФ) и в одностороннем порядке расторг контракт. Подрядчик был включен в реестр недобросовестных поставщиков и обратился в суд.
Суд11 посчитал, что предложенные подрядчиком дополнительные работы являлись необходимыми для обеспечения годности и прочности результата работ и для нормального функционирования объекта.
Суды первой, апелляционной12 и кассационной13 инстанций отмечают, что правовое регулирование подряда учитывает, что результат создается в процессе взаимодействия сторон. Заказчик и подрядчик должны предпринимать все зависящие от них усилия для целей создания качественного результата. При этом обязанность по информированию заказчика об обстоятельствах (рисках) в части годности результата (в том числе неисполнения контракта) законодателем возложена на подрядчика как специалиста с наличием особых познаний в соответствующей области.
3.6. Риски при контроле закупки.
Практически все риски, возникающие на контрольной стадии, можно отнести к категории коррупционных. Коррупционный риск — возможность совершения служащим (работником) коррупционного правонарушения14. Особую роль в такой ситуации играют коррупционные риски, возникающие при осуществлении бюджетного (бухгалтерского) учета за правильностью, своевременностью, достоверностью и полнотой начисления и перечисления в бюджеты пеней и штрафов, в том числе связанные с нарушениями в сфере закупок15.
11 См.: Решение Арбитражного суда Ростовской области от 20 ноября 2019 г. по делу № А53-27258/19 // Электронное правосудие : сайт. URL: https://kad.arbitr.ru (дата обращения: 01.11.2022).
12 См.: Постановление Пятнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2020 г. по делу № А53-27258/19 // Судебные и нормативные акты Рос. Федерации : сайт. URL: https://sudact.ru/ arbitral/doc/ofqYkAXRlnJa/ (дата обращения: 01.11.2022).
13 См.: Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 июля 2020 г. по делу № А53-27258/2019 // Судебные и нормативные акты Рос. Федерации : сайт. URL: https://sudact.ru/ arbitral/doc/PctTiuHiUX5K/ (дата обращения: 01.11.2022).
14 Методические рекомендации по выявлению и минимизации коррупционных рисков при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд // Навигатор контрактной системы : сайт. URL: http://zakupki-inform. ru/44-fz/pisma-i-raz-yasneniya-po-44-fz/pismo-mintruda-rossii-ot-30-09-2020-18-2-10-p-9716.html (дата обращения: 01.11.2022).
15 Об организации и осуществлении ведомственного финан-
Коррупционный риск напрямую корреспондирует:
— с операциями, при выполнении которых существует риск возникновения конфликта интересов;
— операциями, необходимыми для выполнения внутренних бюджетных процедур, определенных в качестве коррупционно опасных (то есть имеется информация о совершенных нарушениях коррупционной направленности при выполнении бюджетной процедуры);
— операциями, в отношении которых имеются сведения о признаках, удостоверяющих коррупционное поведение должностных лиц при их выполнении.
Стоит отметить, что среди всего перечня рисков, о которых шла речь в нашей статье, многие из них относятся именно к коррупционно опасным, в частности:
— определение и обоснование Н(М)ЦК на основании информации аффилированных между собой источников (организаций, индивидуальных предпринимателей);
— допуск к электронным аукционам участников закупки, заявки которых не соответствуют аукционной документации (необоснованный допуск);
— приемка и оплата ТРУ, не соответствующих условиям государственных контрактов;
— закупка проектно-изыскательских работ при наличии проектно-сметной документации на однотипные объекты или/и невостребованной проектно-сметной документации;
— закупка услуг по техническому обслуживанию имущества, не числящегося на балансе;
— невключение в контракт обязательных условий, внесение изменений в контракт при его заключении и/или исполнении с нарушением установленных требований;
— нарушение порядка расторжения контракта;
— нерассмотрение вопроса о расторжении государственных контрактов в одностороннем порядке в отношении поставщиков, нарушивших существенные условия контрактов;
— ненаправление информации в ФАС России для внесения контрагентов в реестр недобросовестных поставщиков и другие риски.
Проведенное исследование экономических и правовых рисков в сфере закупок ТРУ позволяет заключить следующие выводы:
1. Основополагающим фактором снижения экономических и правовых рисков в сфере закупок для нужд органов внутренних дел Российской Федерации является, в первую очередь,
сового контроля в системе МВД России : приказ МВД России от 10 января 2022 г. № 4.
50
добросовестное и ответственное поведение всех участников закупок на каждом из ее этапов.
2. Большая часть рисков может иметь как экономическую, так и правовую природу, что, несомненно, увеличивает вероятность их реализации и сложность выявления и доказывания контролирующими органами.
3. При рассмотрении спорных ситуаций суды и антимонопольные органы принимают во внимание как фактическое соблюдение условий контракта и всех его этапов, так и выполненные поставщиком действия для превенции наступления негативных результатов.
4. Эффективность использования профессиональных знаний, умений и навыков в сфере закупок ТРУ во многом зависит от качества взаимодействия заказчика и поставщика, выбора оптимальных форм такого взаимодействия в рамках действующего законодательства Российской Федерации, отсутствия нормативных и организационных нарушений, а также ми-
Список литературы:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Баранова Л. В. Риски в сфере административных отношений (коррупционные риски в сфере государственных закупок) // Юридическая техника. 2019. № 13. С. 647-649. Гапоненко В. Ф, Самолысов П. В. Классификация субъектов административных правонарушений в сфере публичных закупок // Труды Академии управления МВД России. 2021. № 2 (58). С. 37-49. Доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению за 2021 год // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: https://epp.genproc.gov. ru/web/gprf/mass-media/news?item=73338775 (дата обращения: 30.04.2023). Картавых К Е. Обеспечение экономической безопасности в сфере управления государственными закупками : дис. ... канд. экон. наук. Киров, 2020. 222 с. Кузнецов И. Исполнение госконтрактов в сложных экономических условиях: риски «недобросовестности» // СПС Гарант : сайт. URL: https://www.garant.ru/ia/opinion/ author/kuznetsov/1563863/ (дата обращения: 01.02.2023).
Литвиненко А. Н, Мячин Н. В. Методология исследования сферы закупок для обеспечения государственных нужд // Вестник экономической безопасности. 2020. № 2. С. 288-293. Мячин Н. В. Классификация теневых экономических явлений в сфере закупок для обеспечения государственных нужд // Экономика и предпринимательство. 2016. № 6. С. 692-695.
нимизации различного рода ошибок, зачастую приобретающих в дальнейшем статус судебных споров.
5. Для предупреждения возникающих рисков в первую очередь необходимо обладать навыками идентификации возможных рисков среди множества событий, далее требуется осуществить классификацию возможных рисков, затем при обнаружении таковых своевременно принять меры по предотвращению или как минимум смягчению последствий возникновения рисков.
Завершая рассмотрение поставленных в статье вопросов, обозначим не затронутый в данном исследовании, но важный аспект темы, являющийся предметом следующих научных изысканий — вопрос о порядке оценки рисков в сфере закупок, выработке критериев (вероятности, степени влияния), порядке и методике оценки критериев «вероятность», «степень влияния».
References:
1. Baranova L. V. Riski v sfere administrativnyh otnoshenij (korrupcionnye riski v sfere gosu-darstvennyh zakupok) // Yuridicheskaya tekh-nika. 2019. № 13. S. 647-649.
2. Gaponenko V. F, Samolysov P. V. Classification of subjects of administrative offenses in the field of public procurement // Proceedings of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2021. № 2 (58). P. 37-49.
3. Doklad o sostoyanii zakonnosti i pravoporyad-ka v Rossijskoj Federacii i o prodelannoj rabote po ih ukrepleniyu za 2021 god // Oficial'nyj sajt General'noj prokuratury Rossijskoj Federacii. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/ gprf/mass-media/news?item=73338775 (data obrashcheniya: 30.04.2023).
4. Kartavykh K. E. Obespechenie ekonomicheskoj bezopasnosti v sfere upravleniya gosudarstven-nymi zakupkami : dis. ... kand. ekon. nauk. Kirov, 2020. 222 s.
5. Kuznetsov I. Ispolnenie goskontraktov v slozhnyh ekonomicheskih usloviyah: riski "nedobros-ovestnosti" // SPS Garant : sajt. URL: https:// www.garant.ru/ia/opinion/author/kuznets-ov/1563863/ (data obrashcheniya: 01.02.2023).
6. Litvinenko A. N, Myachin N. V. Methodology of research in the field of procurement for state needs // Bulletin of Economic Security. 2020. № 2. P. 288-293.
7. Myachin N. V. Classification of shadow economic phenomena in the field of procurement for public needs // Economics and entrepre-neurship. 2016. № 6. P. 692-695.
8. Наумов Ю. Г., Самолысов П. В. Меры по совершенствованию противодействия коррупции в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Образование. Наука. Научные кадры. 2020. № 2. С. 153-158.
9. Ожегов С. И. Словарь русского языка: 70 000 слов / под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1989.
10. Пилюгин Н. Н., Лобанов М. А., Иванов П. И., Нестеров С. А. Проблемы организации внутреннего финансового аудита государственных закупок в МВД России // Вестник МВД России. 2019. № 1. С. 9-17.
11. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М., 2004. 480 с.
12. Самолысов П. В., Белова С. Н. Правовые и экономические инструменты осуществления государственного финансового контроля в сфере закупок // Труды Академии управления МВД России. 2020. № 2 (54). С. 21-29.
13. Смотрицкая И. И., Черных С.И. Общественные закупки в системе мер антикризисного регулирования экономики: первые итоги и новые задачи // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2016. №3. С. 7-22.
14. Строганова Е. В. Развитие государственной системы закупок на основе риск-ориентированного подхода : дис. ... канд. экон. наук. М., 2022. 175 с.
15. Формирование эффективной системы экономической безопасности регионов России с участием органов внутренних дел : учеб. пособие / Ю. Г. Наумов [и др.]. М., 2021. 188 с.
16. Экономический словарь. Справочное издание / авт.-сост. В. И. Нечаев, П. В. Михай-лушкин. Краснодар, 2011. 464 с.
17. Charron N., Dahlström C., Fazekas M., Lapuente V. Careers, Connections, and Corruption Risks: Investigating the Impact of Bureaucratic Meritocracy on Public Procurement Processes // The Journal of Politics. 2017. Vol. 79. № 1. P. 89-104.
18. Dita A.O.F., Bohman M.A., Nurcahyo C.B. Risks of Public Procurement for Construction Works // IOP: Conference Series: materials Science and Engineering. 2020. № 930. P. 012002.
8. Naumov Yu. G, Samolysov P. V. Measures to improve anti-corruption in the field of procurement of goods, works, services for state and municipal needs // Education. The science. Scientific personnel. 2020. № 2. P. 153-158.
9. Ozhegov S. I. Slovar' russkogo yazyka: 70 000 slov / pod red. N. Yu. Shvedovoj. M., 1989.
10. Pilyugin N. N, Lobanov M. A., Ivanov P. I., Nes-terov S. A. Problems of the organization of internal financial audit of public procurement in the Ministry of Internal Affairs Russia // Bulletin of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2019. № 1. P. 9-17.
11. Raizberg B. A., Lozovsky L. Sh, Starodubtse-va E. B. Sovremennyj ekonomicheskij slovar'. M., 2004. 480 s.
12. Samolysov P. V., Belova S. N. Legal and economic instruments of state financial control in the field of procurement // Proceedings of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2020. № 2 (54). S. 21-29.
13. Smotritskaya I. I., Chernykh S.I. Public procurement in the system of measures of anti-crisis regulation of the economy: first results and new tasks // STAGE: economic theory, analysis, practice. 2016. № 3. P. 7-22.
14. Stroganova E. V. Razvitie gosudarstvennoj sis-temy zakupok na osnove risk-orientirovanno-go podhoda : dis. ... kand. ekon. nauk. M., 2022. 175 s.
15. Formirovanie effektivnoj sistemy ekonomi-cheskoj bezopasnosti regionov Rossii s uchas-tiem organov vnutrennih del : ucheb. posobie / Yu. G. Naumov [i dr.]. M., 2021. 188 s.
16. Ekonomicheskij slovar'. Spravochnoe izdanie / avt.-sost. V. I. Nechaev, P. V. Mihajlushkin. Krasnodar, 2011. 464 s.
17. Charron N, Dahlstrom S, Fazekas M, Lapuente V. Career, connections and corruption risks: a study of the influence of bureaucratic meritocracy on public procurement processes // The Journal of Politics. 2017. Vol. 79. № 1. P. 89-104.
18. Dita A.O.F., Rokhman M.A., Nurchakhio S. B. Risks of Public Procurement for Construction Works // IOP: Conference Series : materials Science and Engineering. 2020. № 930. P. 012002.
Для цитирования:
For citation:
Самолысов Павел Валерьевич, Цвилий-Бу-кланова Анна Александровна, Белова Светлана Николаевна. Экономические и правовые риски в сфере закупок для нужд органов внутренних дел Российской Федерации // Труды Академии управления МВД России. 2023. № 2 (66). С. 41-51.
Samolysov Pavel Valerievich, Tsviliy-Buklanova Anna Alexandrovna, Belova Svetlana Nikolaevna. Economic and Legal Risks in the Field of Procurement for the Needs of the Internal Affairs Bodies of the Russian Federation // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2023. № 2 (66). P. 41-51.
