CC BY
41
СУДЕБНО-ЭКСПЕРТНАЯ
деятельность
Самолысов Павел Валерьевич,
кандидат педагогических наук, доцент, доцент кафедры организации финансово-экономического, материально-технического и медицинского обеспечения, Академия управления МВД России, Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8
ORCID 0000-0002-3645-3234
E-mail: academyc@mail.ru
Белова Светлана Николаевна,
кандидат экономических наук, доцент кафедры организации финансово-экономического, материально-технического и медицинского обеспечения, Академия управления МВД России, Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8
ORCID 0000-0002-3306-9405
E-mail: cweta@inbox.ru
Цвилий-Букланова Анна Александровна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры экономики, бухгалтерского учета и аудита, Краснодарский университет МВД России, Российская Федерация, 350005, г. Краснодар, ул. Ярославская, д. 128
ORCID 0000-0002-0602-3313
E-mail: AnnTsviliy@mail.ru
Научные специальности: 12.00.14 — Административное право;
административный процесс; 12.00.11 — Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность (5.1.2. Публично-правовые (государственно-правовые) науки)
УДК 339.186
DOI 10.24412/2072-9391-2022-363-145-154
Pavel Valerievich Samolysov,
Candidate of Pedagogical Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of organization of financial-economic, logistic and medical support,
Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8
ORCID 0000-0002-3645-3234
E-mail: academyc@mail.ru
Svetlana Nikolaevna Belova,
Candidate of Economic Sciences,
Associate Professor of the Department of organization
of financial-economic, logistic and medical support,
Management Academy of the Ministry
of the Interior of Russia,
Russian Federation, 125171, Moscow,
Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8
ORCID 0000-0002-3306-9405
E-mail: cweta@inbox.ru
Anna Alexandrovna Tsviliy-Buklanova,
Candidate of Law,
Associate Professor of the Department of Economics, Accounting and Audit, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia, Russian Federation, 350005, Krasnodar, Yaroslavskaya St., 128
ORCID 0000-0002-0602-3313
E-mail: AnnTsviliy@mail.ru
Scientific Specialty: 12.00.14 — Administrative law; the administrative process;
12.00.11 - Judicial Activities; Prosecutorial Activities;
Human Rights and Law Enforcement Activities (5.1.2. Public Law (State Law) Sciences)
Дата поступления статьи: 11 мая 2022 г.
Дата принятия статьи в печать: 15 сентября 2022 г.
Влияние судебного прецедента и судебной практики на результативность государственных закупок для нужд органов внутренних дел Российской Федерации
The Influence of Judicial Precedent and Judicial Practice on the Effectiveness of Public Procurement for the Needs of the Internal Affairs Bodies of the Russian Federation
146
Аннотация
Актуальность рассматриваемых в статье вопросов и постановка соответствующих проблем определяются потребностью научного осмысления единообразных подходов при разрешении судами дел, связанных с применением законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе при заключении, изменении, расторжении государственных и муниципальных контрактов, их исполнении, ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение, а также результативностью и эффективностью осуществления закупок. Велика роль судебной практики в совершенствовании российского законодательства, выявлении пробелов и коллизий в правоприменении, обозначении общественных отношений, недостаточно регламентированных правовыми нормами.
В статье приводится анализ влияния судебного прецедента и судебной практики на результативность расходования бюджетных средств и эффективность закупок для нужд органов внутренних дел Российской Федерации.
Постановка проблемы: правовая защита органами внутренних дел Российской Федерации государственных интересов и отстаивание позиции МВД России в судебных инстанциях по спорам, связанным с применением законодательства Российской Федерации о контрактной системе, напрямую влияют на результаты деятельности ведомства и его обеспеченность необходимым для выполнения возложенных задач и функций.
Исследование влияния судебного прецедента и судебной практики на результативность государственных закупок для нужд органов внутренних дел позволит значительно уменьшить количество совершаемых ошибок со стороны заказчиков, контрактных управляющих (работников контрактных служб), членов комиссии при осуществлении закупок.
Annotation
The relevance of the issues considered in the article and the formulation of relevant problems are determined by the need for scientific understanding of uniform approaches when resolving cases by courts related to the application of the legislation of the Russian Federation on the contract system in the field of procurement of goods, works, services for state and municipal needs, including the conclusion, amendment, termination of state and municipal contracts, their execution, responsibility for non-performance and improper performance, as well as the effectiveness and efficiency of procurement. The role of judicial practice is great in improving Russian legislation, identifying gaps and conflicts in law enforcement, and identifying public relations that are insufficiently regulated by legal norms.
The article provides an analysis of the impact of judicial precedent and judicial practice on the effectiveness of budget spending and the effectiveness of procurement for the needs of the internal affairs bodies of the Russian Federation.
Problem statement: the legal protection of state interests by the internal affairs bodies of the Russian Federation and the defense of the position of the Ministry of Internal Affairs of Russia in court instances on disputes related to the application of the legislation of the Russian Federation on the contract system directly affect the results of the department's activities and its provision with the necessary for the performance of assigned tasks and functions.
The study of the influence of judicial precedent and judicial practice on the effectiveness of public procurement for the needs of internal affairs bodies will significantly reduce the number of mistakes made by customers, contract managers (contract service employees), members of the commission during procurement.
The purpose of the study: is to solve a complex scientific problem of assessing the impact of judicial precedent and judicial practice on the effectiveness of public procurement for public
Целью исследования является решение комплексной научной проблемы по оценке влияния судебного прецедента и судебной практики на результативность государственных закупок для государственных нужд, в том числе для нужд органов внутренних дел Российской Федерации.
Методы исследования: общенаучные, част-нонаучные и специальные методы познания: метод анализа и синтеза, комплексный, системно-структурный, функциональный, формально-юридический, статистический, с помощью которых осуществлен анализ и систематизация судебных прецедентов и судебной практики по делам, связанным с закупками товаров, работ, услуг для нужд органов внутренних дел Российской Федерации.
Результаты и ключевые выводы: проанализировав эмпирические данные об использовании судебного прецедента как источника права в сфере закупок авторы усмотрели прямую зависимость данных судебных решений и результативности государственных закупок для дальнейшей разработки теоретических положений о понятии, видах судебных прецедентов; обосновали необходимость юридического закрепления понятия «судебный прецедент», определения границ его реализации в правоприменении; определена роль судебного прецедента в разрешении споров в государственных закупках; разработаны предложения о внедрении в МВД России практики применения судебных прецедентов в сфере закупок.
needs, including for the needs of the internal affairs bodies of the Russian Federation.
Research methods: general scientific, private scientific and special methods of cognition: the method of analysis and synthesis, complex, system-structural, functional, formal-legal, statistical, with the help of which the analysis and systematization of judicial precedents and judicial practice in cases related to the procurement of goods, works, services for the needs of internal affairs bodies of the Russian Federation is carried out.
Results and key conclusions: having analyzed empirical data on the use of judicial precedent as a source of law in the field of procurement, the authors saw a direct dependence of these court decisions and the effectiveness of public procurement for further development of theoretical provisions on the concept, types of judicial precedents; justified the need for legal consolidation of the concept of "judicial precedent", defining the boundaries of its implementation in law enforcement; defined the role of judicial precedent in dispute resolution in public procurement; Proposals have been developed to introduce the practice of applying judicial precedents in the field of procurement in the Ministry of Internal Affairs of Russia.
Ключевые слова: судебный прецедент; судебная практика; контрактная система; закупка товаров, работ, услуг; органы внутренних дел; результативность закупок; эффективность закупок.
Keywords: judicial precedent; judicial practice; contract system; procurement of goods, works, services; internal affairs bodies; procurement effectiveness; procurement efficiency.
Реализация контрактной системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, регламентируемая Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1 (далее — ФЗ о контрактной системе), к сожалению, не отвечает в настоящее время принципу стабильности (принято 89 федеральных законов о внесении соответствующих изменений). Это, в свою очередь, дает основания говорить о несовершенстве действующего правового поля с позиции обеспечения эффек-
1 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
тивности функционирования контрактной системы. Вдобавок закупочная сфера характеризуется противоречивой практикой рассмотрения споров в административном и судебном порядке, множеством писем разъяснительного характера (Минфина России, Минэкономразвития России). В российской правовой доктрине до настоящего времени не прекращается дискуссия о роли решений высших судебных инстанций в формировании единообразной судебной практики разрешения споров по определенной категории дел, в том числе по делам о нарушениях в сфере закупок, и существовании в правовой действительности такого явления, как судебный прецедент, под которым подразумевается «решение суда, обязательное для решения аналогичных дел в будущем» [7, с. 584].
Появляющиеся обзоры судебной практики по делам, связанным с разрешением споров в применении отдельных положений ФЗ о контрактной системе2 позволили сформулировать ряд вопросов, среди которых определение роли судебного прецедента при формировании единой политики в сфере разрешения споров по конкретной категории дел в сфере закупок; как определить пределы судебного толкования отдельных норм ФЗ о контрактной системе.
Обратимся к некоторым рассуждениям. Классическое определение термина «прецедент» было сформулировано в странах англосаксонской правовой семьи, где под прецедентом понимается «акт высшего суда по конкретному делу, в котором наряду с разрешением спора формулируется ранее не существовавшая правовая норма, становящаяся обязательной для этого же суда и для нижестоящих судов
2 Обзор судебной практики по делам, связанным с разрешением
споров о применении пункта 9 части 1 статьи 31 Федерального за-
кона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
при последующем разрешении аналогичных дел» [8, с. 322-323].
При этом ключевым моментом должно быть формирование судебного прецедента «с учетом прогнозирования рисков, которые возникнут при его мультиплицировании в правоприменительной практике. Причем прогноз должен иметь глобальный характер не только в контексте конкретных споров, но и в макроэкономическом масштабе» [2], в том числе в целях повышения результативности закупок для государственных и муниципальных нужд.
Безусловно, «судебный прецедент предопределен необходимостью конкретизации оценочных понятий и преодоления пробелов в праве» [2, с. 27] и по сравнению с административным имеет как схожие черты (устанавливается решением конкретного дела; применяется в том случае, если судья обнаруживает, что ни одна из действующих норм не подходит к данному случаю; позволяет судебным и административным органам выполнять правотворческую функцию, тем самым устраняя противоречия и «пробелы» между динамичной практикой и действующим законодательством), так и отличия (рис. 1).
Рис. 1. Основные отличия административного и судебного прецедента
148
Ранее нами уже отмечалась важность института судебной практики в сфере государственных закупок для нужд МВД России, который определяется требованием ясного, подробного правового регулирования, своевременно отражающего изменения, возникающие при реализации норм законодательства о контрактной системе [9]. При этом задача практики, особенно на уровне обобщенного судебного прецедента высшей судебной инстанции, состоит
в поиске единообразия, устранения оценочных категорий, и главное - такие позиции не могут быть сформированы без должной аргументации [2].
Актуальность исследуемой темы подтверждается и той ролью, которую играет судебная практика в совершенствовании российского законодательства, выявлении пробелов и коллизий в правоприменении, обозначении общественных отношений, недостаточно регламен-
тированных правовыми нормами, в конечном счете влияющих на результативность закупок3.
Открытые перечни в нормах права, оценочные категории, коллизии, пробелы в действую -щем законодательстве не позволяют судьям буквально трактовать закон, порождая индивидуальное профессиональное видение и суждение. Стремление судебной ветви власти к абсолютной истине и юридической конкретике требует, чтобы какое-либо решение повторилось в схожих ситуациях, то есть стало общепринятым правилом. «Поэтому признание судебного правотворчества и необходимости нижестоящих судебных инстанций ориентироваться на позиции, выработанные высшими судами, способствует обеспечению единообразия понимания и применения закона в судебной практике» [2, с. 27].
На наш взгляд, ключевыми судебными актами в формировании единообразной судебной практики по спорам и нарушениям, связанным с применением законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг, являются акты высших судов:
— постановления Конституционного Суда Российской Федерации (далее — КС РФ);
— постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации (далее — ВС РФ);
— решения Президиума и Судебной коллегии ВС РФ;
— разъяснения Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации4;
— обзоры судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров (включая работы и услуги) для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Исследуем, насколько указанные акты являются обязательными (прецедентными) к применению нижестоящими судами и какое влияние они оказывают на результативность закупок для государственных нужд, в том числе для обеспечения нужд органов внутренних дел Российской Федерации.
1. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде
3 «Под результативностью расходов на закупки понимается степень достижения заданных результатов обеспечения государственных нужд (наличие товаров, работ и услуг в запланированном количестве (объеме) и качестве) и целей осуществления закупок». По вопросу проверки, анализа и оценки результативности расходов на закупки см.: Методические рекомендации по проведению аудита в сфере закупок, утв. Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 21 марта 2014 г. № 15К (961) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 В соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 4 июня № 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и статью 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации"» указанные разъяснения по вопросам судебной практики применения законом и иных нормативных правовых актов арбитражными судами сохраняют свою силу до принятия соответствующих решений Пленумом Верховного Суда Российской Федерации.
Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ решения КС РФ обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. 6), при этом акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу и принимается новый нормативный акт, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части (ст. 79)5. Таким образом, КС РФ принимает прецедентные решения для всех поименованных в ст. 6 субъектов правоотношений.
«Изменение КС РФ ранее существовавшей нормы происходит, как правило, в процессе толкования уже существующей правовой нормы, в результате которого результат толкования может оказаться радикально отличающимся от истолкованного судом первоисточника» [4], при этом может сокращаться субъектный состав лиц, на который распространяется правовая норма [5, с. 6-8; 6, с. 44-45; 12, с. 154-184].
В Постановлении от 9 апреля 2020 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности п. 2 ч. 3 ст. 104 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в связи с жалобой гражданина В. В. Сонина»6 (далее - Постановление КС РФ № 16-П) КС РФ, рассматривая конституционность п. 2 ч. 3 ст. 104 ФЗ о контрактной системе, вывел правило, что указанная норма не соответствует Конституции Российской Федерации в той мере, в какой он позволяет включать в реестр недобросовестных поставщиков информацию о физических лицах — учредителях юридического лица (акционерного общества), которые не являются его участниками (акционерами) к моменту заключения и исполнения этим юридическим лицом государственного (муниципального) контракта.
Кроме этого, суд предписал федеральному законодателю внести в действующее правовое
5 О Конституционном Суде Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
6 По делу о проверке конституционности пункта 2 части 3
статьи 104 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в связи с жалобой гражданина В. В. Со-нина [Электронный ресурс]: Постановление Конституционного
Суда Рос. Федерации от 9 апреля 2020 г. № 16-П. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
150
регулирование изменения, вытекающие из Постановления КС РФ № 16-П, которые были закреплены законодательно7.
В период времени с момента принятия Постановления КС РФ № 16-П и до момента внесения изменений в ФЗ о контрактной системе все органы публичной власти, судебные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, должностные лица, граждане и их объединения обязаны были руководствоваться указанным судебным актом.
2. Федеральным конституционным законом от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» установлено, что Пленум ВС РФ в том числе рассматривает материалы анализа и обобщения судебной практики и дает судам разъяснения по вопросам судебной практики в целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации, решает вопросы, связанные с осуществлением права законодательной инициативы по вопросам своего ведения (ст. 5), Президиум ВС РФ — в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации и в целях обеспечения единства судебной практики и законности проверяет в порядке надзора, в порядке возобновления производства по новым или вновь открывшимся обстоятельствам вступившие в силу судебные акты (ст. 7), судебные коллегии ВС РФ в том числе рассматривают в качестве суда первой инстанции и по новым или вновь открывшимся обстоятельствам дела, отнесенные к подсудности ВС РФ, а также рассматривают в пределах своих полномочий в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации дела в апелляционном и кассационном порядке (ст. 10)8. При этом указанные составы ВС РФ имеют право обратиться в КС РФ с запросом о конституционности закона, подлежащего применению в конкретном деле.
Необходимо отметить, что решения указанных составов ВС РФ де-юре не являются обязательными для нижестоящих судов, но играют существенную роль в формировании судебной практики, ее стабильности и относительной устойчивости [1], де-факто являясь прецедентами. Таким образом, в отечественной системе права судебный прецедент существует как фактор подтверждения неопределенности в праве.
7 О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и статью 1 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 539-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8 О Верховном Суде Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Указанный тезис обосновывается законода-тельностью закрепленных оснований для пересмотра судебного акта по новым обстоятельствам, которыми являются «определение либо изменение в постановлении Пленума ВС РФ или в постановлении Президиума ВС РФ практики применения правовой нормы, если в соответствующем акте ВС РФ содержится указание на возможность пересмотра вступивших в законную силу судебных актов в силу данного обстоятельства»9.
Правоприменительная практика организации и осуществления государственного заказа в последнее время систематически становится предметом рассмотрения в постановлениях Пленума ВС РФ10, решениях Президиума ВС РФ и Судебной коллегии ВС РФ по вопросам судебной практики, которые в целях обеспечения единства практики применения судами законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и антимонопольного законодательства (в части антимонопольных требований к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений11).
Так, Постановление Пленума ВС РФ от 4 марта 2021 г. № 2 при своей кажущейся удаленности от темы исследования является судебным прецедентом по ключевым вопросам регулирования в сфере защиты конкуренции на торгах, являясь императивом не только для судебных инстанций, но и для правоприменителей (антимонопольные органы).
3. Относительно важности и прецедент-ности обзоров судебной практики согласимся с Н. Е. Леонтьевой, которая считает их простыми компиляциями по тематическим критериям судебных актов по конкретным делам с де-персонифицированными фабулами [4, с. 34], что, кстати, не умаляет их роли в формировании правовых позиций заказчика при осуществлении закупок и защите государственных интересов в судебных инстанциях. Придание судебной практике высших судебных инстанций auctor tas rei judic tae позволяет снизить риски в толкова-
9 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (ч. 3 ст. 311). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (ч. 4 ст. 392). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10 О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства [Электронный ресурс]: Постановление Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 4 марта
2021 г. № 2. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11 Необходимо учитывать, что запрос предложений с 1 января
2022 г. не применяется при закупках. См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 2 июля 2021 г. № 360-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
нии и применении норм права, обеспечивает единство судебной практики для использования нижестоящими судами.
Также важно, что на основе обобщения судебной практики Президиум ВС РФ может как поддержать, так и отвергнуть позицию, занятую нижестоящим судом по спорному правовому вопросу. Фактически в обзорах судебной практики содержатся предписания всем судам, как разрешать аналогичные спорные ситуации в будущем, приобретая, по сути, прецедентный характер [3, с. 19].
Обзоры судебной практики по делам в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд в последнее время стали неотъемлемой частью ряда обзоров судебной практики ВС РФ12.
Приведенный анализ актов высших судов по вопросам применения законодательства о контрактной системе позволяет констатировать, что их систематическое и целенаправленное изучение значительно уменьшает в дальнейшем количество совершаемых ошибок со стороны заказчиков, контрактных управляющих (работников контрактных служб) членов
12 См.: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2020), утв. Президиумом Верховного Суда Рос. Федерации 10 июня 2020 г. [Электронный ресурс] // ВС РФ. URL: https://www.vsrf. ru/documents/practice/28993/ (дата обращения: 12.04.2022); Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2020), утв. Президиумом Верховного Суда Рос. Федерации 22 июля 2020 г. [Электронный ресурс] // ВС РФ. URL: https://www.vsrf.ru/documents/ practice/29143/ (дата обращения: 12.04.2022); Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2020), утв. Президиумом Верховного Суда Рос. Федерации 25 ноября 2020 г. [Электронный ресурс] // ВС РФ. URL: https://www.vsrf.ru/documents/practice/29424/ (дата обращения: 12.04.2022); Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2020), утв. Президиумом Верховного Суда Рос. Федерации 23 декабря 2020 г. [Электронный ресурс] // ВС РФ. URL: https://www.vsrf.ru/documents/practice/29424/ (дата обращения: 12.04.2022); Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2021), утв. Президиумом Верховного Суда Рос. Федерации 30 июня 2021 г. [Электронный ресурс] // ВС РФ. URL: https:// www.vsrf.ru/documents/practice/30181/ (дата обращения: 12.04.2022).
комиссии при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд.
В судебной практике также имеются прецеденты, касающиеся гражданско-правовой ответственности заказчика и участника закупки, например, когда участник закупки, неправомерно признанный уклонившимся от заключения контракта, взыскал с заказчика убытки в виде расходов на получение банковской гарантии13; заказчик взыскал с победителя аукциона, который был признан уклонившимся от заключения контрак-та14. При этом в обоих случаях победителя электронного аукциона признавали уклонившимся от заключения контракта из-за его действий по направлению протокола разногласий, но лишь в первом случае суды сочли их правомерными.
Важность использования прецедентных решений судебных органов подтверждается в том числе п. 3 ст. 3919 ГПК РФ во взаимосвязи с Обзором судебной практики № 3/201515, в которых нарушение единообразия в толковании судами норм права (т. е. такое толкование и применение правовых норм, которое не согласуется с разъяснениями правового смысла закона, данными в постановлениях Пленума ВС РФ и Президиума ВС РФ [9]) указано одним из оснований для отмены судебного решения.
При анализе судебной практики и усмотрении прецедентных случаев нельзя не обратить внимание в целом на статистику судебной практики в спорах, связанных с реализацией положений о контрактной системе в МВД России (см. табл. 1).
13 Постановление ФАС Центрального округа от 25 декабря 2017 г. по делу № А48-3196/2016.
14 Постановление ФАС Уральского округа от 8 февраля 2018 г. по делу № А07-6567/2017.
15 Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Феде-
рации № 3 (2015), утв. Президиумом Верховного Суда Рос. Федера-
ции 25 ноября 2015 г. [Электронный ресурс] // ВС РФ. URL: https://
www.vsrf.ru/documents/practice/29424/ (дата обращения: 12.04.2022).
Судебная практика споров в сфере закупок, товаров, работ и услуг органов внутренних дел Российской Федерации
Таблица 1
Год 2018 2019 2020
Всего проведено закупок 52 868 54 417 46 364
КС16 ЕП17 КС ЕП КС ЕП
17 429 35 439 20 754 33 663 15 471 28 893
Обжаловано (кол-во, %) 55 0,3 % 80 0,2 % 90 0,3 % 194 0,6 % 94 0,6 % 113 0,4 %
Судебных решений в пользу МВД России (кол-во, %) 43 78 % 32 40 % 65 72,2 % 145 74,7 % 69 73 % 26 23 %
Судебных решений не в пользу МВД России (кол-во, %) 12 22% 48 60% 23 27,8% 49 25,3% 25 27% 87 77%
16 КС - Конкурентные способы.
17 ЕП - Закупки у единственного поставщика.
152
Относительно статистики нарушений, распределенных по группам, в течение трех лет сохраняется следующая тенденция:
— ошибки, допускаемые заказчиками в лице органов внутренних дел — 45—50 % от общего числа решений, при этом большинство нарушений (более 75 %) приходится на неоплату задолженностей по энергосервисным контрактам и неоплату стоимости фактически выполненных работ;
— ошибки, допускаемые поставщиками (подрядчиками, исполнителями) — 45—50 % от общего числа решений, при этом большинство нарушений (более 80 %) приходится на неисполнение (ненадлежащее исполнение) поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом, и злоупотребление поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своим правом по требованию взыскания с заказчика денежных средств;
— ошибки, допускаемые контролирующими органами при вынесении решений — 1 % от общего числа решений.
В сложившейся ситуации с учетом ежегодных обзоров основных нарушений финансово-хозяйственной деятельности, выявляемых контрольно-ревизионным управлением МВД России (как известно, в МВД России ежегодно под проверки попадает 50 % всех органов, организаций, учреждений МВД России), усматривается определенная типизация как нарушений в сфере государственных закупок, так и спорных ситуаций, требующих нередко разрешения споров в судебных инстанциях.
Системный анализ судебной практики, выработка на его основе новых методов и механизмов защиты интересов органов и организаций МВД России являются ведущими современными направлениями совершенствования правового регулирования деятельности МВД России. Особое значение в таких условиях приобретает адресная профилактическая работа по итогам обобщения судебной практики (с разработкой мотивированных предложений); совершенствование практики и повышение эффективности представления интересов МВД России в КС РФ, ВС РФ, международных судах18.
Министерство внутренних дел Российской Федерации в части организации судебно-иско-вой работы осуществляет мониторинг судебной практики, направленный на осуществление систематической деятельности соответствующими подразделениями министерства в пределах своих полномочий по сбору, обобщению, анализу и оценке судебных актов по соответствую-
щей категории исков, затрагивающих компетенцию МВД России19. Результатом мониторинга судебной практики являются обзоры практики рассмотрения в ВС РФ споров, затрагивающих деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, подготавливаемые Договорно-правовым департаментом МВД России (далее — ДПД МВД России) ежегодно20.
Например, в 2019 г. в ВС РФ рассмотрено в судебных заседаниях 252 дела (из них в 94,5 % случаев в удовлетворении требований отказано (прекращено, отменены судебные акты, дела направлены на новое рассмотрение), выработано и закреплено в постановлениях ВС РФ 12 правовых позиций, обеспечивающих успешную защиту интересов подразделений МВД России по соответствующим категориям дел. Однако в указанных обзорах за период 2019—2021 гг. отсутствует судебная практика в сфере закупок для нужд МВД России, тем более прецедентные решения в исследуемой сфере.
В целях повышения качества защиты органами внутренних дел Российской Федерации государственных интересов и отстаивания позиции ведомства в судебных инстанциях по спорам, связанным с применением законодательства Российской Федерации о контрактной системе, представляется целесообразным:
1. Осуществлять применение имеющегося опыта заслушивания представителей подразделений МВД России при руководстве ДПД МВД России по назначенным в ВС РФ делам, затрагивающим интересы Министерства21, по судебным решениям прецедентного характера, касающимся государственных закупок в МВД России.
2. Направлять в органы, организации, учреждения МВД России обзоры по судебным решениям в сфере закупок, в том числе с прецедентными случаями.
3. Сформировать единую методическую систему, включающую как разъяснение общих схем осуществления планирования закупочного процесса с учетом особенностей ведомственных актов и учета специфики закупок МВД России, так и разъяснение особенностей исполнения государственного контракта и определения критериев целесообразности судебно-исковой деятельности.
18 Об утверждении Концепции правового регулирования и юридического сопровождения деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации на период с 2017 по 2021 год (ред. 07.03.2017): приказ МВД России от 9 января 2017 г. № 1.
19 Об утверждении Инструкции по организации судебно-ис-ковой работы в системе МВД России: приказ МВД России от 27 декабря 2018 г. № 888 (ред. 09.07.2019). [Электронный ресурс]. Доступ из СТРАС «Юрист».
20 Обзор практики рассмотрения в Верховном Суде Российской Федерации споров, затрагивающих деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, за 2019 год [Электронный ресурс]. Москва, 2020. Доступ из СТРАС «Юрист».
21 Юридическая служба МВД России сквозь время // Щит и меч. 2018. № 15 (1655). [Электронный ресурс]. Доступ из СТРАС «Юрист».
4. Подбирать, анализировать, систематизировать и вести информационно-аналитическую базу судебных прецедентов в сфере закупок, необходимую для эффективного использования как в судебно-претензионной, так и научной, образовательной деятельности органов внутренних дел (с возможностью обращения к материалам на платформе информационно-справочного портала (сервисов ИСОД МВД России).
5. Рассмотреть вопрос о возможности и целесообразности включения темы из сферы судебной практики в спорах о государственных закупках для нужд МВД России в сводный перечень проблем деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, требующих научного разрешения.
Продолжать исследование судебного прецедента в сфере закупок для нужд МВД России, установление его влияния на сокращение судебных споров и ошибок, выявляемых при осуществлении закупок для нужд МВД России.
Исследуя судебную практику в спорах о государственных закупках для нужд органов внутренних дел Российской Федерации, смеем заключить следующее:
1. Неоспоримым является тот факт, что вне зависимости от положений ФЗ о контрактной системе и иных нормативных правовых актов в сфере закупок судебный прецедент начинает все больше выполнять функцию источника
права, нивелируя пробелы и коллизии в правоприменении, «подправляя» недостаточно регламентированные положения правовых норм.
2. В настоящее время назрела необходимость законодательного закрепления понятия «судебный прецедент» как инструмента искоренения пробелов в праве, исключения оценочных понятий, позволяющего руководителю того или иного хозяйствующего субъекта грамотно запланировать, организовать государственные закупки, спрогнозировать тот или ной ход событий в случае возникновения типичных рисков в этой сфере.
3. Судебная практика, формируемая через систему судебных прецедентов, может объективно воздействовать на сокращение допускаемых ошибок в организации закупок со стороны их участников [10, с. 146], а также существенно повлиять на результативность государственных закупок, в том числе и для нужд органов внутренних дел.
4. В связи с недостаточной изученностью исследуемой сферы необходима дальнейшая проработка всего комплекса мероприятий (в том числе вышеперечисленных предложений) по совершенствованию качества защиты органами внутренних дел Российской Федерации государственных интересов в судебных органах по спорам, связанным с применением законодательства Российской Федерации о контрактной системе.
Список литературы:
1. Бавсун М. В., Баландюк В. Н, Спиридонов А. П. Влияние прецедентных решений Верховного суда Российской Федерации на правоприменительную деятельность // Научный вестник Омской академии МВД России. 2014. № 1 (52).
2. Беляева О. А. Коллапс судебной практики в спорах о корпоративных закупках // Журнал российского права. 2018. № 10. DOI: 10.12737/аП_2018_10_3.
3. Тук П. А. Судебная практика как форма судебного нормотворчества в правовой системе России: общетеоретический анализ: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Москва, 2012.
4. Леонтьева Н. Е. Является ли прецедент источником права в России? // Вопросы российской юстиции. 2019. № 1.
5. Малюшин А. А. Прецедентный характер судебной практики // Российский судья. 2007. № 3.
6. Мкртумян А. Ю. Судебный прецедент как источник права: сравнение нормативного и социологического подходов // История государства и права. 2009. № 3.
References:
1. Bavsun M. V., Balandyuk V. N, Spiridonov A. P. Influence of Precedent Decisions of the Supreme Court of the Russian Federation on Law Enforcement Activities // Scientific Bulletin of the Omsk Academy of the MIA of Russia. 2014. № 1 (52).
2. Belyaeva O. A. Collapse of Judicial Practice in Corporate Procurement Disputes // Journal of Russian Law. 2018. № 10. DOI: 10.12737/ art_2018_10_3.
3. Guk P. A. Sudebnaya praktika kak forma sudeb-nogo normotvorchestva v pravovoj sisteme Rossii: obshcheteoreticheskij analiz: avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. Moskva, 2012.
4. Leontyeva N. E. Is the Judicial Precedent A Source of Law In Russia? // Issues of Russian Justice. 2019. № 1.
5. Malyushin A. A. The Precedent Nature of Judicial Practice // Russian Judge. 2007. № 3.
6. Mkrtumyan A. Y. Judicial Precedent as a Source of Law: Comparison of Normative and Sociological Approaches // History of State and Law. 2009. № 3.
7. Ozhegov S. I. Slovar' russkogo yazyka: 70 000 slov / pod red. N. Yu. Shvedovoj. 21-e izd., pererab. i dop. Moskva, 1989.
7. Ожегов С. И. Словарь русского языка: 70 000 8. слов / под ред. Н. Ю. Шведовой. 21-е изд., перераб. и доп. Москва, 1989.
8. Рожкова М. А. Судебный прецедент и судеб- 9. ная практика // Иски и судебные решения: сборник статей. Москва, 2009.
9. Тарабан Н. А. Становление судебного прецедента как источника материального пра- 10. ва в условиях глобальной интеграции российской правовой системы // Администратор суда. 2019. № 4. 11.
10. Терехин В. А. Судебная политика в современной России: необходимость формирования // Правовая политика и правовая жизнь. 2013. № 2 (51).
11. Цвилий-Букланова А. А, Самолысов П. В., Белова С. Н. Методические основы исследования судебной практики по спорам и делам
о нарушениях законодательства о контракт- 12. ной системе в сфере закупок для нужд органов внутренних дел // Российское конкурентное право и экономика. 2021. № 4 (28).
12. Четвернин В. А, Юрко Г. Б. Судебные источники права // Ежегодник либертарно-юри-дической теории. 2007. № 1.
Rozhkova M. A. Sudebnyj precedent i sudebnaya praktika // Iski i sudebnye resheniya: sbornik statej. Moskva, 2009.
Taraban N. A. The Formation of a Judicial Precedent as a Source of Substantive Law in the Context of Global Integration of the Russian Legal System // Court Administrator. 2019. № 4. Terekhin V. A. Judicial Policy In Modern Russia: the Need to Form // Legal Policy and Legal Life. 2013. № 2 (51).
Tsviliy-Buklanova A. A., Samolysov P. V., Be-lova S. N. Methodological Foundations of the Study of Judicial Practice in Disputes and Cases of Violations of the Legislation on the Contract System in the Field of Procurement for the Needs of Internal Affairs Bodies // Russian Competition Law and Economics. 2021. № 4 (28).
Chetvernin V. A., Yurko G. B. Sudebnye istochniki prava // Ezhegodnik libertarno-yuridich-eskoj teorii. 2007. № 1.
Для цитирования:
For citation:
Самолысов Павел Валерьевич, Белова Светлана Николаевна, Цвилий-Букланова Анна Александровна. Влияние судебного прецедента и судебной практики на результативность государственных закупок для нужд органов внутренних дел Российской Федерации // Труды Академии управления МВД России. 2022. № 3 (63). С. 145-154.
Samolysov Pavel Valerievich, Belova Svetlana Nikolaevna, Tsviliy-Buklanova Anna Alexandrovna. The Influence of Judicial Precedent and Judicial Practice on the Effectiveness of Public Procurement for the Needs of the Internal Affairs Bodies of the Russian Federation // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2022. № 3 (63). P. 145-154.
154
