CC BY
69
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ:
методология, правовое обеспечение
СВЕТЛАНА НИКОЛАЕВНА БЕЛОВА,
доцент кафедры организации финансово-экономического, материально-технического и медицинского обеспечения, кандидат экономических наук Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8 E-mail: cweta@inbox.ru
ORCID 0000-0002-3306-9405
АННА АЛЕКСАНДРОВНА ЦВИЛИЙ-БУКЛАНОВА,
заместитель начальника кафедры организации финансово-экономического, материально-технического и медицинского обеспечения, кандидат юридических наук Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8 E-mail: AnnTsviliy@mail.ru
ORCID 0000-0002-0602-3313
ПАВЕЛ ВАЛЕРЬЕВИЧ САМОЛЫСОВ,
доцент кафедры организации финансово-экономического, материально-технического и медицинского обеспечения, кандидат педагогических наук, доцент Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8 E-mail: academyc@mail.ru
ORCID 0000-0002-3645-3234
Научная специальность: 12.00.14 — административное право;
административный процесс;
12.00.11 — судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность.
УДК 339.186
DOI 10.24412/2072-9391-2021-359-48-58
Дата поступления статьи: 12 мая 2021 г.
Дата принятия статьи в печать: 10 сентября 2021 г.
SVETLANA NIKOLAEVNA BELOVA, Associate Professor of the Department of Organization of Financial, Economic, Material, Technical and Medical Support, Candidate of Economic Sciences, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8 E-mail: cweta@inbox.ru
ANNA ALEKSANDROVNA CVILIJ-BUKLANOVA, Head of the Department of Organization of Financial, Economic, Material, Technical and Medical Support, Candidate of Law
Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8 E-mail: AnnTsviliy@mail.ru
PAVEL VALER'EVICH SAMOLYSOV, Associate Professor of the Department of Organization of Financial, Economic, Material, Technical and Medical Support, Candidate of Pedagogics Sciences Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8 E-mail: academyc@mail.ru
Scientific Specialty: 12.00.14 — Administrative Law; Administrative Process;
12.00.11 - Judicial Activity, Prosecutor's Activity, Human Rights and Law Enforcement Activities.
Предупреждение типичных нарушений при закупках товаров, работ, услуг для нужд органов внутренних дел: методология, теория, судебная практика
Prevention of Typical Violations in the Procurement of Goods, Works, Services for the Needs of Internal Affairs Bodies: Methodology, Theory, Judicial Practice
Аннотация
Актуальность рассматриваемых в статье вопросов и постановка проблем определяются потребностью научного осмысления методологии предупреждения ошибок в ходе правоприменения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для нужд органов внутренних дел. Суммы причиненного государству ущерба, выявляемого из года в год Министерством внутренних дел России и устанавливаемые одновременно финансовые нарушения территориальных органов внутренних дел Российской Федерации, остаются существенными.
Исследование нацелено на определение типичных ошибок в применении норм материального и процессуального права, определение причин и условий возникновения фактов принятия отличающихся друг от друга судебных решений по схожим фактам правонарушений.
В статье классифицированы распространенные ошибки в сфере публичных закупок, которые позволили наметить предварительные векторы повышения эффективности расходования бюджетных средств при реализации плана-графика закупок товаров, работ, услуг для нужд органов внутренних дел.
Постановка проблемы: качество защиты органами внутренних дел Российской Федерации государственных интересов и отстаивание позиции ведомства в судебных инстанциях по спорам, связанным с применением законодательства Российской Федерации о контрактной системе, напрямую влияют на результативность деятельности ведомства и его обеспеченность всем необходимым для выполнения возложенных на Министерство внутренних дел Российской Федерации задач и функций.
Необходимость выявления типичных ошибок и разработки комплексного систематизированного источника (методических рекомендаций для сотрудников органов внутренних дел), наглядно демонстрирующего организацию и порядок осуществления защиты государственных интересов в судебных инстанциях по спорам,
Abstract
The relevance of the issues considered in the article and the formulation of problems are determined by the need for scientific understanding of the methodology for preventing errors in the course of law enforcement of the legislation of the Russian Federation on the contract system in the field of procurement of goods, works, services for the needs of internal affairs bodies. The amounts of damage caused to the state, detected from year to year by the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation and the financial violations of the territorial bodies of internal affairs of the Russian Federation established at the same time, remain significant.
The research is aimed at identifying typical errors in the application of the norms of substantive and procedural law, determining the causes and conditions for the occurrence of facts of making court decisions that differ from each other on similar facts of offenses.
The article classifies common mistakes in the field of public procurement, which allowed us to outline preliminary vectors for improving the efficiency of spending budget funds when implementing the schedule plan for the procurement of goods, works, services for the needs of internal affairs bodies.
The problem statement: the quality of the protection of state interests by the internal affairs bodies of the Russian Federation and the defense of the position of the department in court instances on disputes related to the application of the legislation of the Russian Federation on the contract system directly affect the effectiveness of the department's activities and its provision with everything necessary to perform the tasks and functions assigned to the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation.
The need to identify typical errors and develop a comprehensive systematized source (methodological recommendations for employees of internal affairs bodies) that clearly demonstrates the organization and procedure for protecting
50
связанным с применением законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд органов внутренних дел, являются этапами реализации механизма повышения результативности госзаказа в ведомстве.
Целью исследования является систематизация ошибок, возникающих в ходе планирования и осуществления закупок товаров, работ, услуг; определение направлений повышения эффективности государственного заказа для обеспечения ведомственных нужд.
Методы исследования: общенаучные, частно-научные и специальные методы познания: метод анализа и синтеза, комплексный, системно-структурный, функциональный, формально-юридический, статистический, классификации, с помощью которых осуществлена систематизация наиболее распространенных ошибок в сфере закупок товаров, работ, услуг для нужд органов внутренних дел по материалам судебной практики.
Результаты и ключевые выводы: отмечается несовершенство результатов судебно-исковой работы в части отсутствия методологии в систематизации правонарушений по вопросам закупок товаров, работ, услуг для нужд органов внутренних дел.
Авторы статьи в ходе исследования пришли к следующим выводам: анализ судебных решений позволил классифицировать существующие типы ошибок в сфере госзаказа для потребностей Министерства внутренних дел Российской Федерации; весьма актуален и практически необходим для выработки субъектами государственного заказа единой правоприменительной позиции о включении результатов судебно-исковой работы по вопросам закупок товаров, работ, услуг для ведомственных нужд в обзоры основных результатов су-дебно-исковой работы в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации; не вызывает сомнений востребованность у практиков в проведении ежегодных совещаний-семинаров, в том числе в режиме видеоконференций, с рассмотрением обзоров судебных решений, а также установлением наиболее значимых рисков в сфере закупок и определением концепции их оценки в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации; не теряет актуальности правовая составляющая контрактной системы - внесение изменений в нормы российского законодательства о госзакупках с разработкой механизма для предотвращения риска сговора между заказчиком и поставщиками, между самими поставщиками (с учетом зарубежного опыта использования методов контрактного стимулирования (финансового и нефинансового воздействия)).
state interests in court instances in disputes related to the application of the legislation of the Russian Federation on the contract system in the field of procurement of goods, works, services to meet the needs of internal affairs bodies are the stages of implementing the mechanism for improving the effectiveness of state orders in the department.
The purpose of the study is to systematize errors that occur during the planning and implementation of purchases of goods, works, services; to determine directions for improving the efficiency of state orders to meet departmental needs.
The research methods: general scientific, private scientific and special methods of cognition: the method of analysis and synthesis, complex, system-structural, functional, formal-legal, statistical, classifications, with the help of which the systematization of the most common mistakes in the field of procurement of goods, works, services for the needs of internal affairs bodies based on the materials of judicial practice is carried out.
The results and key conclusions: there is an imperfection of the results of the judicial and claim work in terms of the lack of methodology in the systematization of offenses on the procurement of goods, works, services for the needs of internal affairs bodies.
The authors of the article in the course of the study came to the following conclusions: the analysis of court decisions made it possible to classify the existing types of errors in the field of public procurement for the needs of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation; it is very relevant and practically necessary for the development of a unified law enforcement position by the subjects of the state order on the inclusion of the results of judicial work on procurement of goods, works, services for departmental needs in the reviews of the main results of judicial work in the system of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation; there is no doubt that practitioners are in demand for annual meetings and seminars (including videoconferences), with the consideration of reviews of court decisions, as well as the identification of the most significant risks in the field of procurement and the definition of the concept of their assessment in the system of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation; the legal component of the contract system does not lose its relevance -amendments to the norms of Russian legislation on public procurement with the development of a mechanism to prevent the risk of collusion between the customer and suppliers, between suppliers themselves (taking into account foreign experience in using methods of contract incentives (financial and non-financial impact)).
Ключевые слова: контрактная система; органы внутренних дел; государственные нужды; закупка товаров, работ, услуг; правоприменительная практика; судебная практика; типичные ошибки.
Key words: contract system; internal affairs bodies; state needs; procurement of goods, works, services; law enforcement practice; judicial practice; typical mistakes.
Органы внутренних дел Российской Федерации, наделенные властными полномочиями, нацеленные на обеспечение общественного порядка и безопасности, предупреждение, предотвращение и пресечение преступлений и правонарушений в разных формах их проявления, нередко сами нуждаются в защите. Статус истца или ответчика возникает как следствие выявляемых контрольно-надзорными органами нарушений законодательства Российской Федерации, в том числе Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1 (далее — ФЗ «О контрактной системе») либо сами территориальные органы МВД России становятся объектом нападок со стороны недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее — поставщиков), а также «профессиональных» жалобщиков.
В связи с чем уровень судебной защиты интересов органов внутренних дел по спорам и нарушениям, касающимся применения законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг, является индикатором эффективности отправления правосудия и действенным из всех апробированных практикой механизмом охраны прав и законных интересов государства. Кроме того, от эффективности защиты органами внутренних дел государственных интересов в судебных инстанциях по рассматриваемым видам споров напрямую зависят качественные характеристики закупаемых товаров, работ и услуг.
Несмотря на всю серьезность практических аспектов защиты интересов органов внутренних дел в судах по вопросам реализации госзаказа, результаты судебно-исковой работы такой категории дел не находят отражения в соответствующих ведомственных обзорах системы МВД России2, что может сви-
1 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
2 Основные результаты судебно-исковой работы в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации в 2018 году: информационно-аналитический обзор. Москва, 2019; Основные результаты судебно-исковой работы в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации в 2019 году: информационно-аналитический обзор. Москва, 2020;
Основные результаты судебно-исковой работы в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации в 2020 году: информационно-аналитический обзор. Москва, 2021.
детельствовать об отсутствии прикладного интереса к защите интересов органов внутренних дел в сфере закупок товаров, работ, услуг или недостатке методологии в систематизации правонарушений в данном вопросе. Вместе с тем информация о рассмотрении жалоб Федеральной антимонопольной службой (далее — ФАС России), ее территориальными органами на действия заказчика в лице МВД России, главных управлений (управлений) по субъектам Российской Федерации, управлений на транспорте МВД России по федеральным округам и линейных управлений МВД России на транспорте, образовательных и иных организаций МВД России систематизируется3, как показывает практика, является востребованной сотрудниками органов внутренних дел. При этом авторами выявлено, что типовые нарушения по информации ФАС России и типовые нарушения, указанные в судебных решениях исследуемой сферы, различаются по типам и видам нарушений, а также другим классификационным признакам. Поскольку предметом данного исследования являются судебные решения в сфере закупок, товаров, работ, услуг для нужд органов внутренних дел, классификация типовых нарушений по информации ФАС России будет освещена в следующих публикациях.
Как показывает антимонопольная и судебная практика рассмотрения споров, связанных с применением законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд органов внутренних дел, в суды попадают категории дел, связанные с обжалованием: заказчиками (в лице органов внутренних дел) действий (бездействий) поставщиков, заказчиками решений антимонопольного органа, поставщиком решений заказчика, антимонопольного органа [10].
Проведенный анализ научных исследований по вопросам организации и осуществления государственных закупок для потребностей силовых структур и ведомств позволил авторам выделить следующие практические
3 О направлении Обзора практики рассмотрения жалоб органами Федеральной антимонопольного службы по субъектам Российской Федерации в 2020 году: письмо МВД России от 23 декабря 2020 г. № 1/14598.
52
аспекты реализации госзаказа, вызывающие научный интерес:
— правовое регулирование, основанное на судебных прецедентах [1];
— учет теории контрактов, где главенствует модель стратегического взаимодействия двух экономических субъектов (заказчика и поставщика), обладающих различной информацией [2];
— коррупция при осуществлении государственных закупок [3];
— оперативно-розыскное сопровождение расследования преступлений в сфере закупок для нужд оборонно-промышленного комплекса и возникающие в связи с этим судебные разбирательства [4];
— юридическая ответственность в сфере закупок [5, 14];
— судебная практика субъектов бюджет-но-правовой сферы по спорам, связанным с проведением и осуществлением закупок, сопровождаемых нецелевым расходованием средств [6];
— инкорпорирование зарубежного опыта по применению положительных стимулов финансового воздействия в ходе исполнения контракта [7, 13] и др.
Заметим, что содержание научных работ, выполненных по обозначенным проблемным аспектам закупок, подтверждают верно выбранный вектор выделения, систематизации и типизации ошибок, возникающих на всех этапах осуществления государственных закупок, с учетом потребностей МВД России.
Таким образом, в правовой доктрине возникла необходимость научного осмысления и систематизации типичных ошибок при реализации закупочных мероприятий и процедур для нужд органов внутренних дел, которые могут быть взяты за основу комплексного систематизированного источника в виде методических рекомендаций для сотрудников МВД России на окружном, межрегиональном и региональном уровнях, наглядно демонстрирующего организацию и порядок осуществления защиты государственных интересов в судебных инстанциях по спорам, связанным с применением законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг, для обеспечения ведомственных нужд.
По мнению авторов, целью классификации типичных ошибок при функционировании контрактной системы является систематизация существующих разрозненных нарушений в указанной сфере на основе общих признаков, рассматриваемых в качестве критериев такой систематизации.
В связи с чем наиболее распространенные ошибки в сфере ведомственных (МВД России) закупок предлагается разделить на три группы:
— ошибки, допускаемые заказчиками в лице органов внутренних дел;
— ошибки, допускаемые поставщиками;
— ошибки, допускаемые антимонопольными органами при вынесении решений.
Рассмотрим обозначенные категории ошибок, приведем примеры, охарактеризуем отдельные особенности.
Первая категория ошибок — наиболее частые ошибки, допускаемые заказчиками в лице органов внутренних дел:
1) излишне перечисленные заказчиком средства по государственному контракту.
Значительные потери бюджетных средств обуславливаются в первую очередь завышением цен на закупаемые товарно-материальные ценности (услуги и работы). Так, контрольными мероприятиями, проводимыми в системе МВД России в 2018 г., были выявлены связанные с этим переплаты поставщикам и подрядчикам на общую сумму в 500 млн руб. В одном из территориальных органов стоимость приобретенного у коммерческой организации здания для управления по вопросам миграции была завышена на 22,0 млн руб. Приобретение другими территориальными органами внутренних дел криминалистического оборудования без изучения целевой информации, содержащейся в реестре госконтрактов и информации об изменении курса валют, повлекло излишнюю оплату в сумме 26,4 млн руб.
Более того, необоснованные переплаты становятся результатом стечения обстоятельств. Так, например, Заказчиком и Обществом заключен государственный контракт на оказание услуг по уборке примыкающей территории объектов УМВД России. Пунктом 1.1. контракта предусмотрено, что Исполнитель обязуется оказывать услуги по уборке указанной территории объектов УМВД России в соответствии с техническими характеристиками и перечнем оказываемых услуг, указанных в техническом задании, а Заказчик обязуется оплатить эти услуги.
Через полгода после заключения контракта в адрес Заказчика поступает уведомление от Общества о расторжении контракта в одностороннем порядке. В период с января по июнь соответствующего года исполнителем оказаны услуги по уборке территории истца на сумму 570 773 руб. 33 коп. Вместе с тем Заказчик произвел оплату в сумме 580 192 руб. 02 коп., поскольку услуги оплачивались по усредненному значению цены контракта (сумма переплаты составляет 9 418 руб. 69 коп.). Заказчик обратился к Обществу с претензией о возврате излишне перечисленных денежных средств, но претензия Обществом не исполнена. На основании данной претензии Заказчик обратился с иском в арбитражный суд.
В соответствии со ст. 1102 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ)4 лицо, которое без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований приобрело или сберегло имущество (приобретатель) за счет другого лица (потерпевшего), обязано возвратить последнему неосновательно приобретенное или сбереженное имущество (неосновательное обогащение). Правила, предусмотренные гл. 60 ГК РФ, применяются независимо от того, явилось ли неосновательное обогащение результатом поведения приобретателя имущества, самого потерпевшего, третьих лиц или произошло вопреки их воли.
По факту рассмотрения дела Арбитражный суд принял решение о взыскании с Общества в пользу Заказчика переплаты по государственному контракту, мотивируя это тем, что Общество не представило доказательств того, что истцу оказаны согласованные контрактом услуги на сумму спора с учетом условий заключенного контракта. Суд пришел к выводу, что у Общества не имеются (ни законные, ни установленные контрактом) правовые основания для удержания денежных средств. В дополнение суд взыскал с Общества проценты за пользование чужими денежными средствами5.
По мнению авторов статьи, в целях предотвращения подобного рода ситуации органам внутренних дел следует более четко подвергать документальной фиксации объем оказанных услуг и просчитывать необходимые на это денежные средства. В такого рода случаях заказчику при подготовке мотивированного ответа следует исходить из наличия подтверждающих документов по объему оказанных услуг и перечисленной за эти услуги суммы.
Необходимо обратить внимание на то, что суды признают в качестве документов, подтверждающих исполнение обязательств по государственным контрактам, акты-приемки, акты ввода в эксплуатацию, товарные накладные и т. д., а для определения задолженности — акт сверки взаимных расчетов6.
2) неосновательное обогащение заказчика (пользование чужими денежными средствами).
Незаконное удержание заказчиком денежных средств, перечисленных поставщиков в ходе обеспечения заявки, исполнения контракта и в иных случаях, является недопусти-
4 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
5 Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 24 февраля 2021 г. по делу № А78-10766/2020 (документ официально не опубликован) // Электронное правосудие. URL: https://kad.arbitr.ru (дата обращения: 12.04.2021).
6 Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа
от 18 сентября 2017 г. по делу № А56-30835/2016 (документ офици-
ально не опубликован) // Электронное правосудие. URL: https:// kad.arbitr.ru (дата обращения: 12.04.2021).
мым и подлежит немедленному возврату бенефициару.
Например, Заказчик разместил на официальном сайте (www.zakupki.gov.ru) Единой информационной системы в сфере закупок извещение о проведении электронного аукциона на выполнение работ по капитальному ремонту изолятора временного содержания одного из территориальных органов МВД России.
В целях участия в электронном аукционе в качестве обеспечения заявки Общество перечислило организатору торгов денежные средства.
Согласно протоколу подведения итогов электронного аукциона победителем закупки признано Общество, предложившее наименьшую цену контракта, но его не подписавшее в регламентированный документацией срок. Заказчик посчитал Общество уклонившимся от заключения контракта по причине его уклонения от подписания контракта и направил в ФАС России сведения об Обществе для включения в реестр недобросовестных поставщиков (далее - РНП).
Комиссия ФАС России приняла решение не включать в РНП сведения об Обществе. При этом Арбитражный суд7 подтвердил решение антимонопольного органа, отказав Заказчику в удовлетворении заявленных требований. После чего Общество письменно потребовало от Заказчика вернуть сумму внесенного обеспечения, последний письменно отказал в удовлетворении данного требования. Указанные обстоятельства также послужили основанием для судебных разбирательств.
Арбитражный суд кассационной инстанции8 определил, что в ст. 44 ФЗ «О контрактной системе» перечислены основания для легитимного удержания денежных средств. Удержание заказчиком представленного участником аукциона обеспечения заявки является правовой имущественной санкцией, применяемой к победителю аукциона, который уклонился от заключения контракта.
Удержание в порядке, определенном в ч. 13 ст. 44 ФЗ «О контрактной системе», денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявки, представляет собой меру ответственности, что предполагает установление состава правонарушения. Направленность правового регулирования по вопросу удержания денежных средств, внесенных в качестве обеспечения за-
7 Решение Арбитражного суда Чувашской Республики от 9 октября 2018 г. по делу № А79-8943/2018 (документ официально не опубликован) // Электронное правосудие. URL: https://kad.arbitr. ru (дата обращения: 12.04.2021).
8 Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 15 января 2020 г. по делу № А79-14722/2018 (документ официально не опубликован) // Электронное правосудие. URL: https://kad.arbitr. ru (дата обращения: 12.04.2021).
54
явок, также предполагает необходимость установления состава правонарушения, в том числе противоправного поведения и вины правонарушителя.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации применяемые государственными органами санкции должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения. Данная позиция основана на постановлениях от 30 июля 2001 г. № 13-П9, от 21 ноября 2002 г. № 15-П10 и от 24 июня 2009 г. № 11-П11, а также его определений12.
В силу того, что УФАС России по результатам рассмотрения обращения Заказчика приняло решение о не включении сведений в отношении Общества в реестр недобросовестных поставщиков, признанное законным арбитражным судом, суд апелляционной инстанции13, а затем и суд кассационной инстанции пришли к выводу об отсутствии оснований для удержания денежных средств, перечисленных Обществом для обеспечения заявки на участие в аукционе, поскольку недобросовестного уклонения или отказа заключить контракт с его стороны не имелось. Таким обра-
9 По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона «Об исполнительном производстве» в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного общества «Разрез "Изыхский"» [Электронный ресурс]: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июля 2001 г. № 13-П. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10 По делу о проверке конституционности положений подпункта
1 пункта 3 и абзаца первого пункта 6 статьи 9 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» в связи с жалобой гражданина М. А. Мкртычана» [Электронный ресурс]: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 ноября 2002 г. № 15-П. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11 По делу о проверке конституционности положений пунктов
2 и 4 статьи 12, статей 22.1 и 23.1 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и статей 23, 37 и 51 Федерального закона «О защите конкуренции» в связи с жалобами ОАО «Газэнергосеть» и ОАО «Нижнекамскнефтехим» [Электронный ресурс]: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 2009 г. № 11-П. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
12 По жалобе ОАО «Роснефть - Ямалнефтепродукт» на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 11 Федерального закона «О государственном материальном резерве»: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2001 г. № 139-О; Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Дрессена Александра Константиновича на нарушение его конституционных прав отдельными положениями статей 235 и 241 Налогового кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс]: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2002 г. № 16-О. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
13 Постановление Первого арбитражного апелляционного суда
от 12 сентября 2019 г. по делу № А79-14722/2018 (документ официально не опубликован) // Электронное правосудие. URL: https:// kad.arbitr.ru (дата обращения: 12.04.2021).
зом, в реестр недобросовестных поставщиков он не был включен.
В итоге с Заказчика в пользу Общества взыскана сумма неосновательного обогащения, а также расходы по уплате государственной пошлины.
В подобных, рассматриваемому случаях, по мнению авторов, Заказчику следует убедиться в том, что имеются легитимные обстоятельства для удержания денежных средств и в случае их отсутствия незамедлительно перевести денежные средства Обществу.
3) неоплата задолженностей по энергосервисным контрактам.
Указанная категория судебных дел возникает в случаях, когда Поставщик надлежащим образом выполняет свои обязательства по контракту на поставку электро-, теплоэнергии, водоснабжения, но Заказчиком оказанные услуги не оплачиваются, в связи с чем образовывается задолженность. Эта ситуация чаще всего становится поводом для обращения Поставщика в суд с иском.
Как правило, на момент рассмотрения дела в судебной инстанции, заказчик производит полную оплату задолженности за услуги, оказанные в спорный период14.
В подобных ситуациях Заказчику в лице органов внутренних дел следует не допускать указанных задолженностей и производить оплату в полном объеме и в строго установленные сроки.
Вторая категория ошибок — наиболее часто встречающиеся ошибки, допускаемые поставщиками.
1) неисполнение или ненадлежащее исполнение поставщиком обязательств, предусмотренных контрактом.
Рассмотрим конкретный пример. По результатам электронного аукциона между Заказчиком и Обществом заключен государственный контракт на поставку запасных частей к водогрейным котлам. В соответствии с п. 2.1 государственного контракта «поставка товара осуществляется Обществом в течение 20 дней с момента поступления заявки от Заказчика. Заявка подается заказчиком на бумажном носителе либо в форме электронного документа».
В адрес Общества была направлена заявка на осуществление поставки товара (запасных частей к водогрейным котлам), который, в соответствии с накладной на выдачу груза транспортной компании был поставлен на 22 дня позже. В соответствии с условиями контракта (п. 8.3) «в случае просрочки исполнения Об-
14 Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30 марта 2021 г. по делу № А56-101764/2020 (документ официально не опубликован) // Электронное правосудие. URL: https://kad.arbitr.ru (дата обращения: 12.04.2021).
ществом обязательств, предусмотренных контрактом, а также в иных случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения Обществом обязательств, предусмотренных контрактом, Заказчик направляет Поставщику требование об уплате неустоек (штрафов, пеней)».
В связи с просрочкой поставки товара Заказчиком начислены пени в соответствии с действующей ставкой рефинансирования Центрального банка Российской Федерации (учитывая 22 дня просрочки исполнения обязательств по поставке товара). Обществу направлена претензия с требованием оплатить сумму пени. В связи с неисполнением обязательств по оплате пени Заказчик обратился в суд, который в своем решении указал взыскать с Общества в пользу Заказчика пени по государственному контракту, а также расходы по уплате государственной пошлины15.
В приведенном примере Заказчик в соответствии с ч. 5 ст. 34 ФЗ «О контрактной системе» воспользовался своим правом потребовать от Общества уплату неустоек (штрафов, пеней). Противоположное решение Заказчика квалифицируется контролирующими органами, как правило, в качестве не предъявления заказчиком штрафных санкций за ненадлежащее исполнение контракта. Неоправданное освобождение от ответственности, предусмотренной законодательством и государственными контрактами, контрагентов, нарушивших договорные обязательства, встречается почти у каждого второго субъекта проверки. Как итог — вывод контрольно-ревизионных органов о слабой претензионно-исковой работе в отношении недобросовестных поставщиков [11].
2) неосновательное обогащение поставщика (пользование чужими денежными средствами).
Указанная ситуация возможна в случае излишне перечисленных заказчиком средств по государственному контракту поставщику16.
Рассмотрим пример, типичный для данного вида ошибок. Арбитражный суд принял решение о взыскании с Общества в пользу Заказчика переплаты по государственному контракту, мотивируя это тем, что Общество не представило доказательств того, что истцу оказаны согла-
сованные контрактом услуги на спорную сумму с учетом условий заключенного контракта. Суд пришел к выводу, что у Общества не имеется законодательно утвержденных, а также установленных контрактом правовых оснований (причин) для удержания денежных средств. Наряду с этим суд наложил взыскание на Общество в части уплаты процентов за пользование чужими денежными средствами.
По мнению авторов статьи, в рассматриваемом случае, если Заказчику не удается решить вопрос по добровольному возвращению Обществом денежных средств, необходимо обратиться в суд с приложением документальных доказательств неосновательного обогащения Поставщика.
Третья категория ошибок — наиболее частые ошибки, допускаемые антимонопольными органами при вынесении решений.
Недоказанность антимонопольным органом незаконности действий (бездействия) заказчика.
Антимонопольный орган на основании поступившей жалобы от одного из участников открытого аукциона в электронной форме на поставку картриджей для оргтехники подразделения МВД России (Заказчик) и по итогам проведения внеплановой документарной проверки вынес решение, которым Заказчик признан нарушившим требования ч. 1, 217 ст. 33 ФЗ «О контрактной системе». В адрес Заказчика вынесено предписание об устранении выявленных нарушений. Заказчик обратился с исковым заявлением в суд, считая, что вынесенное решение и предписание по нему нарушают его права и законодательство в сфере закупок.
Суды трех инстанций пришли к мнению, что со стороны Заказчика нарушений ст. 33 ФЗ «О контрактной системе» не имеется, так как осуществлялась закупка расходных материалов (картриджей) к оборудованию и прямое указание на производителя поставляемых оригинальных объектов закупки соответствует ФЗ «О контрактной системе». Кроме того, довод ФАС России о том, что указание на товарный знак создает препятствие для хозяйствующих субъектов, обладающих «не оригинальными»
15 Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 15 июня 2018 г. по делу № А78-6213/2018 (документ официально не опубликован) // Электронное правосудие. URL: https://kad.arbitr.ru (дата обращения: 12.04.2021); Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 10 августа 2018 г. по делу № А78-8961/2018 (документ официально не опубликован) // Электронное правосудие. URL: https:// kad.arbitr.ru (дата обращения: 12.04.2021); Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 7 июня 2019 г. по делу № А78-3394/2019 (документ официально не опубликован) // Электронное правосудие. URL: https://kad.arbitr.ru (дата обращения: 12.04.2021) и т. д.
16 Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 24
февраля 2021 г. по делу № А78-10766/2020 (документ официально
не опубликован) // Электронное правосудие. URL: https://kad.arbitr. ru (дата обращения: 12.04.2021).
17 В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами «или эквивалент» либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.
56
товарами, предложить их для участия в размещении заказа, подразумевая под не оригинальными товарами, те которые произведены без согласия правообладателя под маркой либо без маркировки правообладателя, не может быть учтен судом, так как введение в оборот товаров, которые произведены без согласия правообладателя под маркой либо без маркировки правообладателя не соответствует требованиям российского законодательства и в силу положений ст. 10 ГК РФ не создает обязанности правовой защиты со стороны компетентных органов18.
Таким образом, суды пришли к выводу о незаконности решения и предписания антимонопольного органа.
В рассматриваемом случае, по мнению авторов, антимонопольный орган не доказал неправомерность действий Заказчика при не указании на «эквивалент» и показатели, которые позволяли определить соответствие предлагаемых товаров условиям закупки, что может свидетельствовать о проработанной и мотивированной позиции Заказчика в судебном заседании.
Таковы категории нарушений, существующих со стороны всех участников, реализации госзаказа, которые сводят к нулю цели, поставленные ФЗ «О контрактной системе» — обеспечить экономию бюджетных средств при осуществлении закупок, превращают зачастую в профанацию работу конкурсных комиссий.
В развитие рассматриваемой авторами темы невозможно не уделить внимания категории судебной политики, поскольку изначально мы говорили о предназначении системы МВД России как гаранта безопасности личности, общества и государства от существующих угроз и возникающих в связи с этим потребностях. Выступая в категории «идейно-организационной основы, консолидирующего и направляющего фактора модернизации судебной системы и действенного обеспечения прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства» [8, с. 144] судебная политика через систему прецедентов может объективно воздействовать на сокращение допускаемых ошибок в организации закупок со стороны их участников [12, с. 146].
Бесспорна позиция, согласно которой «судебную политику формируют Верховный Суд Российской Федерации (далее — ВС РФ), кассационная инстанция арбитражного суда, вырабатывая для нижестоящих судов определенные правовые подходы, которые направлены,
на защиту государственного интереса, что является гарантом обеспечения национальной безопасности самого государства». Вопросы государственного заказа не выходят из поля зрения ВС РФ. В частности, постановление ВС РФ от 4 марта 2021 г. № 2 ответило на многочисленные вопросы, возникающие в связи с применением судами антимонопольного законодательства и применимые к законодательству о закупках19.
Проведенное предварительное исследование типичных ошибок в процессе закупок, осуществляемых для потребностей МВД России, возникающих в судебной и антимонопольной практике, позволяют заключить следующее:
1. Выявление судебных решений с наибольшим удельным весом в общем объеме нарушений в сфере закупок товаров, работ, услуг для потребностей органов внутренних дел Российской Федерации позволили выделить и определить существующие типы ошибок в сфере госзаказа для потребностей МВД России: ошибки, допускаемые заказчиками в лице органов внутренних дел; ошибки, допускаемые поставщиками; ошибки, допускаемые антимонопольными органами при вынесении решений.
2. Вопрос о включении результатов судебно-исковой работы по вопросам закупок товаров, работ, услуг для ведомственных нужд в обзоры основных результатов судебно-исковой работы в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации весьма актуален и практически необходим для выработки субъектами государственного заказа единой правоприменительной позиции.
3. С учетом превалирующей роли в организации государственных закупок Департамента по материально-техническому и медицинскому обеспечению МВД России не вызывают сомнений востребованность у практиков в проведении ежегодных совещаний-семинаров, в том числе в режиме видеоконференций, с рассмотрением обзоров судебных решений, а также определением наиболее значимых рисков в сфере закупок и определением концепции их оценки в системе МВД России [9, с. 26].
4. Не теряет актуальности правовая составляющая контрактной системы — внесение изменений в нормы российского законодательства о госзакупках с разработкой механизма для предотвращения риска сговора между заказчиком и поставщиками, между самими поставщиками (с учетом зарубежного опыта ис-
18 Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 мая 2015 г. № 306-КГ15-5401 по делу № А65-14066/2014 (документ официально не опубликован) // Электронное правосудие. URL: https://kad.arbitr.ru (дата обращения: 12.04.2021).
19 О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства [Электронный ресурс]: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 4 марта 2021 г. № 2. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
пользования методов контрактного стимулирования (финансового и нефинансового воздействия).
Таким образом, реализация государственных контрактов для нужд правоохранительных органов представляет собой сложную и комплексную процедуру, где, несмотря на отдельное детальное регулирование законодателем основных этапов планирования, организации и управления рассматриваемыми процес-
сами, остаются положения, вызывающие споры в применении, подлежащие рассмотрению в судебных инстанциях.
В целом в условиях динамичности изменения законодательства о контрактной системе, его нацеленности на безапелляционный характер, сокращение разногласий между субъектами госзаказа и условий для рождения спорных ситуаций видится в первую очередь через механизмы, выработанные судебной практикой.
Список литературы:
1. Иванов П. И., Кустов А. М. Оперативно-розыскное сопровождение предварительного расследования экономических и коррупционных преступлений в сфере закупок для нужд оборонно-промышленного комплекса и судебного разбирательства (вопросы организации и тактики) // Труды Академии управления МВД России. 2020. № 1 (53).
2. Измалков С. Б., Сонин К. И. Основы теории контрактов (Нобелевская премия 2016 года — Оливер Харт и Бенгт Хольмстрем) // Вопросы экономики. 2017. № 1.
3. Лермонтов Ю. М. Обзор судебной практики // Бюджетный учет. 2019. № 3 (171).
4. Малько Е. А., Семикина С. А, Юсупова А. Н. Некоторые аспекты российской судебной политики в сфере защиты государственных интересов // Основные направления государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности: материалы международной научно-практической конференции (27 апреля 2018 г.). Иркутск, 2018.
5. Михеева М. В., Усова М. Е, Иванов А. А. Проблема коррупции и злоупотребления должностными полномочиями при осуществлении государственных закупок // Вестник экономической безопасности. 2020. № 3.
6. Обзор основных результатов судебно-иско-вой работы в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации в 2018 году. Москва, 2019.
7. Обзор основных результатов судебно-ис-ковой работы в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации в 2019 году. Москва, 2020.
8. О направлении Обзора практики рассмотрения жалоб органами Федеральной антимонопольной службы по субъектам Российской Федерации в 2020 году: письмо МВД России от 23 декабря 2020 г. № 1/14598.
9. О результатах судебно-исковой работы в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации в 2020 году: информационно-аналитический обзор. Москва, 2021.
References:
1. Ivanov P. I., Kustov A. M. Operativno-rozysknoe soprovozhdenie predvaritel'nogo rassledovaniya ekonomicheskih i korrupcionnyh prestuplenij v sfere zakupok dlya nuzhd oboronno-promysh-lennogo kompleksa i sudebnogo razbiratel'stva (voprosy organizacii i taktiki) // Trudy Aka-demii upravleniya MVD Rossii. 2020. № 1 (53).
2. Izmalkov S. B, Sonin K. I. Osnovy teorii kont-raktov (Nobelevskaya premiya 2016 goda — Oliver Hart i Bengt Hol'mstrem) // Voprosy ekonomiki. 2017. № 1.
3. Lermontov Yu. M. Obzor sudebnoj praktiki // Byudzhetnyj uchet. 2019. № 3 (171).
4. Mal'ko E.A, Semikina S.A, Yusupova A.N. Nekotorye aspekty rossijskoj sudebnoj politiki v sfere zashchity gosudarstvennyh interesov // Osnovnye napravleniya gosudarstvennoj politiki v sfere obespecheniya nacional'noj bezo-pasnosti: materialy mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii (27 aprelya 2018 g.). Irkutsk, 2018.
5. Miheeva M. V., Usova M. E, Ivanov A. A. Problema korrupcii i zloupotrebleniya dolzhnostny-mi polnomochiyami pri osushchestvlenii gosudarstvennyh zakupok // Vestnik ekonomi-cheskoj bezopasnosti. 2020. № 3.
6. Obzor osnovnyh rezul'tatov sudebno-iskovoj raboty v sisteme Ministerstva vnutrennih del Rossijskoj Federacii v 2018 godu. Moskva, 2019.
7. Obzor osnovnyh rezul'tatov sudebno-isko-voj raboty v sisteme Ministerstva vnutrennih del Rossijskoj Federacii v 2019 godu. Moskva, 2020.
8. O napravlenii Obzora praktiki rassmotreniya zhalob organami Federal'noj antimonopol'noj sluzhby po sub"ektam Rossijskoj Federacii v 2020 godu: pis'mo MVD Rossii ot 23 dekabrya 2020 g. № 1/14598.
9. O rezul'tatah sudebno-iskovoj raboty v sisteme Ministerstva vnutrennih del Rossijskoj Federacii v 2020 godu: informacionno-analiticheskij obzor. Moskva, 2021.
10. Pasikova T. A., Sidyakin M. I., Lapshe-va I. S. Sudebnaya praktika kak osnovanie dlya sovershenstvovaniya zakonodatel'stva v sfere go-
10. Пасикова Т. А, Сидякин М. И., Лапшева И. С. Судебная практика как основание для совершенствования законодательства в сфере государственных закупок // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2020. № 9 (124).
11. Самолысов П. В., Белова С. Н. Правовые и экономические инструменты осуществления государственного финансового контроля в сфере закупок // Труды Академии управления МВД России. 2020. № 2 (54).
12. Терехин В. А. Судебная политика в современной России: необходимость формирования // Правовая политика и правовая жизнь. 2013. № 2 (51).
13. Dimitri N, Piga G, Spagnolo G. Handbook of Procurement. Cambridge: Cambridge University Press, 2006.
14. Samolysov, Pavel Velerievich; Belova, Svetlana Nikolaevna; Tsviliy-Buklanova, Anna Aleksandrovna; Gaponenko, Vladimir Fedosovich, Artemyev, Nikolay Valentinoviche. Legal liability in public procurement [Юридическая ответственность в сфере государственных закупок]. Revista Inclusiones. Vol: 7 num Especial (2020).
sudarstvennyh zakupok // Nauka i obrazovanie: hozyajstvo i ekonomika; predprinimatel'stvo; pravo i upravlenie. 2020. № 9 (124).
11. Samolysov P. V., Belova S. N. Pravovye i ekonom-icheskie instrumenty osushchestvleniya gosudarst-vennogo finansovogo kontrolya v sfere zakupok // Trudy Akademii upravleniya MVD Rossii. 2020. № 2 (54).
12. Terekhin V.A. Sudebnaya politika v sovremen-noj Rossii: neobhodimost' formirovaniya // Pravovaya politika i pravovaya zhizn'. 2013. № 2 (51).
13. Dimitri N, Piga G, Spagnolo G. Handbook of Procurement. Cambridge: Cambridge University Press, 2006.
14. Samolysov, Pavel Velerievich; Belova, Svetlana Nikolaevna; Tsviliy-Buklanova, Anna Aleksan-drovna; Gaponenko, Vladimir Fedosovich, Artemyev, Nikolay Valentinovich. Legal liability in public procurement [Yuridicheskaya otvetst-vennost' v sfere gosudarstvennyh zakupok]. Revista Inclusiones. Vol: 7 num Especial (2020).
Для цитирования:
For citation:
Белова Светлана Николаевна, Цвилий-Букла-нова Анна Александровна, Самолысов Павел Валерьевич. Предупреждение типичных нарушений при закупках товаров, работ, услуг для нужд органов внутренних дел: методология, теория, судебная практика // Труды Академии управления МВД России. 2021. № 3 (59). С. 48—58.
Belova Svetlana Nikolaevna, Cvilij-Buklanova Anna Aleksandrovna, Samolysov Pavel Valer 'evich. Prevention of typical violations in the procurement of goods, works, services for the needs of Internal Affairs Bodies: methodology, theory, judicial practice // Proceedings of Management Academy of the Ministry ofthe Interior of Russia. 2021. № 3 (59). P. 48-58.
58
