CC BY
31
К вопросу о процессуальном порядке рассмотрения арбитражными судами дел, связанных с контрактной системой
Орлов Антон Денисович,
кафедра арбитражного процесса, ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия» E-mail: orlovad1994@mail.ru
В работе проводится сравнительный анализ бывшего и действующего законодательства о контрактной системе в Российской Федерации. На примерах актов арбитражных судов определяются основные тенденции в правоприменительной практике по названой проблеме. Особое внимание в работе уделяется основным недочетам в нормативном регулировании разграничения полномочий судов и административных органов при рассмотрении ими дел, связанных с контрактной системой в сфере закупок товаров, работ и услуг в РФ. Автором предлагаются правотворческие новеллы, способные снизить общую нагрузку на арбитражные суды, а также упорядочить существующую практику рассмотрения дел, связанных с закупками. Автором предлагается частичная интеграция положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1] (далее - Закон № 44-ФЗ) в Арбитражный процессуальный кодекс РФ [2]. Одним из основных тезисов работы является предложение о необходимости наделения арбитражных судов РФ правом приостановления закупок, наряду с Федеральной антимонопольной службой. Кроме того, предлагается установить особый срок исковой давности для данной категории дел, что позволит значительно оптимизировать работу судебных органов.
Ключевые слова: контрактная система, арбитражный процесс, реестр недобросовестных поставщиков, Закон № 44-ФЗ.
В настоящее время в нашем государстве установлен жесткий контроль за расходованием денежных средств бюджетной системы Российской Федерации. Абсолютно за все расходы государственных и муниципальных органов должны отчитываться ответственные лица. Согласно статье 28 Бюджетного кодекса РФ, все государственные и муниципальные расходы должны быть доступными для ознакомления всем желающим [3]. Контроль за соблюдением указанного положения обеспечивается в РФ рядом нормативно-правовых актов: Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, а также Закон № 44-ФЗ и Федеральный закон от 18.07.2011 г. № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-Ф3). Безусловно, контроль за использованием бюджетных средств является одной из важнейших задач государства, так как оборот денежных средств, осваиваемых посредством государственных закупок, не может не обращать на себя внимания. Так, по официальным данным, сумма контрактов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, заключенных государственными и муниципальными органами в 2019 году, составила 8 241,37 миллиарда рублей [4]. Для того, чтобы обезопасить такое огромное количество государственных средств, полученных, в том числе, от налогоплательщиков, необходимо устанавливать многоуровневый контроль за их тратой со стороны надзорных органов и самих граждан. Этой теме уделяется огромное внимание со стороны власти, доказательством этого служит Указ Президента РФ от 29.06.2018 г. № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы» [5]. Инструментом же осуществления указанных мер является Закон № 44-ФЗ.
Однако его положения далеки от идеальных, показателем чего является огромное количество подзаконных нормативно-правовых актов, конкретизирующих его нормы, актов высших судов РФ, разъясняющих порядок его применения, а также постоянно принимающиеся изменения и дополнения (не реже двух раз в год, начиная с 2013 года). В конечном итоге, страдают судебные органы, вынужденные регулярно изменять свои позиции по аналогичным делам, должностные лица, чьи действия регламентируются нормами данного Федерального закона, которым все сложнее приобрести необходимые им товары, работы, услуг из-за сильнейшей бюрократизации процесса.
Конечно, основной пласт проблем Закона № 44-ФЗ лежит в материальной плоскости, но не менее
5 -о
сз
<
см о см
значимыми и острыми нам видятся его процессуальные пробелы и коллизии, которые, по нашему мнению, требуют немедленного решения.
Одним из таких вопросов является очень слабое урегулирование вопросов подведомственности споров между субъектами государственных закупок. В настоящее Законом № 44-ФЗ достаточно полно описаны правила обращения в контрольный орган в сфере закупок (Федеральная антимонопольная служба). Однако субъектам, отношений, регулируемых указанным законом также предоставлена возможность защищать свои права в судебном порядке, но этот порядок нигде должным образом не устанавливается.
В настоящий момент дела, связанные с контрактной системой, рассматриваются арбитражными судами по общим правилам, установленным в разделе II Арбитражного процессуального кодекса РФ, если речь идет о споре участника и заказчика закупки, либо в соответствии с главой 22 указанного кодекса, в случае, когда одним из субъектов выступает контрольный орган в сфере закупок. Следовательно, законодателем не установлены специальные правила для рассмотрения судами дел данной категории, несмотря на то, что отношения, возникающие между субъектами государственных закупок, имеют свою специфику, субъектный состав и, конечно, должны рассматриваться в более сжатые сроки, нежели дела других категорий.
Обратимся непосредственно к Закону № 44-ФЗ и рассмотрим то, как нормы, регулирующие процесс рассмотрения дел в контрольных органах в сфере закупок, отличаются от порядка рассмотрения подобных дел в арбитражных судах.
Статья 105 Закона № 44-ФЗ устанавливает правила подачи жалобы на действия заказчика, его сотрудников, а также оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки. Закон устанавливает десятидневный срок подачи жалобы с момента размещения одного из протоколов, указанных в части 3 комментируемой статьи, в единой информационной системе. Разумеется, такой короткий срок обусловлен особым характером возникающих правоотношений. Все закупки, регулируемые Законом № 44-ФЗ, осуществляются в крайне сжатые сроки, так как, в конченом итоге, призваны удовлетворять потребности населения в той или иной отрасли, следовательно, любое промедление может нанести огромный ущерб инфраструктуре государства. Именно для этого и установлен десятидневный срок на обжалование.
Вместе с этим, часть 1 данной статьи устанавливает право субъектов на обжалование действий заказчиков и площадок в судебном порядке. Однако срок рассмотрения дел в арбитражных судах намного дольше, так, статьей 152 Арбитражного процессуального кодекса РФ установлено, что дело должно быть рассмотрено арбитражным судом первой инстанции в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления заявления в ар-
битражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и на принятие решения по делу. Соответственно, заявители в первую очередь вынуждены обращаться в контрольный орган в сфере закупок, чтобы ускорить процесс рассмотрения жалобы, а только потом, в случае вынесения контрольным органом решения, противоречащего их позиции, подают в суд с жалобой на контрольный орган. Тем самым, норма, предоставляющая выбор способов защиты прав через контрольный орган или через суд на практике не работает. На наш взгляд, существует два кардинально противоположных способа решения данной проблемы. Необходимо либо исключить возможность выбирать из двух способов один и законодательно ввести обязательный досудебный порядок урегулирования спора через контрольный орган, либо ввести в Арбитражный процессуальный кодекс положения по особому порядку рассмотрения дел, которые регулируются нормами Закона № 44-ФЗ и Закона № 223-ФЗ [6].
Первый вариант видится наиболее простым, так как резко снизится нагрузка на арбитражные суды, что, безусловно, является положительным моментом для судебной системы в целом. Однако в таком случае, во-первых, вырастет нагрузка на Федеральную антимонопольную службу, которая может не справиться с возросшим числом обращений, во-вторых, может пострадать право субъектов на защиту законных прав из-за того, что квалификация судей, несомненно, выше квалификации сотрудников контрольных органов. Также вследствие различных трактовок закона контрольными органами различных субъектов Российской Федерации появится огромное количество разъяснений, информационных писем и других актов толкования законодательства со стороны Федеральной антимонопольной службы РФ, что окончательно запутает и без того несовершенное законодательство в этой области. В конечном итоге на арбитражные суды обрушится огромное количество жалоб на действия контрольных органов в сфере закупок, что никак не разгрузит судебные органы. Для проведения таких изменений нужно более отточенное и четкое законодательство, содержащее нормы материального права в данной отрасли, пока же, считаем этот метод не оптимальным.
В случае же введения в арбитражный кодекс РФ положений, создающих особый порядок рассмотрения дел данной категории, безусловно, нагрузка на суды вырастет вследствие того, что заявители будут намного более охотно обращаться в суды, нежели, чем в контрольные органы. Однако в конечном итоге это может послужить средством укрепления защищенности прав заявителей из-за более высокой квалификации судей.
Необходимо детально разобрать положения, которые могут быть введены в Арбитражный процессуальный кодекс. На наш взгляд, основной упор должен быть сделан на сокращение сроков рассмотрения подобных дел. Разумеется, ввести десятидневный срок рассмотрения заявления, ко-
торый установлен для контрольных органов в сфере закупок, в судах невозможно. Мы считаем, что оптимальным стало бы установление месячного срока для данной категории дел, как, например, для дел о понуждении юридического лица созвать общее собрание участников. Учитывая относительно небольшое количество нормативно-правовых актов, регулирующих подобные отношения и большое количество споров, сводящихся к разрешению вопросов о соблюдении сроков заказчиками и участниками закупок, мы считаем такой срок вполне реальным и достаточным. Данная законодательная новелла послужила бы толчком для обращения лиц в судебные органы, что повлекло бы за собой более эффективное правоприменение и создание единообразия судебной практики. Контрольным органам в сфере закупок этот шаг дал бы возможность сделать акцент на непосредственно контрольных и надзорных мероприятиях, а не на работе с заявлениями заинтересованных субъектов.
Установление специальных правил рассмотрения арбитражными судами дел о контрактной системе, в нашем представлении, должно происходить путем введения в Арбитражный процессуальный кодекс отдельной главы в раздел IV. Установление особенностей судопроизводства должно происходить путем частичной интеграции норм Закона № 44-ФЗ в указанную главу.
Так, мы считаем, что необходимо перенести в арбитражный процессуальный кодекс положения части 3 статьи 105 Закона № 44-ФЗ в части установления десятидневного срока с даты размещения в единой информационной системе протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе, протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок, протокола запроса предложений, а в случае определения поставщика (подрядчика, исполнителя) закрытым способом с даты подписания соответствующего протокола. Данная норма позволила бы судам принимать более своевременные и актуальные решения по делам. Ведь, если оставить для дел данной категории общий срок исковой давности, то лица могут обратиться в суд по прошествии длительного временного отрезка, когда процедура закупки уже будет проведена, контракт заключен и, возможно, даже исполнен. В таком случае, решение суда о признании процедуры закупки проведенной с нарушением законодательства окажется крайне несвоевременным и может повлечь за собой череду новых судебных разбирательств. В случае же введения указанной нормы, субъекты будут вынуждены более оперативно обращаться в суд для защиты своих прав.
Однако установление особого срока обращения в суд будет недостаточно эффективным без наделения судов особыми полномочиями в сфере закупок. Мы считаем необходимым наделить судебные органы правом приостановления закупочных процедур с помощью вынесения определений. Ведь если такая возможность будет отсут-
ствовать, то после подачи жалобы на нарушения в закупочных процедурах, такие процедуры, все равно, состоятся и будут заключены государственные контракты, которые придется расторгать уже после вынесения решения судом. То есть такой подход не приведет к оптимизации процесса обжалования действий сотрудников заказчика или электронной площадки. В случае же наделения судов указанными полномочиями, появится возможность приостановления процедуры закупки до вынесения судебного решения. Конечно, такой метод имеет свои недостатки. На первый взгляд может показаться, что закупочные процедуры будут постоянно откладываться из-за приостановлений со стороны судов. Однако данный подход принесет, на наш взгляд, намного больше пользы, чем оспаривание уже состоявшихся процедур и заключенных контрактов. Мы считаем, что данная мера послужит снижению незапланированного расходования средств бюджетов различных уровней на расторжение государственных контрактов, взыскание средств с контрагентов и проведение новых процедур закупок. Также этот шаг послужит позволит еще больше усилить контроль за закупками, ведь, в этом случае, к общественному контролю, контролю со стороны государственных органов добавится еще и судебный контроль, что, несомненно, положительно скажется на эффективности расходования государственных средств.
Как мы видим, в настоящее время существует немало спорных и проблемных моментов в рассмотрении судами дел, связанных с контрактной системой. Безусловно, необходим комплексный подход при решении указанных проблем, а именно, закрепление единых правил рассмотрения таких дел в Арбитражном процессуальном кодексе. Однако, учитывая сложность и продолжительность такого процесса, для начала считаем целесообразным высшим судам сформировать в своих актах единый порядок рассмотрения подобных дел.
Литература
1. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N44-ФЗ (в ред. от 01.09.2020 г.) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета № 80. 2013. 12 апреля
2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N95-ФЗ (ред. от 08.06.2020 г.) // Российская газета № 137. 2002. 27 июля
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. Ж45-ФЗ (ред. от 15.10.2020 г.) // Российская газета № 153154. 1998. 12 августа
4. Цена контрактов, заключенных по всей России в 2019 году [Электронный ресурс] // zakupki. gov.ru. - Режим доступа: https://zakupki.gov. ru/epz/main/public/home.html (дата обращения: 20.10.2020 г.)
5 -о
сз
<
5. Указ Президента РФ от 29 июня 2018 г. N378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 27. Ст. 4038
6. Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N223-ФЗ (в ред. от 31.07.2020 г.) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // Российская газета № 159. 2011. 22 июля
TO THE QUESTION ABOUT THE PROCEDURAL ORDER OF CONSIDERATION BY ARBITRAL COURTS OF CASES RELATED TO THE CONTRACT SYSTEM
Orlov A.D.
Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education "Saratov State Law Academy"
The paper provides a comparative analysis of the former and current legislation on the contract system in the Russian Federation. Based on the examples of acts of arbitration courts, the main trends in law enforcement practice on the named problem are determined. Particular attention is paid to the main shortcomings in the normative regulation of the delineation of powers of courts and administrative bodies when they consider cases related to the contract system in the field of procurement of goods, works and services in the Russian Federation. The author proposes law-making novels that can reduce the overall burden on arbitration courts, as well as streamline the existing practice of considering cases related to procurement. The author proposes a partial integration of the provisions of the Federal Law of 05.04.2013. No. 44-FZ "On the contract system in
the field of procurement of goods, works, services to meet state and municipal needs" to the Arbitration Procedure Code of the Russian Federation. One of the main theses of the work is the proposal on the need to endow the arbitration courts of the Russian Federation with the right to suspend purchases, along with the Federal Anti-monopoly Service. In addition, it is proposed to establish a special limitation period for this category of cases, which will significantly optimize the work of the judiciary.
Keywords: contract system, arbitration process, register of unscrupulous suppliers.
References
1. Federal law No. 44-FZ of April 5, 2013 (as amended). from 01.09.2020) "On the contract system in the field of procurement of goods, works, services for state and municipal needs" // Rossiyskaya Gazeta No. 80. 2013. April 12
2. Arbitration Procedural code of the Russian Federation of July 24, 2002 N95-FZ (ed. from 08.06.2020) // Rossiyskaya Gazeta No. 137. 2002. July 27
3. Budget code of the Russian Federation of July 31, 1998 N145-FZ (ed. from 15.10.2020) // Rossiyskaya Gazeta No. 153-154. 1998. August 12
4. The price of contracts entered throughout Russia in 2019 [Electronic resource] // zakupki.gov.ru. - Mode of access: https:// zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (date accessed: 20.10.2020 g)
5. The decree of the President of the Russian Federation from June 29, 2018 N378 "About the National plan of counteraction of corruption in the 2018-2020" // collected legislation of the Russian Federation. 2018. No. 27. St. 4038
6. Federal law No. 223-FZ of July 18, 2011 (as amended).
СЧ
о
CM
