CC BY
50
Эффективность регионального бюджетного финансирования агропромышленного комплекса
А Г. Захаров, Н. Н. Прядкина, финансовое управление администрации Оренбургской области
Анализ проблем кризисного состояния аграрного сектора экономики показывает, что возникли они в том числе в результате ослабления роли государства в регулировании агропромышленного производства в период проведения рыночных реформ. Вместе с тем, международный опыт (и прежде всего опыт Европейского союза, где аграрный сектор рассматривается как особая, стратегически важная отрасль) говорит о том, что для поддержания стабильного положения в ней используются далеко не рыночные, а государственные методы регулирования. С учетом этого целесообразно реализовать ряд мер правового, организационного и экономического характера, направленных на повышение роли государства в регулировании агропромышленного производства.
Важнейшими из них являются: принятие рамочного закона «О сельском хозяйстве»; увеличение государственной поддержки АПК с учетом бюджетирования по результатам; обеспечение защиты сельскохозяйственных товаропроизводителей от экспансии импортного продовольствия; поддержка крупных компаний-интеграторов; совершенствование системы лизинга, кредитования и страхования в сельском хозяйстве; завершение работы по оздоровлению сельскохозяйственных предприятий; проведение интервенций на рынке зерна на основе льготного кредитования оборотного капитала и внедрение системы складских свидетельств; обеспечение перехода к единому сельскохозяйственному налогу; формирование эффективной системы финансово-кредитного обслуживания сельхозтоваропроизводителей; обеспечение финансирования бюджетами всех уровней мероприятий, предусмотренных федеральной целевой программой «Социальное развитие села до 2010 года».
В современных российских условиях оценка реальных расходов региональных бюджетов на аграрный сектор представляет собой отдельную исследовательскую задачу. Расходы на сельское
хозяйство до сих пор недостаточно прозрачны для проведения их всеобъемлющего анализа. Средства на поддержку аграрного сектора выделяются не только по статье регионального бюджета «Сельское хозяйство и рыболовство». Расходы на сельское хозяйство могут содержаться в несельскохозяйственных статьях бюджета: например, расходы на науку и образование, капиталовложения в реальный сектор и некоторые другие. Скрытой формой бюджетной поддержки сельского хозяйства являются также списания и реструктуризации задолженности перед бюджетами сельскохозяйственных производителей, а также налоговые льготы.
Бюджетное финансирование АПК состоит из двух неравных частей. Во-первых, это расходы на оказание бюджетных услуг, включающие содержание управленческих и контрольно-инспекционных структур, научных, консультационных, информационных и т.п. институтов. Во-вторых, бюджетная поддержка АПК включает финансирование программ, направленных на субсидирование аграрного сектора в рамках решения отдельных задач. К ним относятся программы поддержки животноводства, растениеводства, финансируемые через прямые субсидии производителями из бюджета, программы компенсации затрат на ресурсы, программы льготного кредитования и другие.
В Оренбургской области к концу 2004 г., по предварительным данным, сельскохозяйственным производством было занято 518 крупных, средних и подсобных сельхозорганизаций, 243 малых и более 7 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств. Объем продукции сельского хозяйства всех сельхозпроизводителей (сельхозорганизации, крестьянские (фермерские) хозяйства, население) в 2004 г. в действующих ценах, по предварительным расчетам, составил 27252,7 млн. руб. Индекс физического объема — 98,6%.
Анализ показал, что в сельском хозяйстве в последние два года прирост составил 10,8%, кредиторская задолженность снизилась с 6070,8 млн. рублей на 01.12.2002 г. до 4381,3 млн. руб. на
1. Объем продукции сельского хозяйства Оренбургской области за 2002—2004 гг. (предварительные данные)
2004 г. 2003 г. 2002 г.
Продукция сельского хозяйства в фактических ценах, млн. руб. 27252,7 25556,7 24583,8
в % к предыдущему году (в сопоставимой оценке) 98,6 109,5 100,1
Продукция растениеводства в фактических ценах, млн. руб. 14293,7 14051,7 13896,2
в % к предыдущему году (в сопоставимой оценке) 96,3 110,4 100,2
Продукция животноводства в фактических ценах, млн. руб. 12959,0 11505,0 10687,6
в % к предыдущему году (в сопоставимой оценке) 101,4 108 100,1
2. Расходы областного бюджета Оренбургской области по разделу «Сельское хозяйство и рыболовство», предусмотренные Законом «Об областном бюджете» на соответствующий год [6, 7, 9, 10, 11]
2001 г. 2002 г.* 2003 г. 2004 г. 2005 г.
Раздел «Сельское хозяйство и рыболовство», млн. руб. в том числе: формирование региональных продовольственных фондов Удельный вес статьи в общей сумме расходов, % 407,3 283,6 6,58 267,6 17,0 3,37 370,4 110,0 3,2 376,2 44,0 2,9 1084,8 6,37
* Закон Оренбургской области «Об областном бюджете на 2002 год» в первоначальной реакции
01.12.2004 г. В этой связи возникает проблема оценки эффективности бюджетных расходов субъекта РФ в рамках реализации функций по развитию агропромышленного комплекса [2, 3].
Министерство сельского хозяйства России определило стратегические цели, которые изложены в докладе «О результатах и основных направлениях деятельности Минсельхоза России»: создание условий для внутренней конкурентоспособности продукции АПК; устойчивое развитие сельских территорий и создание достойных условий жизни сельского населения; создание условий для сохранения и воспроизводства используемых в сельском хозяйстве и рыболовстве природных ресурсов. Задачей государственной важности является обеспечение продовольственной безопасности страны. Как свидетельствует анализ, доля импорта в продовольственном обеспечении составляет 31%, что находится за гранью показателя продовольственной безопасности государства (который составляет 25%). Поэтому весьма актуальной для государства будет оценка эффективности деятельности исполнительных органов власти по обеспечению продовольственной безопасности страны. При этом особое внимание следует обратить на экспортно-импортную политику в продовольственном обеспечении, а также на формирование и использование государственных резервов.
В числе мер государственного воздействия на рынок продовольствия до 2005 г. нельзя не назвать ежегодно усиливаемый администрацией Оренбургской области минимальный уровень цен на продукцию сельского хозяйства, закупаемую в региональный продовольственный фонд. Законодательной основой для закупок продукции и образования регионального продовольственного фонда послужил Федеральный закон Российской Федерации «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» № 53 — ФЗ от 2 декабря 1994 г. [1]. В соответствии с этим Законом еже-
годно администрацией Оренбургской области принималось распоряжение о формировании и использовании регионального продовольственного фонда Оренбургской области на следующий год, в котором утверждались объемы и закупочная цена на продукцию, закупаемую для региональных нужд. Однако практика показала, что осуществление закупок сельскохозяйственной продукции в форме создания регионального продовольственного фонда неэффективно, так как порождает значительные финансовые злоупотребления со стороны агента по закупкам. Вследствие чего с 1 января 2005 г. данный фонд перестал существовать.
Наиболее крупные денежные вложения в поддержку агропромышленного комплекса произошли в 2000 г. Общая сумма расходов консолидированного бюджета области по разделу «Сельское хозяйство и рыболовство» составила более 2,4 млрд. руб., в том числе основная часть этой суммы — 1,5 млрд. руб. — была направлена на создание лизингового фонда (выделение этой суммы стало возможным после продажи компании «ОНАКО»), кроме того 363,6 млн. руб. были направлены на формирование регионального продовольственного фонда и 233,8 млн. руб. — на предоставление субсидий на животноводческую продукцию. Также были осуществлены и другие менее затратные формы поддержки.[4, 5, 6, 7, 8, 9, 10].
Для поставки продукции в региональный продовольственный фонд в 2004 г. ГУП «Оренбург-облпродконтракт» предоставило авансов сельхозтоваропроизводителям на общую сумму 108,2 млн. руб. Возврат продукции в 2002 г. увеличился в 4,6 раза к уровню 2000 г., однако в дальнейшем наблюдается снижение объема возвращаемой продукции, который в 2004 г. составил 79,5 млн. руб. или 29% от уровня 2002 г.
В настоящее время за счет средств областного бюджета производятся инвестиции в АПК по трем основным направлениям: выдача кредитов из инвестиционного фонда (выделено в фонд 370,5 млн.
3. Исполнение бюджетных назначений областного бюджета Оренбургской области по разделу «Сельское хозяйство и рыболовство»
2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.
Фактическое финансирование расходов по разделу «Сельское хозяйство и рыболовство», млн. руб. Исполнение бюджетных назначений, % 2434,3 в 4,5 раза больше 325,8 80,0 -12,2 220,3 59,5 335,2 89,1
4. Динамика выделения и возврата средств в региональный продовольственный фонд, млн. руб.
Показатели 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2004 г. в % к 2000 г.
Выделено денежных средств из областного бюджета Возврат денежных средств сельхозтоваропроизводителями Задолженность сельхозтоваропроизводителей 423.2 59,6 423.2 247.6 0,052 247.6 59,8 271,5 211,7 205,9 194,0 375,4 108,2 79,5 437,9 25,6 133.5 103.5
руб.), выделение сельскохозяйственной техники из лизингового фонда (общая сумма направленных из него средств составила на 1 января 2005 г. 1952 млн. руб.), реализация программы «Сельский дом» (в 2001 г. на ее реализацию на возвратной основе из бюджета области было выделено 100 млн. руб., что позволило ввести 603 жилых дома, в 2002 г. введено уже 1003, в 2003 г. — 1029 дома и в 2004 г. — 1030 домов). Тем не менее даже этих средств недостаточно для вывода агропромышленного комплекса из сложившегося кризиса, поэтому, учитывая ограниченность финансовых возможностей государства по поддержке инвестиций в АПК, следует определить подходы, способные существенно улучшить инвестиционный климат в этой отрасли. Прежде всего это связано с созданием условий по повышению инвестиционной активности в АПК и формированием инвестиционной привлекательности проектов, отрасли и региона.
Анализ региональных бюджетных расходов на АПК позволяет выделить общие проблемы бюджетной поддержки АПК:
• не все расходы бюджета на АПК находят отражение в статье бюджета «Сельское хозяйство». Не отражается в явном виде в региональном бюджете получение средств на АПК из федерального бюджета. В результате регионы не имеют полной информации о средствах, которые получают сельскохозяйственные производители за счет бюджета, поэтому оценка эффективности расходования бюджетных средств затруднена;
• бюджетные расходы на АПК не связаны с долгосрочными программами развития АПК региона. Это приводит к тому, что бюджетные трансферты не решают стратегических задач региональной аграрной политики, а направлены на финансирование уже сложившихся позиций субсидирования;
• в структуре расходов на аграрный сектор преобладает прямая поддержка сельхозпроизводителей. В то же время расходы на общие услуги, то есть на формирование институтов и инфраструктуры сельского хозяйства, что наиболее дефицитно в экономиках переходного типа, находят очень слабое отражение в бюджете субъекта федерации;
• программы поддержки АПК, отраженные в бюджетных трансфертах, направлены исключительно на поддержку производства, в то время как Россия и все без исключения регионы стоят перед критической проблемой сельского развития. Рост
производительности труда в сельском хозяйстве не может произойти без сокращения занятости на селе, в то же время проблема не может быть решена без развития альтернативных источников доходов в сельской местности. Такого рода программы могут осуществляться не только за счет собственно расходов на АПК, но и частично за счет социальных статей расходов региональных бюджетов;
• почти все регионы одной из основных целей аграрной политики видят самообеспеченность основными продуктами питания, причем нередко связывают достижение этой цели с проведением политики, дестимулирующей вывоз продукции за пределы региона. Однако анализ показал, что доходы производителей от реализации продукции за пределами региона существенно выше, чем при реализации внутри региона. Следовательно, стратегия развития аграрного сектора не должна ставить целью самообеспеченность региона всеми продуктами, а наоборот, должна быть направлена на расширение доли продукции региона на российском рынке, а в перспективе — выход с этой продукцией на мировой рынок. Для достижения этой цели необходимо строить бюджетную политику в аграрной сфере региона с учетом его конкурентных преимуществ в производстве того или иного продукта. При этом следует избегать инерционности программ поддержки. С ростом конкурентоспособности сельскохозяйственного производства государственная поддержка должна снижаться.
Литература
1 Закон Российской Федерации №53-03 от 2 декабря 1994 г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд».
2 Закон Российской Федерации №100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства» от 14 июля 1997 г.
3 Закон Законодательного Собрания Оренбургской области от 15 июля 1998 г. №85/12-ОЗ «О государственном регулировании сельскохозяйственного производства в Оренбургской области».
4 Закон Оренбургской области от 03.02.2000 №439/98-ОЗ (ред. от 19.03.2001) «Об областном бюджете на 2000 год».
5 Закон Оренбургской области от 02.07.2001 №247/292-11-ОЗ «Об исполнении областного бюджета за 2000 год».
6 Закон Оренбургской области от 04.07.2002 №58/16-Ш-ОЗ «Об исполнении областного бюджета за 2001 год».
7 Закон Оренбургской области от 28.12.2001 №420/349-П-ОЗ (ред. от 13.03.2003) «Об областном бюджете на 2002 год».
8 Закон Оренбургской области от 01.10.2003 №491/57-Ш-ОЗ «Об исполнении областного бюджета за 2002 год».
9 Закон Оренбургской области от 02.09.2004 №1450/219-111-ОЗ «Об исполнении областного бюджета за 2003 год».
10Закон Оренбургской области от 31.12.2003 №731/99-Ш-ОЗ (ред. от 26.10.2004) «Об областном бюджете на 2004 год». “Закон Оренбургской области от 28.01.2004 №1747/278-111-ОЗ «Об областном бюджете на 2005 год».
