CC BY
84
Е.В. Пушкина
заведующая кафедрой права, Днепропетровский университет имени Альфреда Нобеля, д.ю.н.
E.V. Pushkina the head of the law department, Alfred Nobel University, Dnepropetrovsk, Ukraine
Doctor of legal sciences
ЕДИНСТВО ПОДХОДОВ И РАЗЛИЧИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРИНЦИПОВ
ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ И УКРАИНЕ
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы единства системы государственных органов России и Украины, а так же их отличие. Рассматриваются вопросы разделения властей на примере Франции и США.
Annotation. The paper deals with some topical issues of entity of state organ system in Russia and Ukraine, as well as some differences. As an example, the division of power in France and the USA is being analyzed.
Ключевые слова: государственный орган, президент, разделение властей, парламент, система гарантий. В статье анализируются вопросы единства системы государственных органов России и Украины, а так же их отличия.
bywords: state organ, President, division of power, Parliament, system of guarantees.
Эффективное функционирование государства возможно лишь посредством государственных органов. В этом смысле государственные органы служат своего рода кровеносными сосудами, обеспечивающими жизнедеятельность государства. Их значение определяется и тем, что они являются одним из каналов, через который народ, согласно Конституции Российской Федерации и Конституции Украины, осуществляет свою власть
Будучи гражданами или коллективами граждан, организованными государством для осуществления его деятельности, органы государства обладают следующими основными чертами.
1. Каждый государственный орган наделен государственно-властными полномочиями, позволяющими ему в пределах предоставленных прав решать определенные вопросы, издавать обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами акты, обеспечивать исполнение этих актов.
Государственно-властные полномочия присущи всем органам государства, поэтому и названы в Конституциях Украины и России органами государственной власти. Другое дело, что объем и формы правления этих полномочий у различных государственных органов могут быть различными, в зависимости от тех конкретных задач и функций, которые на них возложены.
Государственно-властные полномочия
находят выражение в компетенции государственных органов, под которой следует понимать совокупность предметов их ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения. При этом надо отметить, что круг источников компетенции государственных органов Украины, в силу ее унитарного характера, значительно уже по сравнению с Российской Федерацией.
Властными полномочиями в Российской Федерации и Украине располагают не только органы государства, но и органы местного самоуправления. Однако властные полномочия последних, как правило, не имеют государственного характера и не осуществляются от имени государства. За исключением, по нашему мнению, тех случаев, когда органы местного самоуправления наделяются законом отдельными полномочиями органов исполнительной власти
2. Каждый государственный орган образуется в порядке, установленном государством.
3. Каждый государственный орган действует от имени государства, уполномочивается им осуществлять свои задачи и функции.
4. Каждый государственный орган действует в установленном государством порядке.
5. Каждый государственный орган является составной частью единой системы органов государственной власти.
Единство системы государственных
органов в России и Украине основывается на государственной целостности последних, наличии каждой из них единой правовой системы и системы государственной власти.
Оно проявляется в том, что все государственные органы находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни органы единой системы избираются или назначаются другими органами, одни из них руководят другими, одни подотчетны и ответственны, подконтрольны или подотчетны другим. Между ними существует тесная организационно-правовая связь.
Единство данной системы в России проявляется и в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что унитарным устройством Украины не предусматривается.
Единство системы государственных органов усиливается - и это характерно для обоих государств - еще и тем, что отдельные ее составные части сами образуют единые системы органов (единая система исполнительной власти, единая судебная система, единая система прокуратуры).
В соответствии с Конституциями России и Украины государственная власть в них осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, что предусматривает наличие законодательных, исполнительных и судебных органов власти
Принцип разделения властей опирается на идеи, восходящие еще к древнегреческому мыслителю Аристотелю. Основательную разработку они получили в ХУШ веке у французского философа Ш. Монтескье. Согласно его взглядам, свобода, то есть право делать все, что не запрещено законами, может быть обеспечена только в таком государстве, где власть разделена на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. В своем практическом воплощении данный принцип означает структурно-функциональную определенность каждого из государственных органов, компетенция которого зависит от его правового статуса и фактического соотношения и размежевания полномочий с другими органами. При демократическом режиме каждая из властей обладает определенной самостоятельностью и уравновешивается другими властями. Компетенция каждого органа опреде-
ляется так, чтобы исключить его господство над другими органами. Это одна из самых важных гарантий против произвола одной из ветвей власти.
Пример достаточно жесткого разделения властей дала Конституция США. Согласно ее ст. I полномочия законодательной власти принадлежат конгрессу США, согласно ст. II полномочия исполнительной власти принадлежат Президенту США, а согласно ст. III судебная власть осуществляется Верховным судом США и нижестоящими судами, учрежденными конгрессом. Впоследствии этот вариант принципа разделения властей стал именоваться системой "сдержек и противовесов", получившей дальнейшее развитие на основе Конституции в законодательной, судебной и политической практике США. Эта модель разделения властей была воспринята рядом других государств, особенно латиноамериканских.
Обычно же принцип разделения властей фактически вытекает из положений, устанавливающих порядок формирования высших органов и замещения государственных должностей и очерчивающих круг их полномочий. Конституционный статус отдельных ветвей власти и соотношения полномочий между ними различны в разных странах, они могут зависеть от расстановки политических сил в стране и социально-политических потребностей общества на конкретном историческом этапе. Так, сопоставление Конституций Франции 1946 и 1958 годов показывают, что, если в первой известное преимущество имела законодательная власть, то вторая отразила изменение баланса ветвей в сторону исполнительной, которая получила существенный перевес над законодательной и даже над судебной властями. Это иногда дает повод для дискуссий, а действует ли во Франции вообще принцип разделения властей, хотя при этом немногие могут поставить под сомнение политическую стабильность Французской Республики. В то же время в Италии, известной частыми сменами правительств, Конституция отдает предпочтение законодательной ветви, существенно ограничивая, по сравнению с другими государствами, президентскую власть. Из этого можно сделать вывод, что, во-первых, не следует абсолютизировать принцип разделения властей, механически используя чужой опыт, и, во-вторых, на практике невозможно с аптекарской точностью уравновесить полномочия всех трех ветвей власти.
А именно эта проблема стала камнем преткновения при осуждении проектов ныне действующих Конституций Российской Федерации и Украины, да и сегодня вызывает неоднозначную реакцию.
Поиски баланса сил трех ветвей власти в реформируемом обществе не могут протекать без конфликтов, без периодического их обострении. Поэтому надо искать оптимальные формы разрешения этих конфликтов на базе действующих Конституций. Отсутствие или недостаточная действенность таких форм и процедур, игнорирование заложенных в Конституции принципов могут в любой момент стать источником возникновения конституционного кризиса.
В этой связи особая роль в любом демократическом государстве принадлежит столь важному конституционно-правовому институту, каковым является парламент с его многовековой историей.
История современного парламента как общенационального представительного органа, отличного от сословных представительных органов времен феодализма, связана с эпохой буржуазных революций, после победы которых парламент становится важнейшим органом государства. Именно тогда оформился и получил распространение парламентаризм как особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента.
Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные, но не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента. В то же время парламент может продолжать существовать, утерян существеннейшие элементы парламентаризма, к которым относятся, прежде всего, разделение властей, представительность и законность.
Современный парламент - это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Она включает и верховное распоряжение государственной казной, то есть принятие государственного бюджета, и контроль за его исполнением. В большей или меньшей степени в зависимости от форм правления парламент осуществляет контроль за исполнительной властью. Однако нередко на практике сам парламент испытывает достаточно сильное воздействие со стороны
президента и правительства.
Представительный характер парламента означает, что он рассматривается как выразитель интересов и воли народа (нации), то есть всей совокупности граждан данного государства. Отсюда и такие его обозначения как национальное или народное представительство.
Концепция национального (народного) представительства, сложившаяся еще в ХУШ-XIX веках, может быть изложена как совокупность следующих принципов: 1) национальное (народное) представительство учреждается конституцией; 2) нация (народ) как носитель суверенитета уполномачивает парламент осуществлять от его имени законодательную власть; 3) с этой целью нация (народ) избирает в парламент своих представителей -депутатов, сенаторов и т.п.; 4) член парламента - представитель всей нации, а не тех, кто его избрал, и поэтому не зависит от избирателей, не может быть ими отозван.
Иначе говоря, парламент сам точно знает, чего хочет нация (народ), и выражает ее (его) волю в законах и иных актах, не будучи в этом отношении никому подконтролен (в рамках, разумеется, конституции, которую он нередко сам же может изменить). Воля парламента и есть воля нации (народа.) В этом заключается идея представительного правления, которому многие отказывают в демократизме, поскольку оно исключает навязывание гражданами своей воли парламенту.
Однако современные процессы в парламентаризме предполагают и другие варианты. В частности, это связано с тем, что в развитых демократических странах парламентские выборы монополизированы, по сути, политическими партиями. Партии, в свою очередь, вынуждены считаться с интересами своего электората и по возможности расширять его. В силу этих обстоятельств представительское правление фактически (но не юридически) приобретает демократические черты.
Мировой опыт показывает, что парламент тогда выступает подлинным представителем нации (народа), когда в его составе имеются крупные политические объединения депутатов, выражающие интересы значительных слоев общества.
В Конституции Российской Федерации указывается, что Федеральное Собрание является представительным органом Российской Федерации. Тем самым Конституция устанавливает, что формой государства Российской
Федерации являются представительная, т.е. опосредствованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.
Отсутствие в украинской Конституции положения о представительном характере Верховной Рады Украины не позволяет, во всяком случае, с точки зрения формальных критериев, то же сказать о государственной форме Украины.
В обеих Конституциях подчеркивается законодательный характер парламентов. При этом в Конституции Украины записано, что парламент - Верховная Рада Украины является единственным органом законодательной власти в Украине. Признание парламента органом законодательной власти означает, что ни один закон государства не может быть принят, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной, в рамках конституционных полномочий, компетенцией в сфере законодательства.
Вместе с тем парламенты России и Украины, согласно Конституциям, обладают и некоторыми весьма существенными контрольными функциями за исполнительной властью. Этот контроль осуществляется посредством утверждения государственного бюджета и внесения изменений в него, проверки его выполнения, утверждения общегосударственных программ экономического, научно-
технического, социального и т.д. развития, рассмотрения и принятия решения по программе правительства, соответствующего механизма назначения на должности, запросов в адрес правительства и выражения ему недоверия и т.п.
Анализ и сопоставление соответствующих статей Конституций России и Украины позволяет сделать вывод, что оба парламента обладают действенными возможностями в осуществлении законодательной политики, реальными рычагами влияния на финансовую, бюджетную, налоговую политику и весьма ограничены в возможностях воздействия на кадровую политику.
В зависимости от того, каков объем конституционной компетенции парламента (которую образуют социальные функции парламента и наделяемые Конституцией необходимые парламентские полномочия), принято
выделять три ее вида.
Во многих странах с парламентарной формой правления компетенция парламента неограничена. Классическим примером на сей счет может служить британский парламент, о котором говорили, что он может все, кроме превращения женщины в мужчину и наоборот.
В тех странах, где компетенция парламентов ограничена, ограничение может быть абсолютным или относительным. Пример абсолютно ограниченной компетенции дает французская Конституция, целый ряд статей которой определяет точный перечень вопросов, по которым парламент только и может принимать законы и другие решения. Любые остальные вопросы составляют предмет рег-ламентарной власти, принадлежащей, главным образом, правительству.
Чаще встречается относительно ограниченная компетенция парламента, которая характерна для федеративных и децентрализованных унитарных государств. Поскольку в таких государствах компетенция центральной власти конституционно ограничена правами субъектов федерации или иных территориальных образований, то соответственно парламент может действовать только в этих рамках. К этому виду парламентской компетенции есть все основания отнести компетенцию Федерального Собрания Российской Федерации.
Верховная Рада Украины по виду своей компетенции скорее тяготеет к французскому образцу. При этом, конечно, надо учитывать тот факт, что в отличие от российского и французского парламентов, Верховная Рада Украины осталась однопалатной (почти во всех проектах украинской Конституции предлагался двухпалатный парламент Украины), что обеспечивает ему, по нашему представлению, видимые преимущества, заключающиеся в возможности сконцентрировать в своих руках больший объем власти, облегчить себе процедуру принятия законов и решений.
В развитии российской и украинской государственности наиболее короткую историю имеет институт президентской власти. Первые президенты России и Украины были всенародно избраны в 1991г. (В 1918 г. Центральная Рада избрала первым президентом Украины М.Грушевского, но он, как известно, даже не успел приступить к исполнению своих обязанностей).
Согласно Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации
является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В соответствии с Конституцией и федеральными законами Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Конституция Украины гласит: "Президент Украины является главой государства и выступает от его имени".
Президент Украины является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина. Он обеспечивает государственную независимость, национальную безопасность и правопреемственность государства.
Подобное конструирование политической роли главы государства имеет достаточно широкое распространение в конституционной практике.
Придание Конституциями Украины и России Президентам статуса глав государств вызвано объективными причинами. Этого требовало, прежде всего, повышение уровня персонифицированного представительства государства как внутри страны, так и в международных отношениях. Выполнение вытекающих из этого функций наиболее целесообразно главой государства, а не высшим должностным лицом, входящим в систему государственной власти, что в меньшей степени соответствовало бы высокому статусу государства и по существу умаляло прерогативы представительного органа государственной власти, ставило бы исполнительную власть над законодательной. Признание Президента главой государства является традиционным в конституциях многих стран мира.
Институт главы государства, безусловно, не бесспорен. Признанный авторитет в области зарубежного конституционного (государственного) права А.А. Мишин высказывал суждения о том, что "с точки зрения до конца понятого и последовательного буржуазного демократизма институт главы государства не имеет никаких разумных оснований для своего существования", и в подтверждение при-
водил пример Швейцарии, где функции главы государства выполняет правительство. Действительно, такие примеры совмещения в компетенции какого-либо государственного органа функций главы государства с иными функциями мировой опыт знает. Однако более закономерным является то, что в системе государственных органов предусматривается специальный орган, на который возлагается высшее представительство государства вовне и внутри страны. Этим органом и является глава государства.
Принципиально новая дефиниция статуса Президента Российской Федерации и Президента Украины, содержащаяся в российской и украинской Конституциях, означает, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из ее ветвей.
Данное положение не дает серьезных оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от нее. Каждая из них осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими, обеспечена определенными рычагами влияния и на Президента, и на иные ветви власти.
В Конституциях России и Украины заложена необходимая система "сдержек и противовесов", способствующая стабилизированному взаимодействию властей. В частности, в Конституции Украины записано, что акты Президента Украины, изданные в пределах полномочий, предусматриваемых тринадцатью перечисленными пунктами этой статьи, скрепляются подписями премьер-министра Украины и министра, ответственного за акт и его выполнение. Среди этих пунктов заключение международных договоров Украины, принятие решения о признании иностранных государств, назначение на должности и освобождение от должностей высшего военного командования (в качестве Верховного Главнокомандующего), присвоение высших воинских и специальных званий, высших дипломатических рангов, принятие в случае необходимости решения о введении чрезвычайного положения, назначение по представлению премьер-министра, членов Кабинета Министров Украины, руководителей иных центральных органов исполнительной власти, а также председателей местных государственных администраций и прекращение их полномочий на этих должностях.
В Конституциях Российской Федерации и Украины предусмотрена система гарантий, препятствующих превращению Президента в авторитарного правителя. Они заключаются в ограниченности периода пребывания в президентской должности - Конституцией России установлен четырехлетний срок, Конституцией Украины - пятилетний. Порядком всенародных, прямых президентских выборов, их альтернативным характером, недопустимостью занятия поста Президента более двух сроков подряд, возможностью отречения его от должности.
Отречение Президента от должности в порядке импичмента предусматривается как Конституцией Российской Федерации, так и Конституцией Украины, хотя процедуры импичмента несколько различаются.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент может быть отрешен от должности Советом Федерации (т.е. Верховной палатой) только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решении Совета Федерации об отречении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной партии депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной Комиссии, образованной Государственной Думой.
Конституция Украины определяет, что Президент Украины может быть отрешен от должности Верховной Радой Украины в порядке импичмента в случае совершения им государственной измены или иного преступления (в отличие от российского варианта, не обязательно тяжкого.) Вопрос об отречении инициируется большинством из конституционного состава Верховной Рады. Для проведения расследования Верховная Рада Украины создает специальную временную комиссию, в состав которой включается специальный прокурор и специальные следователи, выводы и предложения которой затем рассматриваются на заседании Верховной Рады (создание такой ко-
миссии представляется нам явным вмешательством в компетенцию судебной ветви власти).
Решение об отречении Президента Украины от должности в порядке импичмента принимается Верховной Радой Украины не менее как тремя четвертями от его конституционного состава после проверки дела Конституционным Судом Украины и получения его заключения о соблюдении конституционной процедуры расследования и рассмотрения дела об импичменте и получении заключения Верховного Суда Украины о том, что действия, в которых обвиняется Президент, содержат признаки государственной измены или иного преступления.
К числу значимых конституционных статей, определяющих полномочия Президента, следует отнести внесенные в Конституции Российской Федерации и Украины нормы о ежегодных президентских посланиях парламенту о положении в стране, внутренней и внешней политике государства. Такого рода послания делают достоянием гласности основные, наиболее принципиальные стороны осуществляемой под руководством Президента политики, позволяют с использованием конституционных форм оказать в случае необходимости влияние на их корректировку, обеспечивая при этом взаимное воздействие одних государственных структур на другие, авторитет общественных и социальных движений. Представляется отнюдь не второстепенным аспектом в характеристике конституционноправового статуса Президента само место главы (раздела) о Президенте в Конституции.
В Российской Конституции глава о Президенте начинается перечнем, посвященным органам государственной власти в Российской Федерации. Тем самым находит правовое подтверждение идея о невключении Президента ни в одну из трех ветвей власти: законодательную, исполнительную, судебную, подчеркивая его особый правовой статус как главы государства.
В Конституции Украины раздел о Президенте следует за разделом о Верховной Раде Украины, что было бы логично и оправданно, если бы Президент конституционно определялся как глава исполнительной власти. В данном случае законодатель и не пытается скрыть тяготения Президента к исполнительной власти, что всегда можно объяснить обстоятельствами переходного периода и необходимостью иметь сильную президентскую власть на этом этапе.
Объективности ради надо признать, что проблема ограничения прерогатив президента всегда стояла перед законодателями и никому еще из "отцов" конституций не удавалось ее исчерпывающе решить. В этом не трудно убедиться и на примере Конституций России и Украины, в которых, где прямо, а где в скрытой форме, сохраняется ощутимое влияние Президента на исполнительную, судебную и, чуть в меньшей степени, на законодательную ветви власти.
Видимо, природа президентской власти такова, что получивший мандат от народа президент, от которого ждут сильной политики, всегда будет стремиться к сильной власти. Разделение властей, система "сдержек и противовесов" в состоянии лишь ограничить его амбиции, но не более того.
Высшим органом в системе исполнительной власти, согласно Конституциям России и Украины является правительство (в украинской Конституции оно именуется Кабинетом Министров.)
В строгом понимании правительство -это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распределительной (т.е. административной) деятельностью. Его конституционно-правовой статус, функции и основные полномочия определяются Конституцией.
Порядок деятельности правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом. Конституцией Украины принятие специального закона, регулирующего порядок деятельности Кабинета Министров, не предусмотрено, поэтому некоторые вопросы функционирования правительства в ней прорабатываются более детально. Так, в ст. 113 (Раздел VI) устанавливается, что Кабинет Министров Украины ответственен перед Президентом Украины, а также подконтролен и подотчетен Верховной Раде Украины в пределах, предусмотренных ст. 85, 87 Конституции Украины.
Акты правительств России и Украины, принятые в пределах их компетенции, обязательны к исполнению.
Являясь высшим органом исполнительной власти, правительства России и Украины самостоятельно решают вопросы, отнесенные к их ведению Конституциями, законами и указами Президентов России и Украины. На этой правовой основе определяются главные направления деятельности правительств, организуется их работа.
Обращает на себя внимание, что при общем совпадении содержания полномочий правительств, закрепленных Конституциями России и Украины, в первом случае разработка и представление парламенту (Государственной Думе) проекта закона о государственном бюджете, обеспечение его исполнения, представление соответствующего отчета парламенту поставлены на первую позицию, что вполне обоснованно, учитывая их первоочередное значение, а во-втором - этот важнейший блок оказался лишь на шестом месте в перечне полномочий Кабинета Министров Украины.
Конституциями России и Украины правительствам предоставляется право законодательной инициативы, которое осуществляется путем внесения, в парламент подготовленных ими законопроектов. Помимо этого правительства вправе направлять в парламенты свои официальные отзывы на рассматриваемые парламентами проекты правовых актов и предложения по поправкам к ним. Официальные отзывы правительств подлежат обязательному оглашению при рассмотрении проектов в парламентах.
Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией дает заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.
Дополнительным фактором, расширяющим круг полномочий Кабинета Министров Украины и усиливающим исполнительную власть по вертикали, служит конституционное положение о назначении и смещении с должности глав местных администраций Президентом по представлению правительства и об ответственности глав администраций при осуществлении ими своих полномочий одновременно перед Президентом Украины и Кабинетом Министров Украины.
В Основных Законах Украины и России получили конституционное закрепление полномочия глав правительств, регламентируются их взаимоотношения с Президентом и парламентом. Общим для обеих Конституций является назначение главы правительства Президентом по согласованию с парламентом. Отличие российской Конституции состоит в том, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур председателя правительства Государственной Думой Президент Россий-
ской Федерации назначает председателя правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Также и в случаях, когда Президент не согласен с выраженным Государственной Думой недоверием правительству, он вправе объявить о роспуске Государственной Думы. С одной стороны, такая возможность президентской поддержки в противостоянии с парламентом укрепляет позиции премьера и возглавляемого им правительства, с другой - нарушает принцип разделении властей, приводит к дисбалансу сил, напряженности во взаимоотношениях между тремя ветвями власти, а следовательно, лишь затрудняет практическую деятельность правительства.
Глава правительства представляет Президенту предложения о персональном составе правительства, вносит предложения о структуре и необходимой реорганизации центральных органов исполнительной власти, руководит работой правительства, определяет основные его направления в соответствии с Конституцией, законами и указами Президента.
Статус глав правительств укрепляется и тем, что они входят по должности в состав Совета Безопасности (в Конституции Украины этот орган именуется Советом Безопасности и Обороны.) К тому же Конституциями Российской Федерации и Украины предусматривается, что при определенных условиях временное исполнение обязанностей Президента возлагается на главу правительства. Российской Конституцией подразумеваются все случаи, когда Президент "не в состоянии выполнять свои обязанности". Украинской - лишь "в случае досрочного прекращения полномочий Президента Украины."
Последние два обстоятельства превращают глав правительств в самостоятельные политические фигуры, т.н. публичных политиков, со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Не умаляя роли правительств как высших органов исполнительной власти, следует все же отметить, что противостояние политических сил в России и Украине, не прекращающиеся противоборства между Президентами и парламентами, определенная конституционная невыразительность в разграничении властей на практике приводит к несоответствию жизненных реалий с Основными Законами. Силовые министерства и внешнеполитическое ведомство напрямую подчиняются
Президенту. Немалые полномочия принадлежат Советам Безопасности и Обороны. Огромными, хотя конституционно и не закрепленными, правами обладают администрации Президентов. Все это порождает двоевластие, параллелизм в управлении, ослабляет персональную ответственность правительств за осуществляемую в России и Украине внутреннюю и внешнюю политику.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации. - М.: Юридическая литература,1993.
2. Конституція України - основа реформування суспільства. - Харків: Право, 1996.
3. Монтескье Ш. Избранные произведения. - М.: Политиздат, 1953.
4. Конституция буржуазных государств. // Учебное пособие / сост.В.В. Маклаков. - М.: Юридическая литература,1982.
5. Международная право в документах. - М.: Юридическая литература, 1992
