CC BY
1873
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2010
УДК 342.39
Юридические науки
Выпуск 4(10)
ОСНОВНЫЕ, ГИБРИДНЫЕ И АТИПИЧНЫЕ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ
Д.М. Худолей
Кандидат юридических наук, ассистент кафедры конституционного и финансового права Пермский государственный университет, 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15 E-mail: [email protected]
Анализируются основные, гибридные и атипичные формы правления, существующие в современных государствах.
Ключевые слова: форма правления; основные формы правления; гибридные формы правления;
атипичные формы правления
Под формой правления в юридической науке обычно понимают способ организации высших органов государственной власти, а также порядок взаимодействия таких органов между собой и с населением [5, с. 56]. В теории государства и права, конституционном праве зарубежных стран обычно выделяют две основные формы правления - республику и монархию. К сожалению, отечественные ученые не пришли к единому пониманию категории «монархия». Не вдаваясь в существо этой дискуссии, отметим следующее. На наш взгляд, правы те ученые, которые утверждают, что монархическими государствами являются государства, в которых глава государства юридически безответствен и, как правило, получает свою власть по наследству и пожизненно [5, с. 57]. Указанное определение допускает существование выборных монархий (так называемых эсимнетий), а также режим правления двух или более монархов (как это имеет место, например, до сих пор в Андорре). Главная отличительная черта всех монархий - юридическая безответственность монархов перед народом и другими органами власти (если они, конечно, существуют). В современном мире даже в демократических парламентарных монархиях монархи и члены их семей не могут быть привлечены к уголовной, гражданской или административной ответственности. Отдельные монархи не платят налоги и др. Наоборот, свержение монархий, установле-
© Худолей Д.М., 2010
ние республиканской формы правления в результате революций нередко сопровождалось привлечением бывших монархов к суду. История знает немало примеров казней бывших королей.
Республиканскую форму правления, наоборот, отмечает наличие ответственности главы государства перед народом и другими органами власти. Это в первую очередь означает наличие политической ответственности: президенты республик избираются строго на определенный срок, а не пожизненно. В случае утраты доверия они могут быть переизбраны. Во-вторых, практически во всех республиках устанавливается институт привлечения президентов к юридической ответственности (импичмент). Президенты в случае совершения тяжких преступлений могут быть отрешены от должности и преданы суду.
Две основные формы правления имеют свои разновидности. В последнее время в науке также обсуждается идея выделения атипичных и гибридных форм правления [8, с. 23].
Так, принято выделять парламентарную (парламентскую), дуалистическую и абсолютную монархии. Можно выделить также парламентарную (парламентскую), смешанную (президентско-парламентскую или парламентско-президентскую), президентскую (дуалистическую) и суперпрези-дентскую республики. Определим основные черты этих разновидностей.
Проанализировав свыше 100 форм монархий и республик, нами были определены
основные и второстепенные критерии определения разновидностей форм правления. На наш взгляд, основными критериями являются статус главы государства, а также порядок формирования и роспуска правительства. Второстепенные критерии для монархий и республик отличаются. Так, второстепенные признаки монархий - наличие представительного органа власти, обладание монархом права вето, права роспуска представительного органа, а также самостоятельность главы государства. Рассмотрим более подробно эти признаки в различных видах монархий.
При абсолютной монархии монарх де-юре и де-факто объединяет все ветви власти в государстве. Он вправе издавать законы, вершить верховный суд, сам формирует правительство, нередко осуществляя полномочия премьер-министра. Все министры, включая премьер-министра, если эта должность институируется, несут ответственность перед монархом. В абсолютных монархиях как таковых парламентов нет и быть не может. В лучшем случае при монархе может учреждаться законосовещательный орган, выносящий рекомендательные решения. Монарх вправе в любой момент созвать или распустить этот совещательный орган, не согласиться с его решением и самостоятельно издать закон. Более того, обычно указанные законосовещательные органы формируются самим монархом. В абсолютных монархиях глава государства - самодержец, свои действия он осуществляет самостоятельно. Все акты монарха для вступления в силу не требуют одобрения со стороны какого-либо органа власти. Примером абсолютной монархии является Саудовская Аравия.
В дуалистических монархиях власть короны ограничена парламентом. В таких государствах законодательная власть осуществляет выборный представительный орган власти. Однако у монарха остается исполнительная и судебная власть. Более того, в таких монархиях глава государства вправе наложить суспензивное вето на принятый закон. Вето монарха при этом может быть преодолено лишь квалифицированным
большинством от численности парламента. Обычно в дуалистических монархиях у глав государства сохраняется право роспуска парламента, чем эти лица нередко пользуются (так, в Марокко в XX в. более 10 лет существовало беспарламентское правление). Однако в дуалистических монархиях самостоятельности у монархов уже нет -многие акты главы государства требуют одобрения со стороны премьер-министра (так называемая контрасигнатура).
Как показала история, дуалистическая монархия - недолговечная разновидность монархии. Обычно дуалистические монархии учреждаются во время реформирования абсолютных монархий. Со временем эти монархии преобразуются в парламентские. В современном мире, пожалуй, лишь Монако является полноценной дуалистической монархией.
Парламентские монархии наиболее распространены в современном мире. В этих государствах монархи «царствуют, но не правят». Как таковой, власти у главы государства нет. Монарх - это лишь символ государства. Короли и королевы в таких монархиях, участвуя в конституционных правоотношениях, исполняют волю или парламента, или премьер-министра. Акты монарха требуют обязательной контрасигнации. Так, созыв и роспуск парламента осуществляет монархом, однако соответствующий указ монарха должен быть скреплен подписью премьер-министра, который берет на себя ответственность за действия юридически безответственного и безвольного монарха.
Формально монархи участвуют в формировании и роспуске правительства. Как правило, монархи назначают или предлагают парламенту для утверждения в качестве премьер-министра лидера парламентского большинства. Роспуск правительства также осуществляет монарх. Однако роспуск возможен только после выражения парламентом вотума недоверия. В силу этого можно смело утверждать, что де-факто правительство формируется и ответственно только перед парламентом.
Таким образом, парламентская монархия - не более чем игра в монархию. Монарх, как ребенок, не может быть привлечен к ответственности. За все его действия отвечает премьер-министр. Монарху остается лишь участвовать в официальных мероприятиях, заниматься благотворительностью, спортом и т.д. Наиболее характерным примером парламентской монархии является Япония. Согласно ст. 1 Конституции Японии, император является символом государства и единства народа, его статус определяется волей народа, которому принадлежит суверенная власть [2, с. 189]. Таким образом, монархи в парламентских монархиях -это даже не суверены, как бы абсурдно это не звучало.
Второстепенные критерии республик более обширны. Этими признаками является способ избрания главы государства, наличие у президента права законодательной инициативы, права вето, права роспуска парламента, а также ограничение по срокам президентуры и самостоятельность главы государства. Разберем эти второстепенные и основные признаки (статус главы государства, порядок формирования и роспуска правительства) в различных разновидностях республик.
Парламентская (парламентарная) республика чем-то напоминает парламентскую монархию. В этих государствах фигура главы государства символична. В основном президент осуществляет представительские функции. При этом часто он даже не представляет государство в международных отношениях - эти полномочия осуществляет премьер-министр. Права вето, законодательной инициативы у президента нет. Обычно свой мандат президент получает от парламента или особого органа, в котором большинство членов - депутаты парламента по должности. Часто на должность президента избирают лиц престарелого возраста (президенту Италии Д. Наполитано более 80 лет), ветеранов политики. Должность президента - некое подобие почетной пенсии, sine cura.
Обладая формальным правом участвовать в процедуре роспуска и формирования
правительства, президент осуществляет волю парламентского большинства. Практически все действия президента должны быть контрасигнованы со стороны премьер-министра, поэтому можно утверждать, что президент в таких государствах - послушное орудие в руках всесильного председателя правительства и парламента. Яркий пример парламентской республики - ФРГ. Президент ФРГ Х. Келлер редко появляется на экранах немецкого телевидения. За последние два года он почтил своим вниманием лишь два официальных мероприятия - финал чемпионата Европы по футболу в июне 2008 г. и годовщину падения берлинской стены в ноябре 2009 г. Все прочие функции главы государства, по сути, выполняются федеральным канцлером А. Меркель.
Президентские республики чем-то похожи на дуалистические монархии, но аналогия весьма слабая. Президент в таких государствах совмещает пост главы государства и главы исполнительной власти (пост премьер-министра не учреждается). Президент самостоятельно формирует правительство, все министры ответственны только перед ним. Президент обладает «сильным» правом вето, которое может быть преодолено парламентом лишь квалифицированным большинством. Более того, глава государства, будучи главой исполнительной власти, обладает правом законодательной инициативы. Контрасигнатуры для актов президента не требуется. Это обусловлено тем, что свой мандат президент получает от народа в ходе всеобщих выборов.
При этом власть президента не абсолютна. Он не вправе распустить парламент, однако и парламент не вправе выразить недоверие президенту или отдельным министрам. Единственная возможность парламента «надавить» на президента - начать процедуру отрешения от должности. Но, как показала практика, довести ее до конца очень трудно. Так, в США ни один президент не был отрешен от должности за все 220 лет существования государства.
Смешанная республика сочетает черты и парламентской, и президентской республик. Так, президент избирается народом,
но права законодательной инициативы у него нет. Как правило, ряд актов главы государства требуют контрасигнации. Право вето у президента есть, но оно «слабое» -преодолевается простым большинством от численности парламента при повторном рассмотрении законопроекта. Главная специфическая черта смешанных республик -статус главы государства. Как правило, президент выводится из трех ветвей власти и объявляется арбитром, гарантом конституции, суверенитета народа и др. Будучи арбитром, он вправе оказывать воздействие на все три ветви власти. Так, он вправе распустить парламент, отправить отдельных министров в отставку. Он вправе председательствовать на заседаниях правительства и давать обязательные поручения министрам и премьер-министру.
Другая отличительная черта всех смешанных республик - порядок формирования и роспуска правительства. Правительство формируют совместно президент и парламент. Как правило, будущим премьер-министром является лидер парламентского большинства, так как кандидатура председателя правительства требует своего одобрения со стороны парламента. Однако правительство отвечает и перед президентом, и перед парламентом, последний вправе выразить ему вотум недоверия и потребовать у президента его отставки.
В целом анализ указанных положений позволяет говорить, что президент в смешанных республиках не есть деспот и тиран. По сути, президент - это фактический глава исполнительной власти, причем глава отнюдь не всесильный. Баланс между ветвями власти все же существует. Так, президенты в смешанных республиках лишены права отменять акты правительства (Франция). Президент также лишен права законодательной инициативы, обладает лишь «слабым» правом вето. Это означает, что президент отстранен от осуществления законодательной власти и обязан соглашаться с законопроектами, принятыми парламентами. Так, во Франции за 50 лет президент лишь несколько раз воспользовался правом вето.
Более того, как правило, ответственность правительства перед парламентом имеет первостепенный характер. В смешанных республиках президент вправе самостоятельно отправить в отставку лишь отдельных министров, а не все правительство в целом. Это характерно для президентско-парламентских республик (Португалия) [6, с. 154]. В остальных смешанных республиках (парламентско-президентских) ответственность правительства перед президентом имеет лишь номинальный характер. Так, в Польше президент вправе отправить министров в отставку только по инициативе премьер-министра или парламента [1, с. 150]. При этом ему предоставлено право отклонить отставку правительства или отдельных министров.
Родиной смешанной республики по праву называют Францию. Во Франции не раз возникало «раздельное» правление, когда президент и премьер-министр принадлежали к различным партиям. Французские президенты соглашались с волей парламента при формировании правительства, не принуждая его утвердить какую-либо непопулярную кандидатуру, как это имело место в России.
Суперпрезидентская республика - организационная форма авторитарной власти президента. Это есть некий аналог абсолютной монархии. Президенты в таких государствах являются доминантами по отношению ко всем трем ветвям власти. В таких государствах президенты могут возглавлять исполнительную власть и осуществлять функции главы правительства (как в президентских республиках), но это никоим образом не влияет на их статус. В таких государствах президенты - арбитры, причем арбитры высшей политической инстанции. Как правило, эти лица избираются внепарламентским способом в ходе недемократических безальтернативных выборах, при проведении особого референдума или иным образом. Ограничения по срокам президентуры нет. Это исключительный маркер су-перпрезидентских республик. Так, Президент Египта Х. Мубарек в 2005 г. был переизбран в 5-й раз на семилетний срок. Пре-
зидент Индонезии Сухарто правил страной около 30 лет и т. д.
В суперпрезидентских республиках парламент фактически или юридически подчинен президенту. Глава государства наделен правом законодательной инициативы, правом «сильного» или даже абсолютного вето, правом роспуска парламента. Часто президенты наделяются правом издавать акты, имеющие силу закона. В отдельных случаях власть парламента ограничивается надпарламентом - особым органом, обычно невыборным. Как правило, весь состав надпарламента или большую его часть назначает президент единолично. Надпар-ламенту передается право изменять конституцию, принимать конституционные законы или даже избирать будущего президента (Индонезия). В последнем случае президент получает возможность исполнять свои полномочия вплоть до своей смерти или отставки по собственной инициативе.
Правительство обычно формируется президентом и ответственно только перед ним. Более того, президенту предоставлено право отменять любой акт правительства. Разумеется, президент полностью самостоятелен (контрасигнатуры нет).
Судебная власть также не является независимой. Обычно все судьи назначаются президентом единолично, конституционного суда как органа власти нет либо его решения носят рекомендательный характер, с которыми президент вправе не согласиться (Казахстан).
И в суперпрезидентских, и в смешанных республиках глава государства является арбитром и находится над всеми тремя ветвями власти. Как уже было сказано выше, смешанные республики бывают двух видов: парламентско-президентские и президентско-парламентские. Учитывая некую близость смешанных и суперпрезидентских республик, видимо, следует признать, что и суперпрезидентские республики существуют в двух основных разновидностях.
Изложенные нами выше признаки характерны для суперпрезидентских республик, в которых власть президента абсолютна. Такие государства можно также назы-
вать монократическими суперпрезидент-скими республиками. К примеру, таким государством является Туркменистан. В этой стране президент вправе переизбираться неограниченное количество раз, издавать акты, имеющие силу закона, распустить парламент, самостоятельно формировать и распускать правительство, единолично назначать практически всех судей, генерального прокурора и членов ЦИК, осуществлять амнистию и помилование. При этом конституционный суд как орган власти не учрежден.
Также можно выделить вторую группу суперпрезидентских республик, в которых де-юре, но не де-факто допускается участие иных, кроме президента, органов власти в решении вопросов внешней и внутренней политики. В таких странах может формально утверждаться конституционный суд, признаваться право парламента выражать вотум недоверия отдельным министрам и др. На деле эти полномочия оказываются «спящими», фиктивными, так как президент контролирует все иные ветви власти и не допускает участия прочих органов власти в осуществлении политики государства. Такие суперпрезидентские республики можно называть сегментарными суперпрезидент-скими республиками.
На территории многих бывших союзных республик возникли подобные сегментарные суперпрезидентские авторитарные государства. Так, следует признать Белоруссию, современный Казахстан такими государствами. В этих странах допускается участие парламента в формировании и роспуске парламента. Однако эти положения являются номинальными и не применяются на практике. Президент осуществляет прямой диктат в сфере законодательной власти, обладая такими грозными средствами, как правом роспуска неугодного ему парламента, правом «сильного» вето, правом законодательной инициативы, правом принимать декрет-законы. Учитывая, что в этих странах доминируют партии, созданные самими президентами, предоставленное президенту право переизбираться неограниченное ко-
личество раз превращает главу суперпрези-дентской республики в подобие монарха.
В науке часто под суперпрезидентской республикой понимают режим диктатуры [7, с. 263]. На наш взгляд, это неверно. Диктатура - не республика, это есть атипичная форма правления, о чем будет сказано ниже. Конечно, многие суперпрезидентские республики трансформировались в явную диктатуру, в которой переставали действовать выборные органы власти, конституция, органы конституционного контроля. Однако возможен и обратный процесс превращения в обычную демократическую республику президентского или смешанного типа из су-перпрезидентской республики.
Указанные критерии разграничения разновидностей монархий и республик не имеют абсолютного характера. Не всегда эти признаки могут присутствовать. Как оказалось, жизнь гораздо разнообразнее теории. Так, главы федеральных органов исполнительной власти США назначаются президентом лишь с согласия Сената. Президент Италии обладает правом законодательной инициативы и «слабым» правом отлагательного вето и пр. Однако это не означает, что здесь имеет место гибридная форма правления.
По нашему мнению, гибридная форма правления - это форма правления, сочетающая большинство признаков различных разновидностей республик или монархий. Так, можно говорить о парламентской монархии, тяготеющей к дуалистической, дуалистической монархии, тяготеющей к парламентской, дуалистической монархии, тяготеющей к абсолютной. Рассмотрим эти гибридные разновидности на конкретных примерах.
Яркий пример парламентской монархии, тяготеющей к дуалистической (парламентской монархии с сильной властью монарха), - Великое герцогство Люксембург. Главой государства является Великий герцог. Полномочия его весьма обширны. Великий герцог представляет страну во внешних сношениях, заключает международные договоры, имеет право с согласия парламента объявлять войну и заключать мир. Он
назначает и увольняет членов правительства. В определенной мере он участвует в осуществлении законодательной власти путем реализации своего права законодательной инициативы, утверждения и обнародования принятых законов. Великому герцогу принадлежит также ряд прав в отношении парламента. Он открывает и закрывает его сессии, может отложить его заседания, а в случае необходимости - созвать чрезвычайную сессию; он вправе распустить парламент. Великий герцог назначает министров. Ему принадлежат также некоторые судебные полномочия [6, с. 54].
Правительство Люксембурга осуществляет исполнительную власть, формально принадлежащую Великому герцогу. Фактически оно проводит всю внутреннюю и внешнюю политику. Правительство состоит из председателя, который именуется Государственным министром, и министров. За свою деятельность правительство отвечает перед палатой депутатов.
Такие полномочия Великого герцога, как право вето, право единоличного назначения министров, - не характерны для парламентской монархии. На этом специфика исчерпывается. Как уже было сказано, исполнительная власть принадлежит монарху лишь формально, правительство ответственно перед парламентом. Два из трех основных критериев указывают, что Люксембург - это монархия парламентского типа. Второстепенные критерии уточняют форму правления Люксембурга - это парламентская монархия, тяготеющая к дуалистической.
Дуалистической монархией, тяготеющей к парламентской (дуалистической монархией с сильным парламентом), является Иордания. Законодательная власть принадлежит королю и Национальному собранию, состоящему из Сената и Палаты депутатов. Глава государства - король, обладающий широкими полномочиями в области законодательной и исполнительной власти. Король является верховным главнокомандующим сухопутными, военно-морскими и военновоздушными силами; он ратифицирует законы и вводит их в действие.
Конституция 1952 г. наделяет короля правами: объявления войны и заключения мира; ратификации договоров и соглашений; назначения выборов в Палату депутатов; созыва Национального собрания; роспуска Палаты депутатов; роспуска Сената или освобождения от членства в нем любого сенатора; назначения членов Сената, а также спикера Сената и принятия его отставки; введения, присвоения и лишения гражданских и военных рангов, званий и почетных титулов, награждения орденами и медалями; помилования или отмены приговора суда; подтверждения вынесенного судом смертного приговора [6, с. 43].
Исполнительная власть осуществляется королем и правительством (Советом министров) во главе с премьер-министром. Король назначает премьер-министра, освобождает его от должности или принимает его отставку; назначает (по рекомендации премьер-министра) министров, освобождает их от должности или принимает их отставку.
Премьер-министр и министры несут коллективную ответственность перед палатой депутатов за осуществление государственной политики страны. Кроме того, каждый министр ответственен перед палатой депутатов за работу своего министерства. Конституция требует, чтобы каждый новый Кабинет представил программу своей деятельности палате депутатов. Если палата выносит вотум недоверия, Кабинет должен уйти в отставку.
Таким образом, порядок совместного участия в формировании и роспуска правительства нехарактерен для дуалистических монархий. Но остальные основные и второстепенные признаки свидетельствуют о том, что Иордания - дуалистическая монархия, тяготеющая к парламентской. Король Иордании имеет гораздо больше полномочий, чем Великий герцог Люксембурга.
В мире существуют и дуалистические монархии, тяготеющие к абсолютным (дуалистические монархии с сильной властью монарха). Таким государством является Тонга. Законодательный орган Тонги - однопалатная Законодательная ассамблея, со-
стоящая из 30 членов: короля, членов Кабинета министров и Тайного совета, представителей знати и населения страны. Для принятия парламентом любого закона необходимо согласие Короля. В период между сессиями Законодательной ассамблеи Тайный совет вправе издавать указы и вносить их в качестве законопроектов в ассамблею. Ассамблея может быть распущена монархом [6, с. 178].
Глава государства - наследственный король. Исполнительная власть осуществляется королем и Кабинетом министров во главе с премьер-министром. Король назначает и смещает всех членов Кабинета.
В Тонге власть короля максимально приближена к абсолютной. Но есть одно «но» - в стране учрежден парламент, наделенный законодательной властью. Конечно, полноценным парламентом Законодательную ассамблею Тонги назвать сложно (в ее состав входят невыборные члены и сам король по должности). Более того, монарх наделен правом абсолютного вето по отношению к парламенту. Однако это все-таки парламент, а не законосовещательный орган, так как монарх лишен права издавать законы.
Абсолютная монархия, по нашему глубокому убеждению, не может тяготеть к дуалистической. Абсолютная монархия -форма правления, при которой власть монарха не ограничена. Любое ограничение власти монарха означает появление ограниченной монархии (дуалистической или парламентарной).
Среди республик также можно выделить гибридные разновидности: парламентские республики, тяготеющие к смешанным (парламентские республики с сильной президентской властью), смешанные республики, тяготеющие к парламентским (смешанные республики с сильной парламентом), смешанные республики, тяготеющие к су-перпрезидентским (смешанные республики с сильной президентской властью).
Так, парламентской республикой с сильной президентской властью является Украина. Президент Украины избирается на всеобщих выборах сроком на 5 лет. Прези-
дент наделен правом законодательной инициативы, «сильным» правом вето, правом роспуска парламента. Однако практически все акты президента требуют контрассигнования.
Правительство - Кабинет министров -назначается совместно Президентом и парламентом (Верховной Радой). Так, президент вносит на рассмотрение Верховной Рады кандидатуру премьер-министра по предложению лидера парламентского большинства. Однако только парламент вправе распустить Кабинет министров [6, с. 245].
Конечно, Президент Украины не является символом государственной власти, как это имеет место в большинстве парламентских республик. Он обладает весьма большими полномочиями, которые позволяют ему активно участвовать в осуществлении политики государства. Вполне очевидно, что Украина - парламентская республика, тяготеющая к смешанной.
Примером смешанной республики, тяготеющей к парламентской (смешанной республики с сильным парламентом), является Турция.
Глава государства - Президент республики, согласно конституции он олицетворяет единство и неделимость республики и нации, наделен обширными полномочиями в области законодательной, исполнительной и судебной власти. Президент избирается меджлисом (парламентом) сроком на 7 лет без права переизбрания.
Президент не несет политической ответственности за осуществление своих полномочий. Все его постановления, за исключением особо оговоренных в законе, заверяются премьер-министром или соответствующим министром, за которые они персонально и отвечают.
Президент играет решающую роль во всех сферах государственной жизни. Согласно конституции он может выступать с программной речью на заседании ежегодно открывающейся (1 сентября) сессии парламента; вправе созвать парламент на внеочередную сессию, распустить его и назначить новые всеобщие выборы; утверждать принятые парламентом законопроекты и про-
мульгировать их; возвращать принятые законопроекты на повторное рассмотрение парламента (отлагательное вето); при необходимости выносить на референдум законопроекты, связанные с изменением конституции, обратиться в Конституционный суд с требованием о пересмотре законов и постановлений правительства с силой закона, части, статей или всего внутреннего устава парламента, если они, по его мнению, противоречат Конституции. С другой стороны, президент не наделен правом законодательной инициативы [6, с. 200].
В области исполнительной власти президент: назначает премьер-министра и принимает его отставку, назначает и увольняет министров по представлению премьер-министра; может созвать заседание Кабинета министров под своим председательством; направляет официальных турецких представителей в иностранные государства и принимает представителей иностранных государств, аккредитованных в Турции; утверждает международные договоры и соглашения; может принять на себя функции главнокомандующего турецкими вооруженными силами др.
В области судебной власти президент имеет право назначать судей высших судебных инстанций.
Исполнительную власть осуществляют президент и Совет министров. В процедуре назначения главы правительства и членов Кабинета парламент принимает лишь косвенное участие. Согласно конституционному обычаю президент назначает в качестве премьер-министра лидера победившей партии. Прочие члены правительства назначаются президентом по предложению премьер-министра. Однако не позднее семи дней состав Кабинета министров и программа правительства выносятся на одобрение меджлиса и получение вотума доверия.
Совет министров Турции действует под достаточно строгим парламентским контролем, который заключается: в постановке устных и письменных вопросов премьер-министру или министрам; в изучении и проверке деятельности правительства; в
обсуждении важнейших вопросов государства и общества на пленарных заседаниях меджлиса и в ряде других.
Совет министров несет коллективную ответственность исключительно перед меджлисом, который может вынудить уйти в отставку как все правительство, так и отдельного министра. В ситуации, когда правительство, сформированное сразу после всеобщих выборов или вместо ушедшего в отставку в результате вотума недоверия, в течение 45 дней не получит одобрения, Президент после консультации с председателем меджлиса может объявить о роспуске парламента и о назначении новых всеобщих выборов.
Таким образом, статус Президента Турции отличен от статуса Президента Украины. Президент Турции является фактическим главой исполнительной власти. Этого полномочия нет у Президента Украины.
Признать Турцию полноценной смешанной республикой невозможно. Во-первых, правительство в Турции ответственно только перед парламентом. Согласно конституции и действующим конституционным обычаям, Президент лишен даже права отклонить отставку премьер-министра или отдельных министров. Во-вторых, Президент избирается парламентом, а не на всеобщих выборах. Все это свидетельствует о том, что Турция - смешанная республика с сильной парламентской властью.
Смешанные республики могут тяготеть и к суперпрезидентским. Пример такого государства вполне очевиден - Российская Федерация. Президент России не отнесен ни к одной ветви власти. Он избирается населением сроком на 6 лет. Он наделен правом законодательной инициативы, «сильным» правом вето, правом роспуска парламента. Он имеет право председательствовать на заседаниях правительства, отменять акты правительства. Правительство формируется совместно президентом и нижней палатой парламента - Государственной думой. Однако Президент не связан каким-либо конституционным обычаем
и вправе предлагать парламенту на утверждение в качестве премьер-министра представителя партийного меньшинства или беспартийного гражданина. Правительство отвечает и перед Президентом, и перед Государственной думой. Причем из двух видов ответственности более весома ответственность перед главой государства (президент вправе не согласиться с парламентским вотумом недоверия). Акты Президента не требуют никакой контрасигнации.
На наш взгляд, в России Президент является арбитром, который не подменяет собой все прочие ветви власти, как это имеет место в суперпрезидентских республиках. Судебная власть в России Президенту не подотчетна, поскольку судьи высших инстанций назначаются президентом и парламентом совместно, более того, в нашей стране действует Конституционный суд. Однако ряд президентских полномочий нехарактерен для смешанных республик. Да и сам порядок формирования правительства в России отличен от традиционного способа утверждения Кабинета министров в смешанных республиках. Фактически, правительство в России формируется Президентом и ответственно только перед ним. Конституционные положения об участии парламента в формировании и роспуске правительства носят формальный, номинальный характер.
Впрочем, в последние годы наметилась тенденция усиления роли парламента в политической жизни государства. В Конституцию внесены поправки, устанавливающие обязанность правительства отчитываться о своей деятельности перед Государственной думой. Впервые за многие годы в России премьер-министр представляет парламентское большинство, как это имеет место во всех смешанных республиках. Постепенно конституционные положения об участии парламента и правительства в политике государства, которые ранее имели «спящий» характер, начинают применяться на практике. В целом, политика действующего президента страны скорее соответствует стандартам смешанных республик, чем авторитарных суперпрезидентских гос-
ударств, как это имело место в отношении предыдущих глав России, которые позволяли себе распускать парламент, заставлять его одобрять непопулярную кандидатуру на пост председателя правительства, осуществлять федеральные интервенции и др.
Таким образом, мы обнаружили 6 признаков смешанной республики (порядок избрания президента, статус главы государства, ограничение по срокам президентуры, наличие у президента права роспуска парламента, номинально порядок формирования и роспуска правительства также соответствует модели смешанных республик), 5 признаков суперпрезидентской республики (порядок избрания президента, наличие у него права роспуска парламента, права законодательной инициативы, «сильного» права вето, а также отсутствие контрасигнатуры) и 4 - в пользу президентской республики (порядок избрания, ограничение по срокам президента, наличие у президента право законодательной инициативы и «сильного» права вето). Как видно, перевес в пользу смешанной республики весьма шаткий. Отдельные полномочия Президента РФ свойственны главе государства в супер-президентских республиках (право распускать весь состав правительства, право отменять его акты). При этом достаточно лишь предоставить президенту право переизбираться неограниченное количество раз или лишить ряд конституционных полномочий своей реальной силы, и в России юридически будет оформлена суперпрезидентская республика. Нечто подобное, кстати, уже произошло в Белоруссии.
На наш взгляд, смешанная республика не может тяготеть к президентской, так как статус главы государства в таких республиках различен. Как мы утверждали выше, и в суперпрезидентских, и в смешанных республиках глава государства объявляется арбитром, гарантом. Обычно он выводится из всех трех ветвей власти и оказывается над ними. Однако в смешанных республиках полномочия президента ограничены (у него нет права законодательной инициативы и «сильного» права вето, ряд его действий нуждается в контрасигновании, он не впра-
ве распускать весь состав правительства и отменять его акты), чтобы не допустить установления авторитарного режима. Наоборот, усиление полномочий президента никоим образом не приведет к установлению модели президентской республики. Арбитр с максимально возможными полномочиями не может быть президентом в президентской республике. Он может быть только главой авторитарного суперпрези-дентского государства.
Президентская республика, на наш взгляд, не может тяготеть и к суперпрези-дентской. Президент как в президентских, так и в суперпрезидентских республиках обладает весьма обширными полномочиями. Исходя из тех критериев, которые нами выделены, можно сделать вывод о том, что наделение президента в президентских республиках правом роспуска парламента, предоставление ему возможности переизбираться неограниченное количество раз, автоматически означает установление супер-президентского государства. В этом случае глава государства окажется уже не главой исполнительной власти, а арбитром с максимально возможными полномочиями, что характерно не для президентских республик, а для авторитарных суперпрезидент-ских государств.
С другой стороны, допустима такая гибридная разновидность, как президентская республика, тяготеющая к смешанной (президентская республика с сильным парламентом). В основном такие государства образованы в Латинской Америке (Аргентина, Бразилия, Коста-Рика и др.).
Итак, рассмотрим организацию высших органов власти Аргентины. Глава государства и правительства Аргентины - президент, избираемый непосредственно гражданами на 4 года. Президент и его первый заместитель - вице-президент - могут быть переизбраны только на один последующий срок.
Президент республики является верховным главой нации и фактическим главой правительства. Он издает инструкции и распоряжения, необходимые для исполнения законов, следя за тем, чтобы дух этих
законов не искажался распоряжениями, участвует в разработке законов, утверждает их и промульгирует. Президент имеет право вето. Оно может быть преодолено квалифицированным большинством в 2/3 от общего числа депутатов обеих палат парламента. Президент ежегодно открывает сессию парламента - Конгресса, представляя при этом последнему отчет о положении государства и предложения реформ и мероприятий, которые он считает необходимыми и уместными [6, с. 12].
В компетенцию президента входит также право помилования, назначение и смещение главы Кабинета министров, министров, должностных лиц своего секретариата, консульских агентов и других должностных лиц администрации, если иной порядок их назначения не предусмотрен Конституцией; назначение членов Верховного суда (с согласия Сената), а также судей остальных федеральных судов (из предложенных Советом судей трех кандидатур и с согласия Сената), право законодательной инициативы.
Исполнительная власть осуществляется президентом и правительством. Глава Кабинета министров и остальные министры-секретари, чье число и круг полномочий устанавливаются специальным законом, управляют делами нации, скрепляют своей подписью акты президента, без чего они не имеют силы. Глава Кабинета министров должен присутствовать на заседаниях Конгресса по крайней мере раз в месяц, поочередно в каждой из палат, чтобы информировать о деятельности правительства. Он может быть освобожден от должности голосованием абсолютного большинства членов обеих палат.
Таким образом, власть Президента Аргентины значительно ослаблена парламентом, перед которым отвечает премьер-министр. Статус главы государства (он не является полноценным главой правительства), двойная ответственность правительства перед президентом и парламентом -все это свойственно смешанной республике, а не президентской. Таким образом, Арген-
тина - президентская республика с сильным парламентом.
По нашему мнению, суперпрезидент-ская республика, как и абсолютная, не может тяготеть к другим разновидностям. При этом сами суперпрезидентские государства могут отличаться в зависимости от отдельных нюансов. Как уже говорилось выше, можно выделять монократические и сегментарные суперпрезидентские республики. Однако, на наш взгляд, невозможно признать сегментарную суперпрезидентскую республику гибридной формой правления. Если президент страны фактически возглавляет все ветви власти, однозначно такое государство является суперпрезидентским, независимо от того, допускается ли номинальное участие парламента в формировании или роспуске правительства.
Если проанализировать все формы республик и монархий с точки зрения реализации в них принципа разделения властей, можно прийти к следующему выводу. В наиболее полной форме принцип разделения властей соблюдается лишь в президентских республиках. Так, в США все ветви власти независимы и отделены друг от друга. Граждане избирают и президента страны, и депутатов обеих палат парламента. Президент не вправе распустить парламент, однако и парламент не вправе выразить вотум недоверия президенту или главам федеральных ведомств. Максимум, что может сделать парламент, - попытаться отрешить то или иное лицо в порядке импичмента. Однако для этого потребуются не политические мотивы, а сугубо юридические. Да и сама процедура практически невыполнима на практике. Все это означает, что Президент и парламент США «обречены» осуществлять государственную власть совместно. Им приходится постоянно искать консенсус. И именно в консенсусе, на наш взгляд, заключается сущность демократии. Как известно, принцип разделения властей - необходимая гарантия для соблюдения демократического режима. Считаем, что подлинно демократические государства могут быть только в виде президентских республик.
В парламентской республике, равно как в парламентской монархии, принцип разделения властей начинает грубо нарушаться. Во-первых, правительство в таких государствах формируется парламентом, как правило, из числа депутатов. При этом министры сохраняют свой статус депутатов, что явно не соответствует принципу разделения властей.
Ошибочно считать, что в парламентских республиках ключевой фигурой, осуществляющей внешнюю и внутреннюю политику, является парламент. Ведь правительство формируется парламентским большинством, и лидер этого большинства становится премьер-министром. Роспуск правительства парламентом, как нетрудно догадаться, - явление экстраординарное, которое может иметь место лишь в странах, в которых нет постоянных парламентских коалиций (таким государством в Европе является лишь Италия). В большинстве же парламентских республик парламентские коалиции постоянны и редко рушатся. При этом пост премьер-министра обычно не имеет ограничений по числу сроков. Это обусловливает возможность занимать пост премьер-министра одному лицу в течение нескольких десятилетий (Г. Коль исполнял обязанности федерального канцлера ФРГ более 16 лет). Некоторые ученые даже называют форму правления ФРГ министе-риальной, указывая, что премьер-министр играет главную роль в определении внешней и внутренней политики государства [3. с. 292]. Данные обстоятельства говорят о том, что пост премьер-министра может представлять угрозу демократическому режиму.
В смешанных республиках демократии может угрожать президент, который «возвышается» над остальными ветвями власти. Подобная картина имеет место в дуалистических монархиях и в суперпрези-дентских республиках. В этих государствах примат главы государствах над прочими ветвями власти более существен. Абсолютная монархия практически всегда означает установление режима тирании и произвола.
Указанная схема является еще одним доказательство того, что президентская республика никоим образом не может тяготеть к суперпрезидентской. К последней может тяготеть лишь та разновидность республики, в которой принцип разделения властей грубым образом нарушается, - смешанная республика.
Гибридные разновидности форм правления стоит отличать от атипичных форм правления. Последними являются республики с монархическим элементом и монархии с республиканским элементом.
Республикой с монархическим элементом является любая диктатура. Так, диктатуры А. Гитлера, Ф. Франко являются примерами республик с монархическим элементом. Такие государства лишь на бумаге называются республиками. Президенты таких государств, как правило, осуществляют свои полномочия пожизненно. Привлечь к юридической или политической ответственности их невозможно. Нередко республики с монархическим элементом трансформируются в монархии. Так, Центрально-Африканская республика при правлении Бокассы после учреждения поста пожизненного президента сначала превратилась из суперпрезидентской республики в республику с монархическим элементом. Затем Бокасса провозгласил себя императором и окончательно завершил переход от республиканской к монархической форме правления [4, с. 152].
Монархии с республиканским элементом - особые разновидности монархий, в которых присутствуют элементы ответственности монарха перед населением или другими органами власти. Так, главы Малайзии, ОАЭ избираются из числа монар-хов-руководителей субъектов указанных федеративных государств [4, с. 153]. После своего избрания они совмещают два поста: должность монарха субъекта федерации и должность главы федеративного государства. Однако сам факт избрания их на определенный срок не превращает указанные федеративные монархии в республики. Главы этих государств как были монархами (юридически безответственными лицами),
так ими и остаются даже после прекращения своих полномочий.
Таким образом, атипичные формы правления - симбиозы различных форм правления (республики и монархии). Гибридные форм правления - симбиозы различных видов монархий и республик.
Библиографический список
1. Конституции государств Центральной и Восточной Европы / отв. ред. Н.В. Варламова. М.: ЦКИ МОНФ, 1997. 578 с.
2. Конституции зарубежных государств / сост. В.В. Маклаков. М.: Изд-во «БЕК»,
1999. 584 с.
3. Конституционное (государственное)
право зарубежных стран. Часть общая: конституционное (государственное)
право и его основные институты / отв.
ред. Б.А. Страшун. М.: Изд-во «БЕК»,
2000. Т. 1, 2. 784 с.
4. Конституционное право зарубежных стран / отв. ред. В.В. Чиркин. М.: Юристъ, 1997. 568 с.
5. Корельский В.М., Перевалов В.Д. Теория государства и права. М.: Инфра-М, 2002. 616 с.
6. Правовые системы стран мира: энцикло-пед. словарь-справочник / отв. ред. В.Я. Сухарев. М.: Изд-во «НОРМА», 2003. 976 с.
7. Сравнительное конституционное право / отв. ред. В.В. Чиркин. М.: Международные отношения, 2002. 448 с.
8. Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве // Государство и право. 1994. № 4.
THE BASIC, HYBRID AND ATYPICAL FORMS OF GOVERNMENT D.M. Khudoley
Perm State University. 15, Bukirev st., Perm, 614990 E-mail: [email protected]
The basic, hybrid and atypical forms of government established in the modern states is analyzed.
Keywords: the basic form of government; hybrid forms of government; atypical forms of government
