CC BY
192
направленных на усиление роли национальных парламентов в осуществлении контрольной функции относительно правовых актов ЕС.
М.Н. Шувалов"
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА УКРАИНЫ**
Конституционно-правовой статус главы государства, как и любого другого субъекта конституционно-правовых отношений, представляет собой нормативно-правовую категорию, определяемую исключительно нормами конституционного законодательства. Так, под понятием конституционно-правового статуса главы государства понимается установленное нормами Конституции и законодательных актов положение главы государства, т.е. его место и роль в системе государственных органов, прежде всего среди высших органов государства, которые определяются его функциями, компетенцией и ответственностью1.
Как свидетельствует мировая практика, эффективное представительство государства во внутренней политике и международных отношениях возможно тогда, когда президенту принадлежит статус главы государства, а не просто высшего должностного лица или главы исполнительной власти. Следует учесть и то, что важнейшей задачей президента любой страны является
Научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 См.: Березка С.В. Конституционно-правовой статус главы государства в России и в Украине: сравнительно-правовой аспект: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках проекта проведения научных исследований «История науки русского конституционного (государственного) права», проект № 12-0300040.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 3/2013
обеспечение функционирования органов государственной власти, государственного аппарата в пределах определенного стратегического вектора, политического курса.
Президент выступает политическим арбитром во взаимоотношениях между отдельными ветвями и органами государственной власти. Это особенно заметно в тех случаях, когда президент избирается на свой пост не парламентом, а всенародным голосованием (Франция, Португалия, Болгария, Польша). В целом же признание президента главой государства является традиционным в конституциях многих стран мира. Подобная характеристика президентов содержится, например, и в конституциях России, Казахстана, Республики Молдова.
Распад СССР и самоопределение республик в конце 80-х -начале 90-х гг. прошлого столетия основательно затронули не только общественные, но и государственные институты, существенно трансформировав систему органов государства. Наиболее важным изменением в государственном аппарате этих стран стало учреждение в 1991 г. института президента. Украина, как и все постсоветские страны, стала перед выбором, какую политическую модель целесообразно развивать в государстве.
Мировая практика свидетельствует, что для стабильности конституционного строя, согласованного функционирования государственного механизма, высшего представительства в международных отношениях институт главы государства объективно необходим. Поэтому становление института Президента Украины было ключевым в реформировании государственной власти, связанным с провозглашением независимости Украины и изменением ее конституционного строя. Введение конституционного института Президента было связано с необходимостью укрепления систем центральных органов власти, обеспечения их целенаправленной деятельности в сложный период становления украинской независимости, предания динамичности развитию украинской государственности.
Для Украины институт Президента был новым, не имеющим опыта практического функционирования и научного осмысления его предназначения. В силу ряда причин, среди которых не последнее место занимали отсутствие надлежащей
научной разработанности статуса Президента и гибкость Основного закона, действующего на тот момент в Украине, в начале 90-х гг. XX в. в Конституцию Украины неоднократно вносились изменения, касающиеся деятельности Президента.
Конституция Украины2 была принята в 1996 г. Она закрепила положение Президента в системе государственных органов и создала дополнительные основания для научных дискуссий по вопросу определения места и роли главы государства, прямо не отнеся его ни к одной из ветвей государственной власти. Некоторые положения Основного закона Украины были излишне пространны, что не всегда позволяло однозначно трактовать их содержание. Не стали исключением в этом отношении и отдельные конституционные нормы, посвященные институту Президента, что предоставляло возможность чрезмерно широко их толковать, особенно пределы компетенции главы государства. Последнее является немаловажной причиной того, что в науке конституционного права в Украине до сих пор отсутствует единое понимание места и роли главы государства, нет единого подхода к определению его конституционно-правового статуса.
Для полноты характеристики развития института президентства в Украине представляется целесообразным выделить несколько этапов. Так, первый этап развития: 1991-1995 гг. В этот период состоялась закладка основ для функционирования полупрезидентской (президентско-парламентской) формы правления.
Должность Президента в Украине была введена через год после принятия Декларации о государственном суверенитете Украины и почти сразу после утверждения Верховной Радой Концепции новой Конституции Украины, став одним из первых шагов на пути ее реализации согласно Закону Украины от 5 июля 1991 г. об учреждении поста Президента Украины и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Украины, которым Конституция была дополнена гл. 12 Президент Украины. Президент был признан наивысшим долж-
2 Конститущя Укра1ни // Ввдмосп Верховно! Ради Украши. 1996. № 30. Ст. 141.
ностным лицом украинского государства и главой исполнительной власти. Этот статус Президента подтвержден также Законом от 5 июля 1991 г. про Президента Украины3.
Первый Президент Украины был избран всенародно 1 декабря 1991 г. одновременно с проведением всенародного референдума, который подтвердил постановление Верховной Рады Украины от 24 августа 1991 г. о провозглашении Украины независимым суверенным государством.
Следует отметить, что согласно Конституции Украины 1996 г. Президент Украины как глава государства выполнял следующие функции: был гарантом национальной безопасности, свободы граждан, государственного суверенитета, соблюдения Конституции и законов; должен был проводить в жизнь Конституцию и законы Украины, представлять государство в международных отношениях, принимать меры по обеспечению обороноспособности и национальной безопасности.
Вместе с тем как глава исполнительной власти Президент Украины осуществлял руководство и направлял исполнительную деятельность правительства - Кабинета Министров. За ним закреплялось право предлагать для утверждения Верховной Радой Украины кандидатуры Премьер-министра и вносить в парламент предложение об освобождении от должности Премьер -министра; увольнять с должностей всех членов правительства (кроме Премьер-министра, согласие на увольнение которого должна дать Верховная Рада), право отменять акты Кабинета Министров, министерств, ведомств и органов исполнительной власти Автономной Республики Крым, право на реорганизацию и ликвидацию министерств, ведомств и других органов государственной исполнительной власти и право на назначение и освобождение от должностей руководителей этих органов, подавать на рассмотрение Верховной Рады проект госбюджета, что придавало Президенту возможность реально руководить деятельностью правительства. Президент стал субъектом законодательного процесса, поскольку имел право принимать участие в пленар-
3 Ввдомосп Верховно! Ради УРСР. 1991.№ 33. Ст. 445, 446.
ных заседаниях Верховной Рады, право как подписывать закон, так и накладывать на него вето.
До принятия новой Конституции Президент наделялся правом принимать указы по вопросам экономической реформы, которые не были урегулированы законами Украины. Однако эти указы подлежали последующему утверждению в Верховной Раде.
Вместе с тем существовали и определенные ограничения в осуществлении президентской власти. Они касались преимущественно кадровой сферы. Прежде всего отметим существенную зависимость Президента от парламентского большинства. По Конституции Украины 1996 г. без поддержки Верховной Рады Президент не имел возможности ни отправить Премьер-министра в отставку, ни провести назначение на эту должность. Верховная Рада, в свою очередь, могла отправить Президента в отставку.
За годы с момента введения в Украине поста Президента его правовой статус неоднократно изменялся. Следует отметить, что в президентских республиках, например в США, глава государства, как правило, возглавляет исполнительную власть, которая осуществляется им как самостоятельно, так и при посредничестве правительства (администрации президента) страны. Президент Украины был определен как высшее должностное лицо украинского государства и глава исполнительной власти. Дальнейшими изменениями к Конституции Украины он определялся как глава государства и глава исполнительной власти. Этот статус был подтвержден Конституционным договором 1995 г.
Таким образом, можно выделить второй этап развития института президентства: 1995-1996 гг. - приближение властного механизма к президентской форме правления в соответствии с Конституционным договором между Верховной Радой Украины и Президентом Украины от 8 июня 1995 г. «Об основных принципах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине на период до принятия новой Конституции Украины»4.
4 Сведения Верховной Рады Украины (ВПР). 1995. № 18. 154
Среди основных полномочий Президента Украины по Конституционному договору можно назвать: право назначать Премьер-министра, право формировать правительство, право назначать и увольнять высшее командование Вооруженных Сил; представление кандидатуры для назначения Верховной Радой Председателя Конституционного Суда, право назначать половину состава Конституционного Суда, право предлагать кандидатуры для назначения Верховной Радой на должности председателя Верховного Суда, председателя Высшего Арбитражного Суда, председателя Национального банка Украины, ему предоставлялось право на создание, реорганизацию и ликвидацию министерств, ведомств и других органов государственной исполнительной власти, отмену актов центральных и местных органов исполнительной власти, управление имуществом, находящимся в общегосударственной собственности, и др.
Конституционным договором политическая система Украины получила «сильного» Президента и «слабого» Премьер-министра. В соответствии со ст. 30 Конституционного договора Премьер-министр организует и координирует работу правительства, действуя в пределах, определенных Президентом. «Слабость» Премьер-министра по сравнению с «мощью» Президента выражалась еще и в том, что правительство вообще и Премьер-министр в частности были выведены за пределы парламентского влияния и контроля. Если по прежней Конституции Президенту требовалось согласие парламента для того, чтобы назначить Премьер-министра или отправить его в отставку, то после принятия Конституционного договора эти процедуры проходили без участия парламента.
Следует отметить, что третий этап - 1996-2004 гг. - характеризуется возвращением к президентско-парламентской форме. Новая Конституция Украины, принятая Верховной Радой 28 июня 1996 г., формально вывела Президента Украины за пределы исполнительной власти вообще и правительства в частности. В указанный период отмечается усиление президентских институтов, в частности, одного из важнейших - Администрации Президента. Высокий уровень властных полномочий, сконцентрированных в руках Президента, обусловил превращение
этого вспомогательного органа в мощную организацию, через которую и с помощью которой он осуществлял непосредственную исполнительную власть в государстве.
Характерной чертой института президентства по предварительному конституционному акту - Конституционному договору между Верховной Радой Украины и Президентом Украины 1995 г., который был действующим до введения в действие Конституции Украины 1996 г., была идентичность юридического и фактического статуса главы украинского государства: Президент де-юре и де-факто был главой государства и одновременно главой исполнительной власти. Новая Конституция Украины сменила его правовой статус, оставив за Президентом лишь пост главы государства.
В течение 2001-2004 гг. появилось много проектов конституционной реформы и изменения полномочий Президента, в частности. Но только острый политический кризис, развернувшийся в стране в 2004 г., заставил основные политические силы обратиться к вопросу пересмотра полномочий Президента Украины. Закон Украины от 8 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Конституцию Украины»5 был компромиссом между различными политическими партиями, представленными в Верховной Раде. Изменения в Законе предусмотрели существенное перераспределение полномочий между ветвями власти и развитие парламентско-президентской модели.
Четвертый этап (2004-2010 гг.) становления института Президента в Украине характеризуется принятием проекта конституционной реформы, содержанием которой является переход Украины от президентско-парламентской к парламентско-президентской республике.
Проведенная в 2004 г. политическая реформа существенно повлияла на роль и место института президентства в современной политической системе Украины. Ограничение роли Президента Украины состояло в следующем. 1. Президент стал зависимым от Верховной Рады относительно определения кандидатуры на должность Премьер-министра (ст. 85 Конституции
5 Ввдомосп Верховно! Ради Укра!ни. 2005. № 2. Ст. 44. 156
Украины). 2. Президент Украины утратил право отправления Премьер-министра в отставку. Согласно ст. 87 Конституции Украины только Верховная Рада Украины могла принять резолюцию недоверия Кабинету Министров Украины. 3. Сузились полномочия Президента по назначению министров. Только министр обороны и министр иностранных дел назначаются Верховной Радой Украины по представлению Президента Украины (ст.106 Конституции), другие члены Кабинета Министров назначаются Верховной Радой по представлению Премьер-министра Украины. Соответственно Президент утратил право и на увольнение министров. 4. Существенно ограничено влияние Президента на деятельность Кабинета Министров. Президент стал вправе лишь приостанавливать действие актов Кабинета Министров Украины (а не отменять, как раньше) по мотивам несоответствия Конституции с одновременным обращением в Конституционный Суд Украины относительно определения их конституционности (ст. 106 Конституции).
Конституционная реформа ввела такую форму правления, когда Президент был наделен достаточно широкими конституционными полномочиями, а правительство, опираясь на парламентское большинство, не имело достаточных конституционных рычагов, присущих правительствам развитых европейских государств.
С 1 января 2006 г. в Украине статус Президента снова изменяется. После утверждения Верховной Радой законопроекта «О внесении изменений в Конституцию Украины» Украина стала парламентско-президентской республикой, что повлекло перераспределение властных полномочий между Президентом, Кабинетом Министров и Верховной Радой, где высшим органом в системе органов исполнительной власти стал Кабинет Министров.
Начало пятого этапа (с 2010 г. по настоящее время) связано с признанием Конституционным Судом Украины неконституционным Закона от 8 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Конституцию Украины» в связи с нарушением процедуры его
рассмотрения и принятия6, что стало возвращением Украины к президентско-парламентской форме правления.
Статья 102 Конституции Украины определяет Президента главой государства, т.е. он является олицетворением государства и государственной власти в целом, а не какой-то ее отдельной ветви, что обусловлено кругом полномочий, его ролью и местом в политической жизни общества. Как глава государства Президент выступает от его имени, гарантирует государственный суверенитет, территориальную целостность Украины, соблюдение Конституции, прав и свобод граждан. Кроме того, как и ранее, Президент осуществляет руководство внешней политикой, представляет Украину в международных отношениях, является Главнокомандующим Вооруженных Сил Украины, возглавляет Совет национальной безопасности.
Следует отметить, что в Украине заложена такая конституционная модель организации исполнительной власти, при которой Президент «не просто функционально совмещен с исполнительной властью, а интегрирован в нее, причем с четко выраженной административной подчиненностью ему органов исполнительной власти». По мнению Л.Т. Кривенко, «Президент Украины является главой государства и фактически - главой
7
исполнительной власти» .
Таким образом, полномочия, присущие главе исполнительной власти, фактически в Украине распределены между двумя субъектами - Президентом и Премьер-министром, когда наблюдается определенная двойная подчиненность исполнительной власти, что является еще одной особенностью современной модели организации исполнительной власти Украины. Смысл такого разделения определяется конституционными нормами и государственно-политической практикой страны. Такое положение, как справедливо отмечает В.М. Шаповал, характерно для стран со смешанной республиканской формой правления, к которым и относится Украина, в отличие от президентской систе-
6 Вюник Конституцшного Суда Украши. 2010. № 5.
7 Кривенко Л.Т. Законодавча влада Украши; Теоретичш проблеми конституцшного статусу Президента Украши // Проблеми реалiзацii Кон-ституцп Украши: Теорiя i практика. Кшв, 2003. С. 242.
158
мы, где всенародно избранный президент исполняет обязанности как главы государства, так и главы правительства, а должность последнего может вообще отсутствовать, и парламентской, в которой реальная исполнительная власть принадлежит премьер-министру при существовании монарха или номинального президента8.
Фактически украинское правительство не обладает статусом высшего органа в системе исполнительной власти, поскольку основные полномочия, влияющие на исполнительную власть, прямо или косвенно Конституцией закреплены за Президентом Украины. Учредительные, в том числе и кадровые, полномочия Президента Украины относительно Кабинета Министров Украины и всей системы органов исполнительной власти, которые он реализует по своему усмотрению, свидетельствуют, что глава государства является фактически главой исполнительной власти.
Так, по мнению некоторых ученых, Президент Украины выступает как «носитель полномочий исполнительной власти» и входит в систему органов исполнительной власти функционально - через определенный объем своих полномочий в сфере исполнительной власти. Совмещение функций Президента со сферой исполнительной власти не в последнюю очередь обеспечивается существованием такого органа, как Совет национальной безопасности и обороны Украины, председателем которого является Президент. Ведь основной задачей этого органа является координация деятельности органов исполнительной власти в процессе планирования и осуществления мероприятий по выполнению принятых решений в сфере национальной безопасности и обороны Украины9.
В целом можно согласиться с мнением В. Аверьянова и А. Крупчана, которые, не отождествляя Президента Украины с какой-то одной ветвью государственной власти, исходя из «сквозного» характера личности главы государства, указывают, что «вместе с тем сам содержательный характер исполнительной власти объясняет естественную соединенность статуса Прези-
8 См.: Шаповал В.М. Сравнительное конституционное право: Учеб. пособие. Киев, 2011. С. 269.
9 См.: там же. С. 260.
дента с функциями и полномочиями именно данной «ветви власти»10.
В настоящее время правовой статус Президента Украины определен в разд. V действующей Конституции, который устанавливает место и роль Президента Украины в системе органов государственной власти и его взаимоотношения с другими органами государственной власти, очерчивает круг его ответственных полномочий, регламентирует порядок избрания Президента и прекращения его должностных функций, закрепляет порядок замещения поста Президента Украины, предусматривает конституционно-правовую ответственность за государственную измену и иные преступления, определяет функции и полномочия Президента Украины, а также формы сотрудничества Президента с органами законодательной и исполнительной власти, его участие в формировании судебной власти.
Конституция Украины предусматривает систему гарантий, цель которых - исключить возможность узурпации всей полноты власти Президентом. К ним можно отнести: 1) ограничение сроков полномочий Президента пятилетним сроком (ч. 1 ст. 103); 2) его избрание путем всеобщих прямых выборов (ч. 1 ст. 103); 3) запрет иметь Президенту другой представительский мандат, занимать должность в органах государственной власти или объединениях граждан (ч. 4 ст. 103); 4) запрет занимать пост Президента одним и тем же лицом больше двух сроков подряд (ч. 3 ст. 103); 5) возможность отстранения Президента от должности в порядке импичмента в случае совершения им государственной измены либо другого преступления (ст. 111); 6) возможность признания Конституционным Судом Украины полномочий Президента неконституционными, в связи с чем они утрачивают силу со дня принятия Конституционным Судом соответствующего решения.
Президент Украины на время исполнения своих обязанностей пользуется правом неприкосновенности (ст. 105 Конституции Украины). За покушение на честь и достоинство Президента
10 Аверьянов В.Б., Крупная О.Д. Виконавча влада: конституцшш засади
1 шляхи реформування. Харшв, 1998. С. 52.
Украины виновные лица привлекаются к ответственности на основании закона. Звание Президента Украины охраняется законом и сохраняется за ним пожизненно, если только Президент Украины не был смещен с поста в порядке импичмента.
Порядок избрания Президента Украины определен в ст. 103 Конституции Украины и Законом Украины от 5 марта 1999 г. «Про выборы Президента Украины»11. Президент Украины избирается непосредственно населением. В соответствии с Конституцией Украины выборы Президента осуществляются на основании общих принципов избирательного права Украины -свободных выборов, общего, равного и прямого избирательного права путем тайного голосования.
Конституция Украины устанавливает дополнительные по сравнению с выборами народных депутатов или местными выборами ограничения, касаемые пассивного избирательного права при выборах Президента: во-первых, повышается возрастной ценз (с 18 лет при местных выборах и 21 года при выборах народных депутатов Украины до 35 лет при выборах Президента). Это обусловлено тем, что деятельность главы государства требует значительного жизненного и политического опыта, должного образовательного уровня, способности к решению сложных политических, правовых, экономических и социальных проблем; во-вторых, при выборах Президента устанавливается ценз оседлости - 10 последних перед днем выборов лет проживания в Украине. Это ограничение обусловлено тем, что глава государства должен быть достаточно хорошо знаком с разными аспектами общественной жизни страны, его должны хорошо знать избиратели; в-третьих, устанавливается запрет одному и тому же лицу избираться Президентом более двух сроков подряд.
Выборы Президента могут быть очередными, внеочередными (досрочными) и повторными. Очередные выборы Президента назначаются Верховной Радой на последнее воскресенье октября пятого года полномочий Президента. В случае досрочного прекращения полномочий Президента Украины выборы
11 Ввдомосп Верховно! Ради Укра!ни. 1999. № 14. Ст. 81.
Президента проводятся в период 90 дней со дня прекращения полномочий. Результаты выборов Президента устанавливает Центральная избирательная комиссия не позднее пятидневного срока после дня выборов. Избранным Президентом считается кандидат, который получил на выборах больше половины голосов избирателей, которые приняли участие в голосовании. Уведомление о результатах выборов Президента публикуется Центральной избирательной комиссией не позже третьих суток после подписания протокола о результатах выборов. Срок полномочий Президента - пять лет. Новоизбранный Президент вступает на пост не позже чем через 30 дней после официального оглашения результатов выборов, с момента принесения присяги народу на торжественном заседании Верховной Рады. Приведение новоизбранного Президента Украины к присяге осуществляет председатель Конституционного Суда Украины. В случае если новый Президент был избран в ходе внеочередных выборов, то его вступление в должность происходит не позднее пяти дней с момента официального оглашения результатов выборов.
Ядро конституционно-правового статуса Президента составляют нормы Конституции Украины, которые обозначают функции и полномочия главы государства. Компетенция главы государства представляет собой совокупность закрепленных Конституцией и законодательными актами подведомственности (предметной и территориальной) и полномочий (прав и обязанностей), с помощью которых определяются пределы и содержание его возможной и должной деятельности. Функции и полномочия, которые принадлежат согласно Конституции Украины исключительно Президенту, составляют прерогативу главы государства.
Будучи главой государства и гарантом государственного суверенитета, Президент Украины обладает достаточно широкими полномочиями прежде всего по отношению к руководству исполнительной ветвью власти, а также в области национальной безопасности и обороны, гарантирования соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина, руководства внешнеполитической деятельностью государства. Обязанностью Президента Украины является гарантирование государственной не-
зависимости, национальной безопасности и правопреемственности государства.
Основные функции Президента Украины как главы государства определены в ст. 102 Конституции Украины. Президент Украины структурно не входит ни в одну ветвь власти, но в то же время является главой государства и выступает от его имени (ст. 102). Чтобы разобраться в этом положении, следует осмыслить ст. 106 Конституции. В ней определяется место Президента как главы государства. Он выступает гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности, прав и свобод человека и гражданина.
Как гарант государственного суверенитета, территориальной целостности Украины Президент наделен особыми полномочиями, он обеспечивает государственную независимость, национальную безопасность и правопреемственность государства; возглавляет Совет национальной безопасности и обороны Украины; принимает решения о всеобщей либо частичной мобилизации и введении военного положения в Украине или отдельных ее местностях в случае угрозы нападения, опасности для государственной независимости и т.д.
Осуществляя функцию гаранта соблюдения Конституции Украины, Президент наделен правом законодательной инициативы, что позволяет ему поднимать вопросы по реализации конституционных положений, приведения действующего законодательства в соответствие с Конституцией Украины. Президент наделен исключительным правом вносить в Верховную Раду законопроект о внесении изменений в разд. I, III, XIII Конституции Украины и назначать всеукраинский референдум для утверждения этих изменений. Обеспечивая соблюдение Конституции Украины, Президент может наложить вето на законы, принятые Верховной Радой, направляет в Конституционный Суд Украины обращение об установлении конституционности законов и иных актов Верховной Рады, отменяет акты Кабинета Министров Украины и акты Совета Министров Автономной Республики Крым.
Выступая гарантом прав и свобод человека и гражданина, Президент реализует свою конституционную функцию путем
осуществления своего права законодательной инициативы: издает указы, которые предусматривают защиту прав и свобод человека и гражданина, отдельных категорий населения; принимает в случае необходимости решение о введении в Украине либо в отдельных ее местностях чрезвычайного положения; объявляет в случае необходимости отдельные местности Украины зонами чрезвычайной экологической ситуации и т.д.
Полномочия Президента Украины можно систематизировать в несколько групп.
1. Представительские полномочия - полномочия из представительства государства во внутренних и внешнеполитических отношениях. За пределами страны Президент представляет государство в международных отношениях, осуществляет руководство внешнеполитической деятельностью государства, ведет переговоры и заключает международные договоры Украины; принимает решения о признании иностранных государств; назначает и отзывает глав дипломатических представительств Украины в других государствах и при международных организациях; принимает верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей иностранных государств; подписывает законы Украины о ратификации международных договоров Украины.
Как представитель государства во внутриполитических отношениях Президент обеспечивает государственную независимость, национальную безопасность и правопреемственность государства; обращается с посланиями к народу и с ежегодными внеочередными посланиями к Верховной Раде Украины о внутреннем и внешнем положении Украины; назначает представителя Президента Украины в Автономной Республике Крым.
2. Полномочия Президента Украины по отношению к Верховной Раде и в сфере законодательной власти. Президент Украины и Верховная Рада осуществляют разные конституционные функции, и компетенция Президента Украины не конкурирует с компетенцией парламента: Конституция Украины, руководствуясь принципом разделения властей, четко разграничивает сферы их полномочий. Президент, согласно Конституции, является субъектом законодательного процесса и осуществляет
полномочия по отношению к Верховной Раде и в сфере законодательной власти, а именно: пользуется правом законодательной инициативы в Верховной Раде; имеет право определять законопроекты как неотложные (такие законопроекты должны рассматриваться Верховной Радой Украины вне очереди); подписывает и официально обнародует законы, принятые Верховной Радой; накладывает вето в отношении принятых Верховной Радой законов с последующим возвращением их на повторное рассмотрение Верховной Радой (вето Президента может быть преодолено только путем повторного принятия закона большинством голосов не менее двух третей от конституционного состава Верховной Рады; в случае преодоления вето Президент Украины обязан подписать и официально обнародовать закон в течение 10 дней); назначает всеукраинский референдум в отношении изменения Конституции Украины в соответствии со ст. 156 Конституции, провозглашает всеукраинский референдум по народной инициативе; назначает внеочередные выборы в Верховную Раду Украины в сроки, установленные этой Конституцией; прекращает полномочия Верховной Рады Украины в случаях: а) если на протяжении 30 дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться; Ь) если на протяжении одного месяца в парламенте не сформирована коалиция депутатских фракций, т.е. большая часть; с) если на протяжении 60 суток после отставки Кабинета Министров не сформирован персональный состав нового правительства; имеет право требовать созыва внеочередной сессии Верховной Рады.
3. Полномочия Президента в сфере исполнительной власти. Не входя непосредственно в исполнительную ветвь власти, Президент Украины одновременно наделяется Конституцией Украины достаточно широкими полномочиями в отношении Кабинета Министров и иных органов исполнительной власти, которые характеризуют его особенные связи с исполнительной властью, верховенствующее положение Президента Украины по отношению к органам исполнительной власти. Так, Президент назначает с согласия Верховной Рады Украины Премьер-министра Украины; прекращает полномочия Премьер-министра Украины и принимает решение о его отставке, что автоматически влечет
за собой отставку всего Кабинета Министров; принимает отставку Кабинета Министров Украины; назначает по представлению Премьер-министра Украины членов Кабинета Министров Украины, руководителей других центральных органов исполнительной власти, а также глав местных государственных администраций и прекращает их полномочия на этих должностях; создает, реорганизовывает и ликвидирует по представлению Премьер-министра Украины министерства и иные центральные органы исполнительной власти, действующие в пределах средств, предусмотренных на содержание органов исполнительной власти; по представлению Кабинета Министров назначает на должность и освобождает с должности глав местных государственных администраций, или дает соответствующий обоснованный ответ в случае выражения недоверия областным или районным советом (если решение о недоверии принято в соответствующем совете большинством в две трети голосов, то Президент обязан принять решение об отставке председателя соответствующей государственной администрации); отменяет акты Кабинета Министров Украины и акты Совета Министров Автономной Республики Крым.
4. Полномочия Президента Украины в сфере судебной власти. В соответствии с принципом разделения властей и независимости судов Президент Украины не может вмешиваться в деятельность судебных органов, он активно взаимодействует с этими органами, осуществляя при этом определенные установочные функции. Это находит свое отражение в его полномочиях, связанных с формированием органов судебной власти, в частности, Президент Украины назначает треть состава Конституционного Суда Украины; создает суды в определенном законом порядке; осуществляет первое назначение на пост профессионального судьи сроком на пять лет. Кроме установочных полномочий в сфере судебной власти, Президент Украины исполняет отдельные квазисудебные функции - осуществляет помилование.
5. Полномочия Президента Украины в сфере национальной безопасности, обороны и военной политики. Безопасность страны представляет собой степень защищенности жизненно важных
интересов граждан, общества и его институтов от внешних и внутренних угроз. Соответственно к основным объектам безопасности в литературе относят права и свободы человека и гражданина; материальные и духовные ценности общества; конституционный строй; суверенитет и территориальную целостность государства и т.д.12
Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, которое осуществляет соответствующие функции через деятельность органов государственной власти. Как глава государства Президент Украины осуществляет в этой сфере следующие полномочия: является Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил Украины; назначает на должности и освобождает от должностей высшее командование Вооруженных Сил Украины, иных воинских формирований; осуществляет руководство в сферах национальной безопасности и обороны страны; возглавляет Совет национальной безопасности и обороны Украины, который согласно ст. 107 Конституции Украины является координационным органом по вопросам национальной безопасности и обороны при Президенте Украины. В его состав по должности входят Премьер-министр, министр обороны, председатель службы безопасности, министр внутренних дел, министр иностранных дел. Совет координирует и контролирует деятельность органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны. Через Совет Президент Украины совмещает функции главы государства со сферой исполнительной власти, что является одним из условий признания принятой формы государственного правления как президентско-парламентской. Решения Совета национальной безопасности и обороны вводятся в действие указами Президента; Президент вносит в Верховную Раду Украины представление об объявлении состояния войны и принимает решения об использовании вооруженных сил Украины в случаях вооруженной агрессии против Украины; принимает в соответствии с законами решение о всеобщей или частичной мобилизации и введении военного
12 Фрицький О.Ф. Конституцшне право Укра!ни: Шдручник. 3-е вид. Ки!в, 2006. С. 319.
положения в Украине или в отдельных ее местностях в случае угрозы нападения, опасности государственной независимости Украины; принимает в случае необходимости решение о введении в Украине или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения, а также объявляет в случае необходимости отдельные местности Украины зонами чрезвычайной экологической ситуации с дальнейшим утверждением этих решений Верховной Радой Украины.
6. Полномочия Президента Украины в формировании органов и назначении должностных лиц. Президент Украины принимает участие в формировании органов, которые непосредственно не относятся к исполнительной и судебной ветвям власти. Президент Украины, в частности, назначает с согласия Верховной Рады Украины Генерального прокурора Украины и освобождает его от должности; назначает половину состава совета Национального Банка Украины; назначает половину состава Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания; назначает на должность и освобождает от должности с согласия Верховной Рады Украины Председателя Антимонопольного комитета Украины, Председателя Фонда государственного имущества Украины, Председателя Государственного комитета телевидения и радиовещания Украины.
7. Другие полномочия Президента Украины. Конституция Украины относит к компетенции Президента некоторые другие полномочия, необходимые для осуществления функции главы государства. Так, Президент Украины: присваивает высшие военные звания, высшие дипломатические ранги и другие высшие специальные звания и классные чины; награждает государственными наградами, устанавливает президентские знаки отличия и награждает ими; решает вопросы гражданства, принимает решение о принятии в гражданство Украины и прекращении гражданства Украины; принимает решение о предоставлении убежища в Украине; создает в пределах средств, предусмотренных в государственном бюджете Украины, для осуществления своих полномочий консультативные, совещательные и иные вспомогательные органы и службы (такими органами являются, например, Администрация Президента Украины, Национальный анти-
коррупционный комитет, Комитет по экономическим реформам, Совет регионов, Общественный гуманитарный совет, Комиссия по утверждению демократии и верховенства права и т.п.). По согласованию с Премьер-министром в состав таких органов могут включаться члены Кабинета Министров и руководители других органов исполнительной власти.
В Конституции Украины, к сожалению, не закреплено, что на Президента Украины возлагается обязанность по обеспечению взаимодействия органов государственной власти и выполнение функции арбитра между всеми ветвями власти. Однако, полагаю, такие функции Президент Украины должен выполнять и выполняет, что следует из его конституционно-правового ста-туса13.
Прекращение полномочий Президента Украины предусмотрено ст. 108-112 Конституции. Полномочия главы украинского государства прекращаются в случаях отставки (ст. 109); невозможности выполнения своих полномочий по состоянию здоровья (ст. 110); отстранения с поста в порядке импичмента (ст. 111); смерти.
Невозможность исполнения Президентом Украины своих полномочий по состоянию здоровья должна быть установлена на заседании Верховной Рады Украины и подтверждена решением, принятым большинством от ее конституционного состава на основании письменного представления Верховного Суда Украины - по обращению Верховной Рады Украины, и медицинского заключения.
Президент Украины может быть отстранен с поста Верховной Радой в порядке импичмента в случае совершения им измены или другого преступления. Инициировать этот вопрос может не менее половины народных депутатов от конституционного состава парламента. После этого Верховная Рада обязана создать специальную временную следственную комиссию. Заключения комиссии подлежат проверке Конституционным Судом. «Решение об отстранении Президента Украины с поста в порядке им-
13 См.: Кравченко В.В. Конституцшне право Укра!ни: Навчальний поабник. Ки!в, 2006. С. 180.
пичмента принимается Верховной Радой не менее чем тремя
14
четвертями от ее конституционного состава...» , т.е. не менее чем 338 народными депутатами Украины. В случае досрочного прекращения полномочий Президента его обязанности до вступления на пост нового Президента Украины возлагаются на Премьер-министра. Но значительную часть полномочий Президента (осуществлять помилование, назначать всеукраинский референдум и т.д.) Премьер-министр не имеет права (ст. 112).
В соответствии с ч. 2 ст. 106 Конституции Украины Президент издает акты в форме указов и распоряжений, которые являются обязательными к исполнению на территории Украины. Акты и распоряжения Президента носят подзаконный характер: они издаются на основании Конституции и законов Украины. Обеспечение исполнения указов и распоряжений Президента является конституционной обязанностью Кабинета Министров.
Проекты указов и распоряжений Президента подготавливают и вносят в Кабинет Министров министерства, другие центральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции, центральные органы общественных организаций Украины, Совет Министров Автономной Республики Крым, Глава Администрации Президента Украины, советники Президента Украины, структурные подразделения Администрации Президента Украины. Указы и распоряжения на подпись Президенту Украины подает Глава Администрации Президента Украины. Некоторые акты Президента требуют контрасигнации -скрепления подписями Премьер-министра Украины и министра, ответственного за акт и его исполнение. В соответствии с Конституцией Украины акты Президента не позже как в 15-дневный срок после их принятия подлежат опубликованию в официальных печатных изданиях.
Нормативные акты Президента Украины вступают в силу через 10 дней со дня их официального опубликования, если иное не предусмотрено самими актами, но не раньше дня их опубликования в официальном печатном издании. Ненормативные акты
14 Конститущя (Основний закон) Укра!ни // Конститущя i констивту-цшш акти Украши. Icтopia i сучасшсть. Ки!в, 2010. С. 203-249.
Президента могут не публиковаться. Эти акты и акты с ограниченными грифами официально опубликовываются путем пересылки соответствующим государственным органам и органам местного самоуправления и доведения к сведению предприятий, ведомств, организаций и лиц, на которых распространяется их действие. Неопубликованные акты Президента вступают в силу с момента получения их государственными органами или органами местного самоуправления, если не установлен другой срок вступления их в силу. Решения в отношении конституционности актов Президента принимает Конституционный Суд Украины. В случае признания Конституционным Судом акта Президента неконституционным он утрачивает действие со дня утверждения Конституционным Судом соответствующего решения.
В целях обеспечения осуществления полномочий главы государства Президент создает постоянно действующий орган -Администрацию Президента Украины. Администрация не является органом государственной власти, в ее функции входит создание необходимых условий, без которых невозможно осуществление полномочий главы государства, его связь с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Администрация анализирует экономические, политические и социальные процессы, происходящие в стране, и готовит предложения Президенту по результатам анализа, обеспечивает подготовку проектов указов и распоряжений Президента Украины, а также проектов законов, которые вносятся Президентом в Верховную Раду в порядке законодательной инициативы, разрабатывает предложения по вопросам кадровой политики, проводит экспертизу законов, которые передаются Верховной Радой на подпись Президенту, осуществляет связи Президента Украины с Верховной Радой, органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными организациями и др.
Общее руководство Администрацией осуществляет Глава Администрации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Украины. В состав Администрации входят: Глава Администрации Президента Украины, Первый помощник Президента Украины, первый заместитель и заместите-
ли Главы Администрации Президента Украины, помощники Президента Украины, советники Президента Украины, научные консультанты, консультанты и референты Президента Украины, постоянный представитель Президента Украины в Верховной Раде Украины, постоянный представитель Президента Украины в Конституционном Суде Украины; управления, службы, отделы и другие структурные подразделения.
В соответствии с Положением основными задачами Администрации является организационное, правовое, консультативное, информационное, экспертно-аналитическое и иное обеспечение деятельности Президента Украины, в частности, реализация его полномочий как гаранта государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина; представление Украины в международных отношениях, осуществление руководства ее внешнеполитической деятельностью, ведение переговоров и заключение международных договоров Украины, признание иностранных государств, назначение и увольнение глав дипломатических представительств Украины; осуществление им руководства в сферах национальной безопасности и обороны; определение стратегии экономического развития государства; решение вопросов, связанных с созданием, реорганизацией и ликвидацией центральных органов исполнительной власти, обеспечение их согласованного функционирования и взаимодействия; решение кадровых вопросов, которые относятся к его полномочиям; решение вопросов, связанных с награждением государственными наградами, в том числе и отличительными знаками Президента Украины, присвоением высших военных и иных высших специальных званий и классных чинов, принятием в гражданство и прекращением гражданства Украины, предоставление убежища в Украине; осуществление помилования; осуществление им других полномочий, обозначенных Конституцией Украины.
Представляют интерес в данном контексте основы функционирования Администрации Президента Украины и его взаимоотношения с системой органов исполнительной власти. Активное влияние главы государства на Кабинет Министров и сла-
бость его связи с Верховной Радой делают именно Администрацию Президента центром выработки государственной политики, а следовательно, и объектом устремлений основных групп интересов. Согласно Указу Президента Украины от 2 апреля 2010 г. № 504/2010 «Об Администрации Президента Украины»15 поручение Главы Администрации Президента Украины, первого помощника Президента Украины, первого заместителя и заместителей главы Администрации Президента в определенных Президентом Украины пределах обязательны для выполнения органами исполнительной власти и их должностными лицами. Администрация Президента взяла на себя осуществление кадровых вопросов в сфере исполнительной власти, что является прерогативой Президента, Премьер-министра, Кабинета Министров.
Согласно Конституции Президент Украины является главой государства и выступает от его имени гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина. Анализ конституционных полномочий Президента Украины, их соотношения с полномочиями Верховной Рады, Кабинета Министров, других государственных органов свидетельствует, что Украину нельзя отнести ни к парламентскому, ни к президентскому типу республик. На сегодняшний день Украину можно охарактеризовать как республику смешенного типа.
Модель государственной власти, функционирующая сегодня в Украине, по мнению многих исследователей, имеет ряд негативных факторов. Во-первых, украинская конституционно -правовая доктрина построена на политической неструктурированности, высокой разнородности общества, поскольку в существующем государственном механизме отсутствует фактор политической ответственности Президента и Верховной Рады за деятельность Кабинета Министров. Во-вторых, существование дуалистического центра исполнительной власти содержит перманентный потенциальный конфликт, который уже неоднократно приобретал формы открытого противостояния во взаимосвязи
15 Офщшний вюник Президента Украши. 2010. № 26.
«Президент - Верховная Рада - правительство». В-третьих, такое двоевластие системно-политического характера никогда не было признаком ни реального демократизма, ни устойчивого развития.
Фактически государственные структуры ведут борьбу за полноту и единство своей собственной власти. Конституционные недостатки, прежде всего несовершенство определения механизма организации власти, границы между полномочиями, функциями главы государства и правительства, противостояние Верховной Рады, отсутствие эффективно действующей системы сдержек и противовесов вызывают постоянное напряжение и противоречия между основными субъектами государственной власти. А наилучшие результаты достигаются тогда, когда все структурные звенья управленческой системы подчинены влиянию именно единого, а не нескольких высших властно организующих субъектов.
Все это не способствует утверждению в Украине принципов современной демократии, правового государства, где власть должна действовать на принципах конституционализма. Конституционализм - это не просто наличие Конституции как особого государственно-правового акта, а реальное и настоящее соответствие деятельности всех без исключения органов государственной власти конституционным нормам. Его содержание составляет еще целый ряд других начал: разделение государственной власти, демократический политический режим, многопартийность, идеологический плюрализм и обеспечение прав и свобод человека.
Следует констатировать, что Основной Закон создает правовое поле, согласно которому глава государства остается доминирующим элементом украинской политической системы. Институт президентства в Украине находится в состоянии непрерывной трансформации, детерминируя содержание и интенсивность течения политической жизни страны. Подытоживая изменения, которые происходили в объеме полномочий Президента Украины, следует отметить, что есть определенная надежда, что реализация политической реформы стабилизирует данный ин-
ститут, внесет соответствующую коррекцию в существующую модель политической системы.
И.К. Иванова*
КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА В ВЕЛИКОБРИТАНИИ: ТРАНСФОРМАЦИЯ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ
Под конституционной реформой в Великобритании традиционно понимают принятые в 1997-2010 гг. законы по конституционно значимым вопросам в процессе реализации правительственной программы лейбористов. Не случайно ее часто именуют «наследием Т. Блэра». Вместе с тем конституционные изменения в Великобритании не ограничиваются собственно законодательством указанного периода. Исторически сложилось, что законодательство не является единственным правовым источником британской конституции, ее содержание и развитие определяется также общим правом, парламентскими соглашениями и доктриной. Несмотря на увеличение числа законодательных актов в сфере публичного права в последнее время, конституция Соединенного Королевства по-прежнему остается неписанной. Ввиду этого обстоятельства она не может быть полностью изменена в парламенте, и возможности правящей партии реформировать конституцию в условиях действующего конституционного порядка имеют свои пределы.
Кроме того, процесс конституционных изменений начался значительно раньше, чем лейбористы внесли в парламент свои первые предложения по реформе1. Этот процесс не завершился и после смены лейбористского кабинета в 2010 г., поскольку и после модернизации конституции сохраняется ее внутренняя про-
* Научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 Как отмечается в литературе, можно со всей определенностью говорить о том, что британская конституция находится в процессе фундаментальных изменений начиная с конца XVII в. См.: Carroll A. Constitutional and Administrative Law. L., 1998. P. 5.
