CC BY
45Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 21 (60), № 1. 2008 г. С. 68-74.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС
УДК 342.552
Бут кевич С.А.
ДОСВ1Д США ЩОДО ЗАПОБ1ГАННЯ ТА ПРОТИДИ ЛЕГАЛ1ЗАЦП ДОХОД1В, ОДЕРЖАНИХ ЗЛОЧИННИМ ШЛЯХОМ
Автором розглянут досвiд США щодо попередження та протиди легалiзацп доходiв, здобутих злочинним шляхом. Розглянута законодавча база США та заходи щодо боротьби з „вщмиванням" доходiв, отриманих злочинним шляхом.
Ключовi слова: досвщ, США, протидiя, „вщмивання" доходiв.
Проблеми боротьби з легалiзацieю (вiдмиванням) грошових коштiв та iншого майна, здобутих злочинним шляхом, е актуальними не тшьки в Укра!ш. Вже не одне десятирiччя питання, пов'язаннi з протидiею даному виду злочину, гостро стоять в багатьох розвинутих зарубiжних кра!нах, досвiд яких було б доцшьно використову-вати у такш дiяльностi в Укра!ш.
Сполученi Штати Америки видшяються з групи розвинених кра!н найбiльш високiм рiвнем загального економiчного добробуту та досконалою нормативно-правовою базою у свт. Законодавство в системi фiнансового монiторингу не е вик-люченням, адже не випадково США виступили головним шщатором тотально! вшни проти легалiзацil незаконних доход iв.
З одного боку - проблема боротьби з вщмиванням грошей i фшансуванням те-роризму, з шшого - надмiрна доларизацiя свгтово! економiки, що ставить пiд загро-зу стабiльнiсть курсу американського долара, викликали необхщнють встановлення максимально жорстокого контролю над грошовими потоками як усередиш США, так i в усьому свт в цшому. Для досягнення ще! мети влада США докладае макси-мальних зусиль, спрямованих, у першу чергу, на збшьшення прозоросп вiдносин у фiнансовiй система I саме тому американська система фшансового монiторингу вважаеться однiею iз самих жорстоких, i в той же час, одшею з найдшовших у свiтi.
Згiдно з американським законодавством тд незаконними доходами розумдаться доходи, отриманi вiд вчинення злочишв, пов'язаних з наркотиками, фальшивомонетництвом, контрабандою, шахрайством з банкiвськими операцiями, банювськими та поштовими пограбуваннями та крадiжками, шантажем i т. iн. У 1986 рощ Конгрес США ухвалив Закон про контроль за вщмиванням грошей, який вперше розглядав новi злочини, пов'язаш з "вщмиванням" грошей. Щ поло-ження були кодифшоваш у параграфах 1956 та 1957 Титулу 18 Зводу закошв США.
Злочинцем вважаеться особа, яка вчинила кримшальний злочин, тобто викори-стала або намагалася використати надходження вщ будь-яко! незаконно! дiяльностi у фшансовш операцi! з намiром продовжити незаконну дiяльнiсть, або була залуче-
на до заходiв щодо маскування мiсцезнаходження, джерела, права власносп або управлiння зазначеними коштами.
У 1988 роцi прийнято Закон про вдосконалення переслщування за "вщмивання" грошей. Новий Закон вилучив з категори фiнансових операцiй отримання адвокатами гонорару при захисп кримшальних злочинцiв. Разом з тим, заборонялися за наявносп необхiдного знання чи намiру перевезення, пересилка або переказ (як i спроба вчинення цих дш) кредитно-грошових iнструментiв або кошта, отриманих вщ будь-якого злочину (не обов'язково вщ "особливо!" незаконно! дiяльностi) як на територii США, так i за !х межами. При цьому достатньо встановити той факт, що тдсудний знае про властсть, яка використовуеться в операцii та е надходженням вiд будь-якого злочину за законом штату федеральним законом чи шоземним законом незалежно вщ того, чи знав тдсудний про те, якого роду це був злочин [4].
Як показуе мiжнародний досвщ, регулюючi органи повинш володгги достатньо широким повноваженнями для здшснення контролю за фшансовими iнститутами, збору i передачi шформацп про пiдозрiлi комерцiйнi операцii. Практика зарубiжних колег також свiдчить, що ефектившсть боротьби з вiдмиванням грошей тюно пов'язана з можливiстю доступу регуляторiв до необхiдноi iнформацii навггь при наявностi у законi положень про комерцшну i банкiвську таемницю (п.3 ст.4 Конвенцii Ради Свропи „Про вiдмивання, пошук, арешт та конфюкащю доходiв, одержаних злочинним шляхом" вщ 08.11.1990р.). Обов'язковою умовою в цьому випадку повинно бути дотримання контролюючими органами вимог конфщенцшносп отримано1' iнформацii. Крiм того, повиннi бути перекритi можливосп для вiдмивання коштiв через неконтрольоваш фiнансовi органiзацii (такi як пункти обмшу валют) i осiб, що по роду свое1' дiяльностi пов'язаш з рухом грошей.
У даному випадку важливим питанням е розподш повноважень i вiдповiдальностi мiж контролюючими оргашзащями. В рiзних крашах адмiнiстративна система боротьби з вщмиванням коштiв побудована в залежносп вiд загальних принцитв регулювання i контролю, конкретних завдань у боротьбi з вiдмиванням кошта. В цьому контекстi несумнiвний штерес представляють найбiльш типовi схеми адмшстративного забезпечення боротьби з вiдмиванням кошта, !х переваги та недолiки.
Разом з тим при адмшстративнш системi боротьби з вiдмиванням коштiв, бшьша частина роботи, що пов'язана з протидiею даному виду злочину, а саме збiр i аналiз великого масиву фшансово1' iнформацii - покладаеться на оргашзацп, до ос-новних завдань яких не вщноситься безпосередньо боротьба з вщмиванням кошив.
Так, в США значна частина роботи по збору i аналiзу шформацп, а також про-веденню розслщувань вiдносно пiдозрiлих комерцiйних операцiй забезпечуеться оргашзащями, що контролюють фiнансовi шститути. Наряду з цим, особливу роль у боротьбi з вiдмиванням кошта грае Федеральне бюро розслщувань, яке виконуе роль своерщного куратора i координатора в цш сферi. Розподш повноважень регу-люючих органiв в США при розслщуванш вiдмивання кошта пов'язаний з пщслщнютю справ по злочинах, яю передували вчиненню вщмивання кошта. Так, згщно вiдповiдних нормативних акта США розслщування справ, пов'язаних з по-
69
рушеннями податкового законодавства та Закону про банювську таемницю, належать до компетенци Служби внутршшх прибуткiв; справ пов'язаних з контрабандою, експортно^мпортними операцiями - до Митно! служби; справи, що стосуються торгiвлi наркотиками - до Адмшютрацп по контролю за дотриманням закошв про наркотики. У 1990р., з метою бшьш чiткого розподiлу компетенци, Мшстерство юстицп пiдписало Меморандум про домовленють з Мiнiстерством фiнансiв та Поштовою службою, в якому визначились сфери дiяльностi трьох ви-щевказаних органiзацiй в розслiдуваннi справ пов'язаних з вщмиванням коштiв [5].
Американська система боротьби з вщмиванням грошей створюе певш труднощi при проведенш розслiдувань, оскiльки ФБР достатньо активно втручасться в дiяльнiсть фiнансових i правоохоронних органiв, що викликае невдоволешсть останнiх i певне дублювання функцш. Дiяльнiсть ФБР також небезпечна з точки зору порушення прав громадян i органiзацiй, оскiльки потужний арсенал засобiв i рiзноманiтнi витонченi методи роботи дозволяють особливо глибоко проникати в приватне життя. Лише певш сфери дiяльностi ФБР при розслщуванш справ щодо „вщмивання" грошей пщлягають контролю. Так, у вiдповiдностi з юнуючими правилами секретних операцш, методи, що використовуються при розслщуванш, роз-глядаються Комiтетом по аналiзу секретних операцiй при розслiдуваннi кримшальних справ (CUORC), в який входять вищi посадовi особи ФБР та Мшстерства юстицп.
Разом з тим, американська адмшстративна система боротьби з вщмиванням кошив показала себе в багатьох випадках достатньо ефективною, оскшьки саме широю повноваження, фiнансовий, техшчний потенцiал ФБР дозволяють забезпе-чити швидкий i комплексний збiр i аналiз шформацп i проведення розслщування. Крiм того, ФБР в ходi розслiдувань широко застосовуе технiку проведення секретних операцш, що не е доступною для шших оргашзацш.
Дослщженню американського досвiду боротьби з вщмиванням грошей вченими i фахiвцями завжди придiлялася велика увага. Узагальнюючи думки фахiвцiв щодо американського „антилегалiзащйного" законодавства, варто привести досить точну i змiстовну оцiнку В.С. Болотського: «В борьбе с отмыванием доходов от преступной деятельности американцами предпочтение отдано детальной проработке и активному применению мер административных и уголовных репрессий в отношении отмы-вателей «наркоденег», детализации конфискационных и штрафных процедур, при явной недостаточности иных правовых мер, в первую очередь, в финансовой сфере» [1].
Початок боротьби з легалiзацiею доходiв у США, на думку експер^в, датуеться 1970 роком, коли було прийнято Закон „Про банювську таемницю" (Bank Secrecy Act), вщповщно до якого фiнансовi установи повинш протягом 5 роюв збертати облшову документащю про проведенi операцп. Таким чином, були закладеш первиннi основи побудови системи фшансового монiторингу у США. I тшьки у 1986 рощ дп, спрямованi на „вщмивання" грошей, були юридично класифiкованi як злочин тшьки з прийняттям закону „Про контроль над вщмиванням грошей" (Money Laundering Control Act) [2, 175].
70
26 жовтня 2001 року, невдовзi пiсля терористичних акпв у США, Президент Джордж Буш затвердив ще один закон, спрямований на протидда легалiзацil кримiнальних фондiв, що одержав назву „Акт Патрюта" (USA PATRIOT Act of 2001). Закон передбачае широкий спектр мiр, що спрямованi на змiцнення нащонально! безпеки, сприяють здiйсненню контролю над терористичною дiяльнiстю та iнiцiюють бшьш результативний обмiн iнформацiею з метою бороть-би з вiдмиванням грошей.
Основна мета прийнятого нормативного акта - обмеження доступу до фшансово! системи США шляхом введення бшьш жорстоких вимог стосовно шоземних фшансових шститупв, що вщкривають кореспондентськi рахунки в аме-риканських банках. У зв'язку з цим вс американсью фiнансовi iнститути повиннi розробляти та вдосконалювати програми для виявлення операцш по вiдмиванню грошей. Мiнiстр фшанав США i Генеральний Прокурор одержали право на одер-жання шформацп вiд фiнансових установ, що стосуеться кореспондентських рахунюв закордонних банкiв i iноземних персон.
Акт Патрiота передбачае окремi вимоги до фiнансових шститупв США, що мають намiри обслуговувати кореспондентсью рахунки офшорних банкiв, а також банюв-резиденив держав, що не приймають активних мiр у боротьбi з вiдмиванням грошей, тобто знаходяться в „чорному списку" FATF. У цьому випадку вщ банкiв США потребують особливо ретельного пiдходу, що крiм стандартних процедур щентифшацп киенпв передбачае:
- iдентифiкацiю власникiв шоземного банку й одержання максимально повно! шформацп про них;
- особливо ретельну перевiрку рахунку;
- одержання шформацп про наявнють кореспондентських рахунюв дано! фшансово! установи в шших iноземних банках.
Крiм того, параграф 312 потребуе вщ фiнансових шститупв США, що ведуть рахунки фiзичних осiб-нерезидентiв:
- iдентифiкувати прямих власниюв коштiв i джерела капiталiв, що розмщено на рахунку;
- доповщати про всi пiдозрiлi операци по рахунку;
- особливо ретельно ставитися до рахунюв, що вщкриваються чи використову-ються вiдомими закордонними политиками з метою розкриття шформацп про трансакцп, пов'язанi з закордонною корупщею.
На додаток до вимог про перевiрку юридичних i фiзичних ошб та про iнформування контролюючих оргашв, Акт Патрiота (параграф 311) дае мшстру фiнансiв, при узгодженнi з Держсекретарем i Генпрокурором, повноваження визна-чити iноземну юрисдикцiю, iноземний фшансовий iнститут, або категорiю iноземних рахунюв або трансакцiй такими, що можуть бути пов'язаш з вiдмиванням грошей.
У випадку такого визначення мшстр мае право прийняти деяю, чи вщразу усi види нижче приведених „спещальних мiр" у вiдношеннi до нащональних фiнансових iнститутiв, представництв i агентств шоземних банюв, що вiдносяться
71
до зазначених юрисдикцш, а також до визначених титв трансакцш чи категорш банкiвських рахункiв:
Додаткова перевiрка збереження документацп та iнформацiйних процедур, з метою визначення сумарного розмiру трансакцш чи окремо! трансакцп, що стосуеться дано! юрисдикцп, установи, або ж типу фшансових операцiй.
Одержання й обробка шформацп щодо особистих даних i адрес власникiв будь-яких рахунюв, вiдкритих у США шоземцями, що викликають пiдозри.
Iдентифiкацiя й одержання додатково! шформаци про ктенпв iноземних уста-нов, що вщкривають у фiнансових iнститутах США промiжнi банки з „кореспон-дентськими рахунками" для зазначених установ.
Пiсля консультацш з вiдповiдними контрольними iнстанцiями мшстр фiнансiв може заборонити, чи накласти визначеш обмеження на вiдкриття кореспондентсь-кого рахунку для iноземного банку.
Вказаш вимоги до американських банюв, включаючи збiр шформаци для об-слуговування iноземних рахункiв у США, безумовно, обмежують дiяльнiсть банюв-нерезидешгв США. Iноземнi банки стурбованi тим безпрецедентним доступом, що вщкриваеться до 1хньо1 шформацп для контролюючих i правоохоронних органiв США.
Вiдповiдно до попередньо! редакцп закону „Про контроль за вщмиванням грошей" (Money Laundering Control Act of 1986), якщо контролюючий орган направляв запит банку з метою одержання даних стосовно нерезидента США, одержувач за-питу м^ вщмовити у наданш тако! шформацп, мотивуючи вiдмову ll вщсутнютю, або ж тим, що надання таких даних приведе до порушення шоземних закошв про збереження банювсько! таемницi i буде квалiфiкуватися, як карне правопорушення.
В тепершнш час Актом Патрюта передбачено, що фшансовий iнститут зо-бов'язаний надавати шформащю вiдповiдному представнику федеральних правоохоронних оргашв протягом 7 днiв тсля одержання запиту. Крiм того, американський банк, що обслуговуе рахунок нерезидента, зобов'язаний припинити уш вiдносини з iноземним контрагентом не шзшше чим, через 10 робочих дшв пiсля одержання письмового повщомлення вiд Мiнiстра фiнансiв чи Генерального Прокурора про те, що шоземний банк вщмовився вiдповiсти на запит, i почати процесуальнi дп в судi США по встановленню правомочностi цього запиту. Вiдмова завершити кореспондентсью вiдносини в рамках вищевказаних умов погрожуе санкщею у вщношенш до американського фiнансового iнституту у виглядi штрафiв у розмiрi до 10 тисяч доларiв за кожний день, доти, поки щ вщносини не будуть припиненi.
Частково виршити проблему виявлення пiдозрiлих операцiй в Украш можна, звернувшись до деяких розробок США у цьому напрямку. Мета фшансового мониторингу в Сполучених Штатах - виявлення операцiй, пов'язаних з абсолютно вшма злочинами у фшансово-кредитнш системi. Це означае, що сумшвними операцiями вважаються не тшьки трансакцil з ознаками легалiзацil злочинних доходiв. американськi банки повiдомляють контролюючим органам про сумшвш операцil, що можуть бути пов'язаш i з предикатними до легалiзацil злочинами: не-законними кредитними операцiями, комп'ютерним шахрайством, тдробкою
72
платiжних карток, корупцiею, зловживанням службовим становищем. Показовий приклад: Акт Патрiота поставив за обов'язок банкам придшяти особливу увагу руху грошей по рахунках iноземцiв, що у сво!х кра'нах займають висою державнi i комерцiйнi посади. Таким чином, сумшвною вважаеться операцiя, що мае ознаки предикатного злочину, у даному випадку, хабарництва i зловживання службовим становищем.
Таким чином, законодавство США, що стосуеться боротьби з вщмиванням грошей, по сво!й суп мае дуже специфiчний характер. Хоча воно регулюе дiяльнiсть американських фшансових шститупв, той же Акт Патрiота мае дуже значний вплив на шоземш банки, фiзичних та юридичних ошб. Закон створюе новi широкi зо-бов'язання щодо збору iнформацii фшансовими iнститутами США, що безпосеред-ньо впливають i на iноземнi фiнансовi iнститути, а також тягнуть за собою новi значнi витрати для уих, хто пiдпадае в сферу ди цього нормативного акту.
Американське „антилегалiзацiне" законодавство мiстить багато положень, що носять розпливчастий характер i надають широку свободу дш органам фшансово! розвiдки США. Деякi з цих неясностей уточнен iнструкцiями мшстерства фiнансiв i iнших виконавчих оргашв. Iншi колiзii роз'ясняються судами США чи, у деяких випадках, Конгресом.
Беручи до уваги сучасну ситуащю в Укра'ш, можна говорити про те, що вггчизняш контролюючi органи, що вщтепер володiють новими повноваженнями, даними !м законом, повиннi розумiти, що щ повноваження повиннi застосовуватися чесно i вiдповiдально. У противному випадку !хш дii будуть мати негативнi наслщки не тiльки для практично!' й оперативно!' дiяльностi, але i для фундамен-тальних принципiв, що повинш захищатися законодавством про попередження i протидiю легалiзацii «брудних» доходiв.
Вжиття будь-яких заходiв на територii однiеi краiни в умовах розвитку форм злочинно!' дiяльностi та зростання обсяпв кримiнальних капiталiв е малоефектив-ним. Тому США стали шщатором запровадження зазначеного мехашзму в свiтi. Формально шщатива виразилась в створеннi вщповщних мiжнародних органiзацiй та нормативних акпв. А як матерiальний результат — прийнятий за основу органiзацiйно-правовий мехашзм протидii легалiзацii доходiв, здобутих злочинним шляхом, створений в багатьох кра'нах свггу, в тому числi i Украiнi.
Основний висновок полягае в тому, що фшансовий монiторинг в Украш мае бути спрямований не тшьки на документування фактiв легалiзацii, але i на розкрит-тя шших економiчних злочинiв. Досвiд Сполучених Штатiв показуе, що iнформацiя, отримана в ходi фiнансовоi розвiдки, може ефективно використовуватися для боротьби з корумпованютю чиновниюв, для виявлення факпв присвоення власностi, зловживання службовим становищем, шахрайства i так дал^ У зв'язку з цим, доцшьно переглянути законодавче формулювання поняття „сумшвна фiнансова операцiя". Сумнiвними варто визнати вш операцii, при проведеннi яких виникае тдозра в т1м, що вони спрямоваш на здiйснення будь-якого злочину, а не тшьки на вщмивання злочинних доходiв. Такий шдхщ до здiйснення фiнансового монiторингу вщкривае бiльш широкi можливостi для боротьби з оргашзованою
73
злочиннютю в цшому, i, зокрема, iз правопорушеннями у фiнансово-кредитнiй системi.
Перелш використаних джерел та лiтература:
1. Болотский Б.С., Волеводз А.Г., Воронова Е.В., Калачев Б.Ф. Боротьба з ввдмиванням доход1в ввд шдустрц наркоб1знесу в крашах ствдружност! - М.: Юрлитинформ, 2001. - 62 с.
2. Буткевич С.А. «Держф1нмон1торинг: передумови виникнення та перспективи розвитку» // Право i безпека№3 -т.3 -2004, с.153-156.
3. С1мов'ян С.В. Досввд США в здшсненш фшансового мониторингу // Право i безпека №3, 2003.- с. 175-178.
4. Протид1я ввдмиванню доход1в, здобутих злочинним шляхом. Зб1рник нормативно-правових актiв, м1жнародних докуменлв, коментар1. - Ки!в ,Дт1ка" 2003. - 256 с.
5. Аналггичний огляд деяких аспекта «вадмивання» кошт1в та даяльносл конвертадшних центр1в в Украш, !х вплив на загальну економ1чну ситуащю в держав1 // МВС Украши, НЦБ 1нтерполу в Украш, Ки!в 2001р.
6. Методичш рекомендаци щодо протидп «вадмиванню» кошт1в, одержаних злочинним шляхом // МВС Украши, НЦБ 1нтерполу в Украш, Кшв 2002р.
7. Боротьба з ввдмиванням коштiв: правовий, оргаизадшний та практичний аспект / С.Г. Гуржш та in. Ки!в Парламентське видавництво 2005. - 216 с.
Бут кевич С.А. Опыт США по предупреждению и противодействию легализации доходов, которые получены преступным путем.
В статье анализируется опыт США по предупреждению и противодействию легализации доходов, которые получены преступным путем. Рассмотрена законодательная база США и меры борьбы с "отмыванием" доходов, полученных преступным путем.
Ключевые слова: опыт, США, противодействие, "отмывание" доходов.
Butkevich S.A The USA's experience in connection with the prevent and counteracting of the legalizing of the profits which are received criminal way.
The USA's experience in connection with the prevent and counteracting of the legalizing of the profits which are received criminal way is considered by the author in this article. The legislative base of USA and method of the strugle agains legalizing of the profits which are received criminal way is considered.
Key words: experience, USA, counteracting, legalizing of the profits which are received criminal way.
Надiйшла до редакцл 25.06.2008 г.
74
