CC BY
41
ллтаискки вестник
государственной и муниципальной службы
'2012
91
Илья Нодариевич Сурманидзе, начальник научного отдела, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Кировского филиала ФГБОУ НПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», кандидат юридических наук
Статья посвящена анализу категории «Должностное лицо», видам должностных лиц и особенностям их правового положения на различных видах государственной службы, а также отдельным аспектам административно-правового статуса должностного лица и особенностям административной ответственности должностных лиц.
ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ: ПРОБЛЕМЫ ПОНЯТИЙНОГО АППАРАТА, ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ И АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Правовой феномен должностного лица является достаточно дискутируемой правовой проблемой. Еще более сложной данная проблема представляется применительно к государственной службе.
Четкое определение категории должностного лица на государственной службе необходимо как для определения правовых оснований привлечения государственных служащих к административной и иным видам юридической ответственности, так и для обеспечения режима законности на государственной службе.
Начало правовых разработок рассматриваемой правовой категории положили правоведы и полицеисты Российской империи. Так, по утверждению А.Д. Градовского, «должностное лицо, осуществляя государственный интерес и действуя на основании закона, является не пассивным исполнителемчьего-ли-бо личного поручения. Определенная отрасль государственного управления вверяется ему для самостоятельного осуществления указанных задач. Государство требует от него самостоятельных служебных актов, совершаемых им в пределах закона и под свою ответственность».
В советский период развития науки административного права и в настоящее
время также предпринимались попытки определения категории «Должностное лицо». Приведем лишь некоторые из определений, сформулированных административистами данной эпохи. Так, Ц.А. Ямпольская в своей работе, посвященной должностным лицам, отмечает, что «должностными лицами являются государственные служащие, которые при осуществлении служебной компетенции имеют право на совершение юридически значимых действий». Н.С. Лазарева указывает, что должностными лицами являются те служащие, кто совершает материально-технические операции либо названные операции и юридические действия исполнительно-распорядительного, властного характера. П.И. Кононов характеризует должностное лицо как «лицо, работающее по выборам, назначению или на контрактной основе в любой государственной или негосударственной организации, которое выполняет функции управления людьми, имуществом и финансовыми ресурсами как внутри, так и вне этой организации, совершает юридически значимые действия от имени и в интересах этой организации и под свою личную ответственность». По замечанию Д.Н. Бахарха, «должностным называется лицо, которое имеет право совершать юридические действия, т.е.
может порождать, изменять, прекращать правоотношения». A.B. Петри-шин рассматривает должностное лицо как «гражданина, выполняющего служебную функцию по государственному управлению на профессиональных началах, наделенного хотя бы минимумом государственновластных полномочий и способностью приводить в действие аппарат государственного принуждения, обладающего специальным правовым статусом и официальны атрибутом должности». А.Т. Усольцев понимает под должностным лицом «работника, состоящего на службе в органе управления, выполняющего по занимаемой должности организационно-распорядительные функции по реализации компетенции этого органа, наделенного юридически властными полномочиями по управлению людьми и несущего повышенную социальную ответственность за выполнение возложенных на него обязанностей». Ю.Н. Старилов рассматривает должностное лицо как представителя государства (государственного органа) или представителя муниципального образования (органа местного самоуправления), осуществляющего организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции и реализующего от имени государства или муниципально-
управление
го образования властные полномочия, связанные с осуществлением контроля и надзора, применением мер принуждения, изданием административных актов в отношении не подчиненных им субъектов.
Исследованию категории должностного лица посвящен также и ряд иных исследований.
Уголовный кодекс Российской Федерации указывает, что должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Кроме того, Уголовный кодекс Российской Федерации вводит понятия иностранного должностного лица и должностного лица публичной международной организации (ст. 290).
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 2.4 примечания) понимает под должностным лицом лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Также согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях к должностным лицам в части привлечения к административной ответственности приравниваются;
1) руководители и другие работники иных организаций (при совершении административных правонарушений
в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций);
2) члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, которые несут административную ответственность как должностные лица (при совершении административных правонарушений, предусмотренных ст. 13.25, 14.24, 15.17-15.22, 15.23.1,15.24.1,15.29-15.31,4.9 ст. 19.5, ст. 19.7.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях);
3) лица, осуществляющие функции члена конкурсной, аукционной, котировочной или единой комиссии, созданной государственным или муниципальным заказчиком, бюджетным учреждением, уполномоченным органом (при совершении административных правонарушений, предусмотренных ст. 7.29-7.32 Кодекса РФ об административных правонарушениях);
4) лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
Согласно ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» должностное лицо - это лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.
Следует отметить, что определения должностного лица содержатся и в некоторых иных правовых актах, в частности, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором под должностным лицом местного самоуправления понимается выборное либо, заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное
исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Разъяснение, что понимать под организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями, дал в своем Постановлении Пленум Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе»: «Организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.».
Указанное постановление содержит также и перечень представителей власти, к которым относятся:
1) лица, осуществляющие законодательную, исполнительную или судебную власть;
2) работники государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судьи федеральных судов
ллтаискки вестник
государственной и муниципальной службы
'2012
91
и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД Российской Федерации и ФСБ Российской Федерации, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военноо\ужащие наделяются распорядительными полномочиями).
К сожалению, рассмотренное постановление не содержит сколь-нибудь полного и исчерпывающего списка лиц, которые соответствуют признакам должностного лица, в том числе и применительно к государственной службе. Законодательство о государственной службе (в частности, Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»; Федеральный закон от б февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах»; Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе»; Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» и другие правовые акты не содержат четкого определения должностного лица соответствующего вида государственной службы. Однако очевидно, что далеко не все государственные служащие, замещающие те или иные должности государственной службы, могут ЯВЛЯТЬСЯ ДОЛЖНОСТНЫМИ
лицами. Об этом, в частности, говорит ст. 288 Уголовного кодекса РФ «Присвоение полномочий должностного лица», указывающая на противоправность присвоения государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся долж-
ностным лицом, полномочий должностного лица и совершение им в связи с этим действий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций.
Существенными признаками, позволяющими выделить из всего состава государственных служащих должностных лиц, является следующее:
1) указанные государственные служащие наделены властными полномочиями по отношению к иным государственным служащим по организации деятельности аппарата государственного органа (например, полномочиями по решению вопросов должностного продвижения, присвоения классных чинов, специальных и воинских званий, применения мер поощрения и дисциплинарного наказания и т.д.). Отмеченный признак подпадает также под категорию организационно-распорядительных функций;
2) они наделены властными полномочиями в отношении физических и юридических лиц, не находящихся в служебной зависимости от них (например, полномочиями по подписанию индивидуальных или нормативных правовых актов, по применению мер административного принуждения и т.д.), т.е. выполняют функцию представителя власти;
3) они могут управлять и распоряжаться денежными и иными активами государственного органа, принимать соответствующие юридически значимые решения в отношении государственного имущества, а также совершать иные юридически значимые действия в отношении указанных объектов, т.е. выполняют административно-хозяйственные функции.
Анализ состава категорий должностей государственной гражданской службы не позволяет отнести к должностным лицам «обеспечивающих специалистов», «специалистов», «помощников (советников)» в связи с отсутствием в полномочиях данных должностей признаков должностного лица. Служащие, замещающие соответствующие вышеперечисленные должности либо обеспечивают выполнение государственными органами установленных задач и функций, либо оказывают содействие руководителям соответствующих
государственных органов или лицам, замещающим государственные должности. Замещение должностей данных категорий не предполагает реализацию властных полномочий как внутри государственного органа, так и во вне его.
Указанные признаки, согласно законодательно установленному делению должностей государственной гражданской службы, присутствуют только у категории должностей «Руководители». К данной категории относятся должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений. Однако и в данной категории не всех лиц, замещающих должности, входящие в ее состав, следует рассматривать как должностных лиц. К должностным лицам среди вышеперечисленного можно отнести лиц, замещающих должности руководителей государственных органов, их территориальных подразделений или представительств. Лица, замещающие должности заместителей руководителей государственных органов, заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, заместителей руководителей представительств государственных органов, можно рассматривать как должностные лица только на время исполнения ими полномочий должностей руководителей соответствующих органов. В указанный период они в полной мере реализуют полномочия соответствующих должностей, замещение которых позволяет отнести их к должностным лицам.
Руководители структурных подразделений государственных органов не могут рассматриваться как должностные лица в большинстве случаев, однако если указанные лица возглавляют структурные подразделения, наделенные статусом юридического лица, и обладают полномочиями самостоятельно принимать те или иные юридически властные
управление
решения и подписывать соответствующие административные акты, их также можно отнести к должностным лицам.
В отношении государственной правоохранительной службы ситуация отнесения государственных служащих данного вида служебной деятельности к должностным лицам несколько проще, чем на государственной гражданской службе, так как значительное число государственных служащих указанного вида государственной службы наделено внешневластными полномочиями, в том числе полномочиями по применению в отношении физических и юридических лиц мер административного принуждения. Так, к должностным лицам государственной правоохранительной службы можно, в частности, отнести:
1) сотрудников полиции (на основании имеющихся у них полномочий по применению мер государственного принуждения, а также реализации иных внешневластных полномочий по отношению к физическим и юридическим лицам в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»;
2) сотрудников органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (на основании имеющихся у них полномочий по применению мер административного принуждения, а также на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия в соответствии с Указом Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»;
3) сотрудников федеральной службы судебных приставов (указанные государственные служащие в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» также могут реализовывать некоторые виды административного принуждения, в частности, осуществлять привод лиц, уклоняющихся от явки по вызову суда (судьи) или дознавателя о\ужбы судебных приставов; предупреждать и пресекать преступления и правонарушения, а в случае необходимости
передавать правонарушителей в органы внутренних дел; осуществлять личный досмотр лиц, находящихся в зданиях, помещениях судов, зданиях и помещениях Федеральной службы судебных приставов, а также досмотр находящихся при них вещей и т.д.).
На военной службе должностных лиц мы можем подразделить:
1) на должностных лиц, имеющих дисциплинарную власть над иными военнослужащими (либо на основании должностного положения, либо на основании воинского звания);
2) на должностных лиц, имеющих внешневластные полномочия или выполняющих административно-хозяйственные функции (данные должностные лица в ряде случаев прямо указываются в нормативных правовых актах, регулирующих порядок прохождения и иные вопросы военной службы, в частности, в Уставе Внутренней службы Воорркенных Сил Российской Федерации).
К первой группе должностных лиц можно отнести значительное число военнослужащих. Так, согласно Уставу Внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495, по своему служебному положению и воинскому званию одни военнослужащие по отношению к другим могут быть начальниками или подчиненными. Начальник имеет право отдавать подчиненному приказы и требовать их исполнения. Подчиненный обязан беспрекословно выполнять приказы начальника.
По своему воинскому званию начальниками являются проходящие военную службу:
1) маршалы Российской Федерации, генералы армии, адмиралы флота - для старших и младших офицеров, прапорщиков, мичманов, сержантов, старшин, солдат и матросов;
2) генералы, адмиралы, полковники и капитаны 1 ранга - для младших офицеров, прапорщиков, мичманов, сержантов, старшин, солдат и матросов;
3) старшие офицеры в воинских званиях подполковника, капитана 2 ранга,
майора, капитана 3 ранга - для прапорщиков, мичманов, сержантов, старшин, солдат и матросов;
4) младшие офицеры - для сержантов, старшин, солдат и матросов;
5) прапорщики и мичманы - для сержантов, старшин, солдат и матросов одной с ними воинской части;
6) сержанты и старшины - для солдат и матросов одной с ними воинской части.
Старшие по воинскому званию в случае нарушения младшими воинской дисциплины (правил поведения, ношения военной формы одежды, выполнения воинского приветствия и др.) должны требовать от них устранения этого нарушения. Младшие по воинскому званию обязаны беспрекословно выполнять эти требования старших.
Таким образом, дисциплинарная власть на военной слркбе имеется не только у военнослужащих, являющихся начальниками, но также у военнослужащих, имеющих более высокое воинское звание.
Учитывая особенную роль приказа командира (начальника) на военной о\ужбе, неисполнение которого (приказа), отданного в установленном порядке, является преступлением против военной службы, следует заключить, что право на него в отношении более низших по должности или званию военнослужащих, несомненно, дает нам право рассматривать военнослужащих, наделенных статусом командира (начальника), как должностных лиц.
В составе второй группы должностных лиц на военной службе (согласно Уставу Внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации) можно выделить, в частности, командира полка (корабля 1 ранга); начальника штаба; начальника артиллерии полка; начальника службы полка; начальника разведки полка; командира батальона и других должностных лиц.
Административно-правовой статус должностных лиц на государственной службе любого вида одинаков и включает в себя следующие основные элементы:
1) права должностного лица;
алтайский вестник
государственной и муниципальной службы
2) обязанности должностного лица;
3) полномочия должностного лица;
4) требования к профессионально-личностным качествам должностного лица (в том числе к возрасту, наличию дееспособности, здоровью, образованию, стажу служебной деятельности и
т.д.);
5) ограничения и запреты, связанные со статусом должностного лица на государственной службе;
6) ответственность должностного лица (в том числе дисциплинарная, административная, уголовная и т.д.).
Статус должностного лица на государственной службе предполагает значительно больший объем, в том числе и властных полномочий, соответственно и тяжесть юридической ответственности в отношении данных лиц существенно выше, чем у иных субъектов административных правоотношений, в том числе и у государственных служащих, не наделенных статусом должностного лица.
На особенностях административной ответственности должностных лиц мы остановимся подробнее. Согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Особенности административной ответственности должностных лиц состоят в следующем:
1) применение более суровых мер ответственности по сравнению с иными государственными служащими, которые не являются должностными лицами (в частности, повышенный размер административного штрафа; дисквалификация и т.д.);
2) административная ответственность для должностных лиц наступает в связи либо с неисполнением, либо с ненадлежащим исполнением служебных обязанностей, что предполагает установление ответственности для указан-ныхлиц не только на общих основаниях, но также и на основаниях, вытекающих из служебных обязанностей.
1 Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1903. С. 7.
2 Ямпольская I (.Л. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы административного права. М., 1949. С. 141.
1 Лазарева U.C. Дисциплинарная и административная ответственность советских должностных лиц: дис. ...канд. юрид. наук. М., 1948. С. 65-66.
4 Кононов П.И. Административная ответственность должностных лиц: автореф. дис. ...канд.юрид. наук. М., 1994. С. 16.
5 Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969. С. 95.
''Петришин A.B. Статус должностного лица: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1988. С. 11.
7 Усольцев А.Т. Должностное лицо в советском государственном управлении // Правоведение. 1987. № 2. С. 17.
8 Старилов IO.H. Курс общего административного права. Т. 2. М., 2002. С. 103 104.
9 См., например: Бабаева О.Н. О понятии должностного лица в правовой науке и законодательстве России // Юридические записки. Воронеж, 2000. С. 101; Волжен-кин Б.В. К вопросу о понятии должностного лица как субъекта должностных преступлений // Советское государство и право. 1991. № 11. С. 23; Жижиленко A.A. Должностные (служебные) преступления. М., 1924. С. 5-6; Засов К.П. Понятие должностного лица в законодательстве и юридической практике // Современное право. 2003. № 8. С. 33; Изоси-мов C.B. К вопросу о разграничении понятия должностного лица и лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной (некоммерческой) организации // Юрист. 1999. № 7. С. 22 23; Петров Ю.А. К понятию должностного лица // 11раво-ведение. 1974. № 6. С. 31; Петухов Г.Е., Васильев A.C. Понятие должностного лица в советском законодательстве и правовой науке // Правоведение. 1980. № 3. С. 40; Ха-раджиев Р.Ф. Ответственность должностных лиц в механизме реализации административной реформы: проблемы теории и практики: дис. канд. юрид. наук. М., 2007; Чаннов С.Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного само-
управления: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000.
10 Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
1111од иностранным должностным лицом в Уголовном кодексе РФ понимается любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия.
12 Под должностным лицом публичной международной организации в Уголовном кодексе РФ понимается международный гражданский служащий или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действовать от ее имени.
13 Собрание законодательства РФ. 2002. № 1.4.1. Ст. 18.
14 Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
15 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
16 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 4. С. 5.
17 Ведомости Съезда 11ародных Депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 8.
18 Собрание законодательства РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.
19 Собрание законодательства РФ. 1997. №6. Ст. 711.
20 Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3590.
21 Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.
22 Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
23 Собрание законодательства РФ. 2004. №31. Ст. 3215.
24 Собрание законодательства РФ. 201 I. № 7. Ст. 900.
25 Собрание законодательства РФ. 2003. № 23. Ст. 2197.
26 Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3590.
27 Собрание законодательства РФ. 2007. №47.4.1. Ст. 5749.
—е
t
