CC BY
2816. См.: VwVfG. §1. Abs.3.
17. См.: Bundesgesetzblatt (BGBl) I. S.17.
18. См.: Unapp B. Grunlagen des Verwaltungsrechts Frankfurt am-M,1983.
19. См.: Stelkens P., Bonk H., Leonhardt K. Verwaltungsverfah- rensgesetz: Kommentar. Munchen, 1978
20. Kopp F.O. Einfuhrung// Verwaltungsverfahrensgesetz. Verwaltungsgerichtsordnung. Stand 1. August 1991. S.13.
21. См.: VwVfG. §1. Abs.1.
22. См.: Основной закон ФРГ. Ст. 7. Абз.3
23. См.: VwVfG. §2. Abs.2.
24. См.: VwVfG. §2. Abs.3.
25. См.: Stelkens P., Bonk H., Leonhardt K. Verwaltungsverfah- rensgesetz: Kommentar. Munchen 1978. S.87.
26. См.: VwVfG. §2. Abs.3. №3-4
27. См.: Конституция Российской Федерации. Ст. 77. Абз.2
Воронов А.М. - доктор юридических наук, профессор кафедры административного права Всероссийской государственной академии Министерства финансов Российской Федерации (Alex_voronoff@mail.ru) Труфанов М.Е. - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского технического университета (gospd@mail.ru)
Voronov, A.M. - Doctor of Law, Professor of Administrative Law of the Russian State Academy of the Ministry of Finance of the Russian Federation (Alex_voronoff@mail.ru)
Trufanov, M.E. - Doctor of Law, Professor, Head of the Department of State and legal disciplines of the North Caucasus Technical University
УДК 342.547
КИЗИЛОВ В.В. РЕАЛЬНЫЕ СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СТАТЬИ 2.4 КОАП РФ
Ключевые слова: административная ответственность, служебные обязанности, административное правонарушение, должностное лицо
В статье рассматривается вопрос административной ответственности должностных лиц в соответствие со статьей 2.4 Кодекса об административных правонарушениях. Автором предложена классификация категорий лиц, входящих в современное нормативное определение понятия должностного лица.
REAL SUBJECTS ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY ARTICLE 2.4 OF THE ADMINISTRATIVE CODE OF THE RUSSIAN
Keywords: administrative responsibilities, duties, administrative offense, officiai
The article discusses the administrative responsibility of officials in accordance with Article 2.4 of the Administrative Code. The author proposes a classification of the categories of persons included in the current regulatory definition of a public official.
Из всех предусмотренных законодательством субъектов административной ответственности самой многочисленной категорией в контексте ее наполнения является должностное лицо. Несмотря на лаконичность понятия, данного в статье 2.4 КоАП РФ относительно момента наступления административной ответственности должностного лица -делинквента - совершение административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, примечание в указанной статье, расширяет, по нашему мнению, границы должностного лица до недопустимых размеров, включая индивидуальных предпринимателей и членов коллегиальных органов управления.
Достаточно широкое применение понятие должностного лица к различным группам делинквентов отмечалось Б.В. Россинским, который отмечал неуместность распространения указанного определения на индивидуального предпринимателя [1]. Многочисленность субъектов, привлекаемых к административной ответственности согласно нормативному определению должностного лица, по сравнению с аналогичным определением в УК РФ, отмечали Д. Н. Бахрах [2], А.Б. Агапов [3, с.45]. Однако научного анализа обоснованности состава субъектов административной ответственности, охватываемых нормативным определением понятия должностного лица, до настоящего времени практически не проводилось [4].
Анализ примечания статьи 2.4 КоАП РФ позволяет выделить четыре основные группы должностных лиц (см. таблицу 1), каждая из которых содержит существенные отличия по функциям, исполняемым должностным лицом в момент совершения деликта. Особенно следует выделить четвертую группу, в которую законодатель включил совершенно различных субъектов административного права.
Вызывает удивление воспроизведение без должного комментария А.Б. Агаповым пункта 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 года «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» [5], согласно которому к представителям власти в контексте административно-деликтного законодательства «следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными
полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД Российской Федерации и ФСБ Российской Федерации, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного по- рядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями)» [3, с.47].
При отсутствии развернутого комментария указанного пункта Постановления ВС РФ, по нашему мнению, круг должностных лиц, являющихся представителями власти, необоснованно расширен. Следует уточнить, что представителем власти не может быть лицо, чье распоряжение, несмотря на его законность, не сопровождается мерами принуждения и может быть не исполнено с последующим его оспариванием.
Меры принуждения, в том числе и административная ответственность, предусмотрены в достаточно ограниченном объеме в КоАП РФ и в большей мере относятся к распоряжениям правоохранительных органов, а также к специальным административным режимам. Таким образом, в обычной повседневной жизни работники государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости практически не выступают представителями власти. Дополнительно следует отметить, что имеющее место неподчинение управляемого субъекта незаконному распоряжению представителя власти во многих случаях исключает вредные последствия данного незаконного распоряжения.
В пункте 3 Постановления Пленума ВС РФ от 16 октября 2009 года №19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» [7], содержащем положения о представителях власти уже исключены примеры должностных лиц, относящихся к категории представителей власти: «3. К исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также, исходя из содержания примечания к статье 318 УК РФ, иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в
служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности».
Данное действие судебного органа вполне закономерно, ввиду того, что на практике больше всего вопросов возникает с иным субъектным составом деликтов. Не случайным является Постановление Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 года №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных.
Подводя черту под сказанным о представителе власти, можно определить данную категорию как представляющую собой особый субъект административной ответственности, включающий в себя обладающих властью лиц, деликтность которых проявляется в публичных правоотношениях, в которых данный субъект выступает с управляющей стороны по отношению не находящимся от него в прямой зависимости лицам, а у данных лиц отсутствует возможность отстоять свои законные интересы в момент совершения деликта путем неисполнения незаконного распоряжения представителя власти [8].
Анализ второй и третей группы должностных лиц (см. табл.1) показывает, что все указанные в группах лица выполняют, так называемые, внутренние функции коллективного субъекта административного права, т.е. функции, напрямую связанные с обеспечением нормального функционирования данного субъекта, в котором должностные лица являются, по сути, руководителями.
Организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий [8].
К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т. п. [9].
Анализ юридической литературы и судебной практики показывает, что у правоприменителя отсутствуют разночтения в вопросе определения административно-хозяйственных и организационно-распорядительных функций. Основным вопросом всегда является определение неисполнение какой именно должностной обязанности (или ее ненадлежащее исполнение) привело к возникновению деликта, так как должностные обязанности конкретного должностного лица устанавливаются должностными инструкциями, трудовыми договорами, контрактами на прохождение государственной службы, должностными регламентами, положениями о структурных подразделениях органов власти, организаций, иными
ведомственными актами и только в незначительной части нормативно-правовыми актами.
В связи с тем, что должностные лица, осуществляющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, в соответствии с нормативно-правовыми актами назначаются на должность исходя из априори их знания действующего законодательства и его соблюдения в своей деятельности, как нам представляется, норма ст.2.4. КоАП РФ об административной ответственности «в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей» только осложняет административную юрисдикцию, и ее можно было бы сформулировать иным образом: административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в период и в связи с исполнением своих служебных (профессиональных) обязанностей.
Как видно из примечания к ст. 2.4 КоАП РФ, к должностным лицам могут относиться не только служащие государственных и муниципальных органов, но и работники других организаций, а также индивидуальные предприниматели, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций.
На наш взгляд, в данном плане имеет место совпадение функции лиц, при исполнении должностных обязанностей которыми могут быть совершены административные правонарушения. Сохранение законодателем нормы о должностном лице, что таковым является лицо, «выполняющее административно-хозяйственные и организационно-распорядительные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации», а также отнесение отдельным предложением к должностным лицам лиц, совершивших «административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций», по нашему мнению, является анахронизмом, пришедшим из советского права, отрицавшего частную собственность.
Как нам представляется, не имеет существенного значения для определения противоправности деяния лица, выполняющего административно-хозяйственные и организационно-распорядительные функции, место прохождения службы или место работы этого лица (принцип равной ответственности перед законом).
Вторая группа прочих лиц представляет собой должностных лиц - членов коллегиальных органов управления и контроля юридических лиц с учетом
разных стадий их деятельности (имеется в виду и ликвидация юридического лица) и содержит практически весь перечень известных гражданскому праву лиц. Однако по нашему мнению, законодатель не совсем последователен в стремлении охватить всех потенциальных делинквентов по статьям 13.25, 15.17, 15.19 - 15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.29 - 15.31, части 9 статьи 19.5 и статье 19.7.3. Как нам представляется, упущены такие лица, как арбитражный управляющий и индивидуальный предприниматель, осуществляющий управление юридическим лицом на основании договора.
В четвертую группу входят индивидуальные предприниматели. Однако, по нашему мнению, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица в виду своего двойственного положения в гражданских правоотношениях (физическое лицо и субъект предпринимательской деятельности) должны являться самостоятельным субъектом административной ответственности. Так как, осуществляя предпринимательскую деятельность, вполне могут преступать нормы закона и нести ответственность наравне с юридическими лицами, а также, выполняя организационно-распорядительные функции в отношении зависимых от них лиц (наемных работников, управляемых по договору юридических лиц), могут нести ответственность как должностные лица. Как нам представляется, законодатель поленился при принятии нового кодифицированного акта об административной ответственности отредактировать КоАП РСФСР с учетом реалий экономической жизни страны и использовал законодательную технику, применив формулу «несут административную ответственность как должностные лица, если настоящим Кодексом не установлено иное», что только усложняет правоприменение [10].
Третья группа прочих лиц, можно сказать, выпадает из контекста должностного лица, по 2 категориям. Если в первой, второй и четвертой группах мы наблюдаем субъектов, связанных с предпринимательской деятельностью, то в данной группе в качестве делинквентов присутствуют государственные и муниципальные служащие, а также иные лица, представляющие интересы государственных и муниципальных органов, а также бюджетных учреждений (см. составы административных правонарушений в статьях 7.29-7.32 КоАП РФ).
Тем не менее, из составов административных правонарушений, содержащихся в особенной части КоАП РФ, можно определить объединяющее начало всех рассмотренных нами категорий лиц, охватываемых нормативным определением должностного лица. Это их профессиональная деятельность, будь то государственная или муниципальная служба, либо трудовая деятельность.
Как нам представляется, было бы логичным, если бы законодатель, при существующем подходе к субъектам административной ответственности, дал нормативное определение должностного лица на основе профессиональной деятельности физического лица, например: под должностным лицом в контексте настоящего Кодекса следует понимать физическое лицо,
осуществляющее профессиональную деятельность в системе государственных и муниципальных органов на должностях, включенных в соответствующие реестры государственной и муниципальной службы, в иных юридических лицах, а также осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
По нашему мнению, норму об ответственности должностных лиц следует переработать существенным образом, разделив входящие в нее субъекты административной ответственности по следующим категориям:
1. Государственные гражданские и муниципальные служащие
2. Представители власти
3. Должностные лица
4. Индивидуальные предприниматели
В свете принятия Пленумом Верховного суда РФ постановления от 10 февраля 2009 года «о практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» [4], выделившего в самостоятельную сторону процессуальных действий государственных и муниципальных служащих (помимо должностных лиц), можно надеяться, что законодатель в скором времени предпримет действия, направленные на модернизацию норм об административной ответственности указанных лиц.
Подводя итог, можно предложить следующие дефиниции понятий субъектов административной ответственности, входящих в нормативное определение должностного лица:
1. Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в период и в связи с исполнением своих служебных (профессиональных) обязанностей.
2. Под должностным лицом в контексте КоАП РФ следует понимать физическое лицо, осуществляющее служебную (профессиональную) деятельность в системе государственных и муниципальных органов на должностях, включенных в соответствующие реестры государственной и муниципальной службы, в иных юридических лицах.
3. К представителям власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные (в силу предусмотренных законом мер принуждения) для исполнения субъектами управления.
4. Индивидуальные предприниматели - это физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и несущие административную ответственность в качестве должностного лица при административных правонарушениях, совершаемых в
связи с выполнением организационно-распорядительных функций, и административную ответственность в качестве юридического лица при административных правонарушениях, совершаемых в связи с выполнением административно-хозяйственных функций.
Как нам представляется, предложенная классификация категорий лиц, входящих в современное нормативное определение понятия должностного лица, ликвидирует пробел в праве, позволяющий уходить от административной ответственности делинквентам - должностным лицам.
Литература и источники
1. Россинский Б.В. Административная ответственность: курс лекций. М.: Норма, 2009. С. 68-69
2. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. М.: Эксмо, 2010. С. 487.
3. Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. М.: Эксмо, 2007. С. 45.
4. Габараева Н.В., Эртель А.Г. Судебный контроль при реализации мер административного принуждения // Экономические и гуманитарные исследования регионов. 2011. №1. С.52-63.
5. См.: Система ГАРАНТ [Электронный ресурс] — НПП «Гарант- Сервис» — Электрон. дан. [М., 2011]
6. О представителе власти см.: Кизилов В.В. Административная ответственность гражданских служащих: взгляд в будущее. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2011. С. 284
7. См.: п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. №6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» с изменениями от 6 февраля 2007 г., 23 декабря
2010 г.;
8. п. 5 Постановления Пленума ВС РФ от 16 октября 2009 года №19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» // Система ГАРАНТ [Электронный ресурс] - НПП «Гарант-Сервис» - Электрон. дан. М., 2011
9. См.: п. 4 Постановления Пленума ВС РФ от 16 октября 2009 года №19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» // Система ГАРАНТ [Электронный ресурс] - НПП «Гарант-Сервис» - Электрон. дан. М.,
2011
10. Плотко Е.С. Принципы презумпции невиновности и объективной истины в производстве по делам об административных правонарушениях // Современная научная мысль. 2012. №1. С.97-103.
Кизилов В.В. - кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Омского юридического института
(attorney1961@mail.ru)
Kizilov, V.V. - PhD in Law, Associate Professor, Department of Administrative and Financial Law Omsk Law Institute
УДК 342.92
ВОЛКОВА В.В.
О ФОРМАХ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ
Ключевые слова: государственный гражданский служащий, эффективность деятельности, формы оценки, результативность, кадровые процедуры, продвижение по службе, аттестация, квалификационный экзамен
В статье рассматривается вопрос о формах эффективности деятельности государственных гражданских служащих. Проведенный анализ форм оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих показал, что они используются главным образом при проведении кадровых процедур: определение соответствия служащего занимаемой должности, выявление уровня профессиональных знаний, навыков. Сделан вывод, что оценка результативности деятельности служащего на сегодняшний момент не получила должного распространения. При этом важно отметить отсутствие самой формы оценки профессиональных и личностных качеств служащего, отсутствие принципов выстраивания данных качеств для различных должностей.
VOLKOVA, V.V.
FORMS PERFORMANCE EVALUATION OF CIVIL SERVANTS
Keywords: civil servant, efficiency, evaluation forms, efficiency, personnel procedures, promotion, certification, qualification exam
The article discusses the effectiveness of forms of civil servants. This analysis forms of performance appraisal of civil servants showed that they are mainly used in conducting personnel procedures: determination of compliance officer position, identifying the level of professional knowledge and skills. Concluded that the effectiveness of employee evaluation to date has not received proper distribution. It is important to note the absence of most forms of assessment of professional and personal qualities of the employee, the lack of alignment of the principles of data quality for the various positions.
Эффективность является комплексной оценкой управленческой деятельности в любой области, в том числе и в системе государственной
