CC BY
91ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА
Е. И. Сидоров
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА
Статья посвящена правовой характеристике и анализу особенностей административной ответственности должностных лиц за правонарушения в области таможенного дела. Автор исследовал правовую основу административной ответственности должностных лиц, а также выявил ее характерные признаки.
Ключевые слова: должностные лица; административные правонарушения в области таможенного дела; Таможенный союз; Таможенный кодекс Таможенного союза; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; ФТС России; должностные лица таможенных органов; правовая характеристика; административные наказания.
Одним из направлений правоохранительной деятельности таможенных органов России является борьба с административными правонарушениями в области таможенного дела.
Согласно ст. 7 Таможенного кодекса Таможенного союза (ТК ТС) таможенные органы ведут административный процесс (осуществляют производство) по делам об административных правонарушениях и привлекают лиц к административной ответственности в соответствии с законодательством государств - членов Евразийского экономического союза (ЕАЭС) [1].
Одновременно следует отметить, что, несмотря на создание и функционирование ЕАЭС, на территории каждого из его государств-членов действует национальное законодательство, устанавливающее административную ответственность за правонарушения в области таможенного дела [2], в том числе и для должностных лиц.
Так, в ч. 8 ст. 12 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-Ф3 «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (ФЗ № 311) [3] определено, что таможенные органы выявляют, предупреждают, пресекают административные правонарушения, отнесенные законодательством Российской Федерации (РФ) к компетенции таможенных органов, осуществляют административное производство по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела (о нарушениях таможенных правил).
В части 5 п. 44 постановления Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 «О Федеральной таможенной службе» подчеркивается, что таможенные органы осуществляют производство по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела (о нарушениях таможенных правил) и иных административных
правонарушениях, отнесенных законодательством РФ к компетенции таможенных органов [4].
Подчеркнем, что, несмотря на либерализацию административного и таможенного законодательства, количество административных правонарушений в области таможенного дела остается значительным и имеет тенденцию к росту. За 2013 г. должностными лицами таможенных органов возбуждено 79 727 дел, в 2014 г. -80 385 дел, в 2015 г. - 85 523 дела, за 9 месяцев 2016 г. - 59 254 дела.
Одним из субъектов административной ответственности за правонарушения в области таможенного дела являются должностные лица. Как показывает анализ правоохранительной деятельности таможенных органов, в 2013 г. в отношении должностных лиц было возбуждено 2 855 дел, в 2014 г. - 3 452 дела, в 2015 г. -3 674 дела, за 9 месяцев 2016 г. - 2 808 дел, что в среднем составляет более 4% от общего количества возбужденных дел [5]. Следует отметить, что более 90% дел, производство по которым ведется в отношении должностных лиц, возбуждается по ст. 16.2 «Недекларирование или недостоверное декларирование товаров» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), которая является контрабандообразующей, правонарушения по ее составам представляют высокую общественную опасность и наносят значительный экономический ущерб государству.
Согласно п. 11 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 08.11.2013 № 79 предусмотренная ч. 2 и 3 ст. 16.2 КоАП РФ административная ответственность наступает в случае, если заявленные недостоверные, в том числе неполные, сведения послужили или могли послужить основанием для неприменения установленных запретов и ограничений. При рассмотрении дел об оспаривании постановлений таможенных органов о привлечении к указанной административной ответственности судам необходимо учитывать, что соответствующие административные правонарушения следует считать оконченными с момента регистрации таможенным органом таможенной декларации, содержащей такие сведения, поскольку в силу п. 7 ст. 190 ТК ТС с момента регистрации таможенная декларация становится документом, свидетельствующим о фактах, имеющих юридическое значение, в частности для определения размера таможенных пошлин, налогов [6].
Законодательством определено, что административная ответственность должностных лиц за правонарушения в области таможенного дела является разновидностью юридической ответственности, заключающейся в праве должностного лица таможенного органа в установленном законом порядке применить к лицу, совершившему административное правонарушение, соответствующее наказание и возложении на правонарушителя юридической обязанности претерпевать неблагоприятные последствия, составляющие сущность наложенного на него наказания.
Автор разделяет мнение Н. Г. Салищевой, которая отмечает, что «к административной ответственности могут быть привлечены должностные лица, во-первых, при нарушении своими собственными действиями установленных правил; во-вторых, при даче подчиненным указаний, идущих вразрез с требованиями этих правил; в-третьих, за непринятие мер по обеспечению соблюдения правил подчиненными лицами, если обеспечение соблюдения этих правил входит в круг служебных обязанностей конкретного должностного лица» [7]. Административная
ответственность за нарушение таможенных правил применяется к должностным лицам в соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ. Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
В настоящее время в гл. 16 «Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушение таможенных правил)» КоАП РФ, действующей в редакции Федерального закона от 06.12.2011 № 409-ФЗ, с изменениями и дополнениями, установленными Федеральным законом от 23.06.2016 № 207-ФЗ, содержится 24 статьи и 42 состава правонарушения; 39 из них регулируют административную ответственность должностных лиц. Это свидетельствует о значительной степени опасности данных административных правонарушений.
Административными наказаниями, применяемыми к должностным лицам, являются административный штраф по всем вышеуказанным 39 составам и предупреждение по ч. 5 ст. 16.12, ст. 16.15, ч. 3 ст. 16.23 КоАП РФ. Вместе с тем обращает на себя внимание мизерность штрафов, которые могут быть назначены должностным лицам за правонарушения в области таможенного дела (например, по ч. 2 ст. 16.6, ст. 16.10 КоАП РФ штраф составляет от 500 до 1 000 руб.), что снижает эффективность воспитательного воздействия мер административной ответственности.
В российском законодательстве термин «должностное лицо» имеет различные толкования. Например, в примечании 1 к ст. 285 Уголовного кодекса РФ должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит РФ, субъектам РФ или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ [8].
Из приведенного определения следует, что должностное лицо выполняет функции представителя власти, а также организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, в то время как управленческие функции лица в коммерческой или иной организации предполагают выполнение только организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей.
В административном праве вопрос об определении понятия должностного лица как субъекта юридической ответственности за административные правонарушения в области таможенного дела решается иначе.
Согласно примечанию к ст. 2.4 КоАП РФ под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ,
других войсках и воинских формированиях РФ. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, арбитражные управляющие несут административную ответственность как должностные лица [9].
При анализе примечания к ст. 2.4 КоАП РФ становится очевидно, что в основу содержания понятия «должностное лицо» положены два критерия: обладание полномочиями распорядительного характера; обладание полномочиями административно-хозяйственного характера (представители имеют распорядительные полномочия внешневластного характера) [10].
В административно-правовой науке сформировались определенные отличительные признаки должностного лица:
- это гражданин РФ, занимающий постоянно, временно или по специальному полномочию должность в различных государственных органах и органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях, в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ, который выполняет соответствующие полномочия согласно нормативным правовым актам;
- реализует властные полномочия, осуществляет организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, выполняя волю государства и общества, обеспечивая права и законные интересы граждан и организаций, удовлетворяя государственные и общественные интересы;
- может применять меры принуждения, издавать административные акты (разрабатывать и принимать управленческие решения), обеспечивающие реализацию предоставленных ему полномочий, осуществлять контрольно-надзорные полномочия;
- может быть субъектом юридической ответственности (административной, дисциплинарной, уголовной, гражданско-правовой) и при этом несет повышенную ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей [11].
Автор разделяет мнение С. А. Мустафиной о том, что для уяснения характеристики субъектов правонарушения необходимо обращаться и к нормам таможенного законодательства, формулирующего основные требования, которые предъявляются к лицам, осуществляющим деятельность в области таможенного дела. Так, в п. 13 и 14 ст. 4 ТК ТС в числе используемых в таможенном законодательстве терминов закреплен термин «физические и юридические лица, осуществляющие деятельность в таможенной сфере». Вместе с тем С. А. Мустафина отмечает, что при квалификации административных правонарушений в области таможенного дела на практике нередко возникают сложности, обусловленные видовым разнообразием субъектов, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях. В то же время от статуса правонарушителя - физическое или юридическое лицо, наличия или отсутствия признаков специального субъекта зависит выбор вида и размера налагаемого наказания [12].
В настоящее время, по мнению автора, основными особенностями административной ответственности должностных лиц за правонарушения в области таможенного дела являются следующие:
- законодательство о нарушениях таможенных правил состоит из КоАП РФ, отдельных норм ТК ТС и ФЗ № 311;
- объектом посягательства является установленный ТК ТС, ФЗ № 311 и иными нормативными актами порядок осуществления внешнеторговой деятельности, связанной с перемещением через таможенную границу товаров, транспортных средств, валюты, других денежных средств и инструментов, услуг, соблюдением определяемых законодательством запретов и ограничений;
- в соответствии с примечанием 1 к ст. 16.1 КоАП РФ за нарушение таможенных правил лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица (по общему правилу, как должностные лица);
- должностные лица несут ответственность в большинстве случаев в повышенном по сравнению с простыми гражданами размере (административный штраф - до 50 000 руб., для граждан - до 5 000 руб.);
- правонарушения в области таможенного дела, совершенные должностными лицами, в основном носят корыстный характер, в их субъективной стороне чаще всего отмечается вина в форме умысла. Наиболее характерно это для правонарушений, предусмотренных ст. 16.2 КоАП РФ, где квалифицирующим признаком является цель, мотив совершения деяния;
- основным административным наказанием, которое применяется к должностным лицам, является административный штраф;
- постановление по делу об административном правонарушении в области таможенного дела в отношении должностного лица не может быть вынесено по истечении трех лет со дня совершения (по общему правилу, по истечении двух месяцев).
При привлечении должностных лиц к ответственности необходимо учитывать положения ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ и ст. 2.4 КоАП РФ, которые определяют в ряде случаев двусубъектность - сочетание административной ответственности юридических и должностных лиц. Например, постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ» установлено, что в соответствии с ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено (ст. 2.4 КоАП РФ), допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных лиц [13].
По своей сути административная ответственность должностных лиц за совершение правонарушения в области внешней торговли и таможенного дела в условиях экономического кризиса и введенных санкций против России становится реальным рычагом государственного воздействия на экономические процессы и регулирования внешнеэкономической деятельности. Наряду с этим институт административной ответственности должностных лиц, помимо выполнения правоохранительной функции, имеет и определенную фискальную направленность.
Таким образом, неоднозначное толкование отдельных норм административного и таможенного законодательства, регулирующих порядок привлечения к административной ответственности должностных лиц за правонарушения в области таможенного дела, зачастую приводит к необоснованному ограничению их прав, что, в свою очередь, ведет к обжалованию и прекращению данных дел прокурорами и судебными органами, привлечению должностных лиц тамо-
женных органов к юридической ответственности и к компенсации материального ущерба участникам внешнеэкономической деятельности в соответствии с действующим законодательством.
На наш взгляд, в сложившихся условиях представляются необходимыми:
- дальнейшая корректировка определения термина «должностное лицо» в КоАП РФ;
- усиление административной ответственности посредством повышения административного штрафа до 100 000 руб. за умышленное совершение должностным лицом правонарушения в области таможенного дела;
- издание методических рекомендаций Федеральной таможенной службы, касающихся порядка и особенностей привлечения к административной ответственности должностных лиц за правонарушения в области таможенного дела.
Использованные источники
1. Таможенный кодекс Таможенного союза от 27.11.2009 № 17 (Федеральный закон от 02.06.2010 № 114-ФЗ «О ратификации Договора о Таможенном кодексе Таможенного союза») // Собрание законодательства РФ. 2010. № 23. Ст. 2796.
2. Шашкина А. Н. Меры административной ответственности за нарушение таможенных правил // Вестник Российской таможенной академии. 2016. № 1. С. 76-82.
3. Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 48. Ст. 6252.
4. Постановление Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 (ред. от 01.07.2016) «О Федеральной таможенной службе» (вместе с «Положением о Федеральной таможенной службе»).
5. Информационно-аналитический обзор правоохранительной деятельности таможенных органов РФ (данные за 2013-2015 гг.).
6. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 08.11.2013 № 79 (ред. от 12.05.2016) «О некоторых вопросах применения таможенного законодательства» // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2014. № 1.
7. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под ред. Н. Г. Салищевой. 6-е изд. М.: Проспект, 2009. С. 26.
8. Уголовный кодекс РФ (Федеральный закон от 13.06.1996 № 63-ФЗ, ред. от 06.07.2016).
9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ, ред. от 06.07.2016).
10. Матвиенко Г. В., Чаннов С. Е. Административная ответственность должностных лиц государственной и муниципальной службы // Вестник Поволжской Академии государственной службы. 2004. № 6. С. 77.
11. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. 2. Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М., 2002. С. 103-104.
12. Мустафина С. А. К вопросу об административной ответственности должностного лица за нарушение таможенных правил // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 4. С. 252-253.
13. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 (ред. от 19.12.2013) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. 2005. № 80.
