ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, РЕГУЛИРУЮЩЕЙ ТАМОЖЕННУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, КАК СУБЪЕКТ КОРРУПЦИОННОГО ПРОТИВОПРАВНОГО ПОСЯГАТЕЛЬСТВА Текст научной статьи по специальности «Право»

административное право

ADMINISTRATIVE LAw

Н. М. Кожуханов

должностное лицо функциональной системы органов исполнительной власти, регулирующей таможенную деятельность, как субъект коррупционного противоправного посягательства

В статье анализируются подходы к толкованию законодательства Российской Федерации о должностных лицах функциональной системы органов исполнительной власти Российской Федерации, регулирующей таможенную деятельность. Автор рассматривает особенности современного состояния правового обеспечения исследуемой проблематики и профилактики коррупционных правонарушений в таможенных органах.

Ключевые слова: административно-правовое регулирование; должностное лицо; Евразийский экономический союз; Российская Федерация; правовое обеспечение; таможенная деятельность; таможенные органы.

N. M. Kozhukhanov

AN oFFiciAL of THE Functional sYsTEM of executive authorities regulating customs activity as the subject of corruptive illegal offences

Approaches to the interpretation of the law of the Russian Federation on officials of the functional system of executive authorities of the Russian Federation regulating customs activity are analyzed in the article. The author consideres the features of the current state of legal support of the studied problems and prevention of corruption offences in the customs bodies.

Keywords: administrative and legal regulation; an official; the Eurasian Economic Union; the Russian Federation; legal support; customs activity; customs authorities.

В свете проведения административной реформы в Российской Федерации (РФ), активной трансформации работы таможенной службы России особую актуальность приобретает вопрос о субъекте противоправного посягательства, в качестве которого следует рассматривать должностное лицо функциональной системы органов исполнительной власти РФ, регулирующей таможенную деятельность.

Отметим, что коррупция крайне опасна, «коррупция в системе государственной службы создает благоприятную среду для развития терроризма и экстремизма, способствует развитию организованной преступности, а коррумпированный государственный аппарат не способен противодействовать ни терроризму, ни экстремизму, ни организованной и экономической преступности» [1, с. 147].

вестник российской таможенной академии • № 3 • 2019

При этом органы исполнительной власти РФ образуют единую систему, каждый из элементов которой имеет свое функциональное назначение. В современных условиях функциональная система органов исполнительной власти РФ, регулирующая таможенную деятельность, сформирована и работает под руководством Правительства РФ. Согласно положениям ст. 1 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ФКЗ о Правительстве) «Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации, осуществляющий исполнительную власть в Российской Федерации, сформированный на коллегиальной основе» [2]. К полномочиям Правительства РФ, согласно ст. 14 ФКЗ о Правительстве, отнесено «осуществление общего руководства таможенным делом» [2]. Правительство РФ непосредственно «руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, данные органы ответственны перед Правительством Российской Федерации за выполнение порученных им задач» [2].

Структура федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 15.05.2018 № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [3]. Ключевым субъектом, осуществляющим правовое обеспечение деятельности таможенных органов в современных условиях, является Министерство финансов РФ.

Согласно постановлению Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» (постановление о Минфине России) «Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ... таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров, таможенного дела.» [4]. Постановление о Минфине России закрепляет руководящую роль Министерства финансов РФ над Федеральной таможенной службой. Так, в данном нормативном правовом акте отмечено следующее: «Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка, Федеральной таможенной службы и Федерального казначейства» [4]. В свою очередь, Федеральная таможенная служба (ФТС России), согласно постановлению Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 «О Федеральной таможенной службе», «является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по контролю и надзору в области таможенного дела, функции органа валютного контроля, функции по защите прав на объекты интеллектуальной собственности, функции по проведению транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также санитарно-карантин-ного, карантинного фитосанитарного контроля и государственного ветеринарного надзора в части проведения проверки документов в специально оборудованных и предназначенных для этих целей пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации (специализированные пункты пропуска), функции по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов Российской Федерации (таможенные органы), а также иных связанных с ними

преступлений и правонарушений» [5]. Тем самым ФТС России наиболее активно вовлечена в правореализационный процесс, являясь ключевым элементом функциональной системы органов исполнительной власти РФ, регулирующей таможенную деятельность.

Коррупционные противоправные посягательства, субъектом которых выступает должностное лицо функциональной системы органов исполнительной власти РФ, регулирующей таможенную деятельность, как известно, можно разделить на преступления и административные правонарушения. Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ) предусматривает следующие виды коррупционных преступлений, субъектами которых могут выступать должностные лица функциональной системы органов исполнительной власти РФ, регулирующей таможенную деятельность: ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями»; ст. 286 «Превышение должностных полномочий»; ст. 290 «Получение взятки»; ст. 292 «Служебный подлог»; ст. 293 «Халатность» [6] и др. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) непосредственно не предусматривает составы коррупционных административных правонарушений, субъектами которых могут выступать должностные лица функциональной системы органов исполнительной власти РФ, регулирующей таможенную деятельность. Однако ряд правонарушений может быть связан с коррупцией, например: ст. 19.6 «Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения» КоАП РФ; правонарушения в сфере охраны труда, которые содержатся в гл. 5 КоАП РФ - административные правонарушения, посягающие на права граждан (ст. 5.33, 5.34); ст. 14.9. «Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления» КоАП РФ [7] и другие правонарушения.

«Коррупция достаточно быстро изменяется в зависимости от политической, социальной, экономической и общественной жизни государства, ее особенность и опасность заключается в том, что она способна трансформироваться и подстраиваться под имеющиеся законы государства» [8, с. 7]. Вместе с тем, согласно Федеральному закону от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 30.10.2018) «О противодействии коррупции» «коррупция - это: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте «а», от имени или в интересах юридического лица» [9].

Субъектом коррупционного противоправного посягательства в рамках проводимого нами исследования является должностное лицо функциональной системы органов исполнительной власти РФ, регулирующей таможенную деятельность. Согласно примечанию 1 к ст. 285 гл. 30 УК РФ «должностными лицами в статьях главы 30 признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных

и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации» [6]. Похожее определение должностного лица содержится и в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ: «под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации» [7].

Раскрыв содержательную сторону субъекта коррупционного противоправного посягательства, в качестве которого выступает должностное лицо функциональной системы органов исполнительной власти РФ, регулирующей таможенную деятельность, перейдем к рассмотрению комплекса мероприятий, проводимых в ФТС России, направленных на предупреждение коррупционных правонарушений и их пресечение. Так, по данным ФТС России, отраженным в сборнике справочных материалов к расширенному заседанию коллегии ФТС России «Таможенная служба Российской Федерации в 2018 году»1, в 2018 г. таможенная служба продолжала реализовывать комплекс мероприятий, которые предусмотрены планом ФТС России и направлены на противодействие коррупции в таможенных органах на 2018-2020 гг. [10].

Одной из ключевых работ, позволяющих выявлять потенциальных коррупционеров, претендующих на вакантные должности должностных лиц функциональной системы органов исполнительной власти РФ, регулирующей таможенную деятельность, является надлежащая кадровая работа в таможенных органах.

В 2018 г. ФТС России проверила 7 674 кандидата, претендующих на замещение должностей должностных лиц функциональной системы органов исполнительной власти РФ, регулирующей таможенную деятельность, желающих проходить службу в таможенных органах. По итогам проверки 32 кандидатам было отказано, так как предварительная проверка установила, что в отношении проверяемых граждан имеются сведения, которые препятствуют их работе в таможенных органах. Для сравнения: в 2017 г. было проверено 8 643 кандидата, из них не прошли проверку 136. Как видно из приведенных данных, имеющийся у таможенных органов профилактический механизм противодействия возможному проникновению на должности должностных лиц функциональной системы органов исполнительной власти РФ, регулирующей таможенную деятельность, имеет положительный вектор развития, что свидетельствует о необходимости распространения и более широкого применения полученного опыта. По нашему мнению, это возможно сде-

1 Далее представленные в работе статистические сведения основываются на данных указанного сборника.

лать, например, в рамках работы аттестационных комиссий, функционирующих в таможенных органах.

За прошедший год комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих РФ и урегулированию конфликта интересов провели 1 396 заседаний, в ходе которых было заслушано 6 300 должностных лиц функциональной системы органов исполнительной власти РФ, регулирующей таможенную деятельность, проходящих службу в таможенных органах. В ходе работы аттестационных комиссий 180 должностных лиц за установленные 1 677 фактов служебных нарушений были привлечены к ответственности с вынесением дисциплинарных взысканий. Рассматривая работу аттестационных комиссий в ретроспективе, отметим, что по итогам проведения 921 заседания в 2017 г. было выявлено 1 456 нарушений и привлечено к ответственности 267 должностных лиц функциональной системы органов исполнительной власти РФ, регулирующей таможенную деятельность, проходящих службу в таможенных органах, из 4 112 проверяемых. Целесообразно было бы параллельно с проверками в рамках аттестационных комиссий дополнительно проводить расширенную проверку должностных лиц на наличие в отношении их сведений коррупционного характера в правоохранительных органах исполнительной ветви власти, как при проверках при приеме на службу в таможенные органы.

Как правило, коррупционеру свойственно скрывать от государственного органа место прохождения службы, имеющиеся у него объекты недвижимости, которые ему удалось получить противоправным путем в результате незаконного обогащения. В ходе проведения проверок достоверности и полноты предоставленных должностными лицами таможенных органов сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера в 2018 г. в ходе 1 547 проверок было выявлено 1 125 фактов указания в декларациях недостоверных и (или) неполных сведений. В результате 95 должностных лиц функциональной системы органов исполнительной власти РФ, регулирующей таможенную деятельность, проходящих службу или работающих в таможенных органах, были привлечены к дисциплинарной ответственности. В 2017 г. была проведена 931 такая проверка, в ходе которых установлено 890 фактов нарушения, к ответственности привлечены 207 человек.

По нашему мнению, результативные проверки по вопросам достоверности представляемых в декларациях сведений должны предусматривать не только дисциплинарную ответственность. В случае если источники приобретения объектов недвижимости установить не представляется возможным, то необходимо передавать материалы в правоохранительные подразделения исходя из их полномочий для проведения проверки на предмет установления фактов коррупции в деятельности должностного лица функциональной системы органов исполнительной власти РФ, регулирующей таможенную деятельность, проходящего службу в таможенных органах. Правильность такой логики действий подтверждается следующим фактом: «в 2018 году по результатам проведенных 111 проверок по контролю за расходами должностных лиц выявлено 13 должностных лиц, представивших недостоверные сведения (в 2017 году - 88 проверок, в ходе которых выявлено 8 должностных лиц); привлечены к дисциплинарной ответственности 6 должностных лиц, 9 материалов по результатам проверок направлены в правоохранительные органы (в 2017 году - 10 должностных лиц и 2 материала)» [11].

На рис. 1 представлены сведения о возбужденных уголовных делах в отношении должностных лиц функциональной системы органов исполнительной власти РФ, регулирующей таможенную деятельность, проходящих службу в таможенных органах, и иных лиц, вовлеченных в коррупцию. Так, правоохранительными органами было начато 251 уголовное производство, в том числе 173 дела были связаны непосредственно с коррупцией. При этом 93 уголовных дела возбуждены в отношении 52 должностных лиц функциональной системы органов исполнительной власти РФ, регулирующей таможенную деятельность, проходящих службу в таможенных органах, и 80 уголовных дел - в отношении 68 взяткодателей.

Коррупционные преступления, совершенные должностными лицами -93

(37%)

Преступлен ия, не связанные со служебной деятельностью должностных лиц -28 (11,1%)

Дача взятки должностным лицам Иные преступления против таможенных органов -

интересов службы - 80

50 (31,9%)

(20%)

Рис. 1. Количество уголовных дел, возбужденных по материалам подразделений по противодействию коррупции таможенных органов в 2018 г. [11]

Анализируя представленные выше сведения, можно прийти к выводу, что в большинстве случаев участники внешнеэкономической деятельности, желая уменьшить размер таможенных платежей или осуществить незаконное перемещение товаров через таможенную границу, предпринимают попытку дачи взятки. Поэтому выявление таких фактов очень важно для противодействия коррупционным проявлениям в работе должностных лиц функциональной системы органов исполнительной власти РФ, регулирующей таможенную деятельность, проходящих службу в таможенных органах.

Данные о наиболее распространенных видах преступлений коррупционной направленности в таможенных органах представлены на рис. 2.

В 2018 г. в результате рассмотрения в судах уголовных дел, которые были возбуждены по материалам, представленным подразделениями по противодействию коррупции таможенных органов, в отношении 53 должностных лиц функциональной системы органов исполнительной власти РФ, регулирующей таможенную деятельность, проходящих службу в таможенных органах, были вынесены

обвинительные приговоры. Наряду с этим, была доказана вина 35 взяткодателей, которым судами назначены различные виды уголовных наказаний.

Дача взятки - Получение взятки -

80 67

(46,3%) (38,7%)

(2,3%)

Рис. 2. Количество коррупционных преступлений, выявленных подразделениями по противодействию коррупции таможенных органов в 2018 г. [11]

Следует отметить, что в работе по выявлению и пресечению коррупционных правонарушений в таможенной деятельности участвуют различные правоохранительные службы и органы. Так, 2018 г. ими возбуждено 12 коррупционных уголовных дел в отношении должностных лиц функциональной системы органов исполнительной власти РФ, регулирующей таможенную деятельность, проходящих службу в таможенных органах. В 2017 г. таких дел было 7. Несмотря на это, в целом работу подразделений по противодействию коррупции таможенных органов следует оценить положительно, поскольку от общего числа уголовных дел коррупционной направленности, возбужденных в 2018 г., 88,5% приходится на дела, которые возбуждены по результатам проверок, проведенных данными подразделениями. Также следует отметить, что в 2018 г. подразделениями по противодействию коррупции таможенных органов рассмотрено 241 обращение граждан и организаций по фактам коррупции (в 2017 г. - 222 обращения) [11], в результате чего следственные органы начали 9 уголовных производств.

«Деньги коррупционеров любят тишину». В ходе придания огласке фактов коррупции и показа широкой общественности неотвратимости наказания за правонарушения коррупционной направленности срабатывает общая превенция. Поэтому, по нашему мнению, следует активно использовать возможности подробного освещения данных фактов в средствах массовой информации, что частично делается в настоящее время. Так, в 2018 г. в различных информационных источниках было размещено 79 публикаций о результатах деятельности подразделений по противодействию коррупции таможенных органов.

Таким образом, проведенный анализ позволил систематизировать доктри-нальные сведения о субъекте коррупционного противоправного посягательства -

должностном лице функциональной системы органов исполнительной власти

РФ, регулирующей таможенную деятельность, и выработать дополнительные механизмы, способствующие предупреждению, выявлению и пресечению данных

противоправных посягательств.

Использованные источники

1. Административно-правовое регулирование минимизации коррупционных рисков в служебной деятельности государственных служащих: отчет о научно-исследовательской работе / научный руководитель Е. Г. Анисимов. Люберцы, 2011. 198 с.

2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 23 дек.; [Электронный ресурс]. Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov. га.

3. Указ Президента РФ от 15.05.2018 № 215 (ред. от 14.09.2018) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2018. 17 мая;[Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 (ред. от 29.09.2018) «О Министерстве финансов Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 31 июля; [Электронный ресурс]. Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www. pravo.gov.

5. Постановление Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 (ред. от 12.06.2017) «О Федеральной таможенной службе» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 38. Ст. 4823; [Электронный ресурс]. Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru.

6. Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 27.12.2018, с изм. и доп., вступ. в силу с 08.01.2019) // Российская газета. 1996. 18 июня; 1996. 19 июня; 1996. 20 июня; 1996. 25 июня; [Электронный ресурс]. Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 06.02.2019) // Парламентская газета. 2002. 5 янв.; [Электронный ресурс]. Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov. ru.

8. Исследование проблем и анализ концептуальных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных актов ФТС России: отчет о научно-исследовательской работе / научный руководитель Н. Г. Липатова. Люберцы, 2013. 85 с.

9. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 30.10.2018) «О противодействии коррупции» // Парламентская газета. 2008. 31 дек.; [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

10. Приказ ФТС России от 07.08.2018 № 1250 (ред. от 11.10.2018) «Об утверждении плана Федеральной таможенной службы по противодействию коррупции в таможенных органах Российской Федерации, представительствах таможенной службы Российской Федерации в иностранных государствах и учреждениях, находящихся в ведении ФТС России, на 2018-2020 годы» (документ опубликован не был) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

11. Таможенная служба Российской Федерации в 2018 году: справочные материалы к расширенному заседанию коллегии ФТС России [Электронный ресурс]. URL: www.customs.ru.