CC BY
52
Дикажев Мухарбек Магомедгиреевич
доктор юридических наук, доцент, Правительство Республики Ингушетия (e-mail: [email protected])
Динамика научных взглядов, влияющих на современное понимание службы в органах внутренних дел
В статье изложены основные теоретические взляды ученых на сущность службы в органах внутренних дел. Обращено внимание на ее наиболее приоритетные признаки и особенности, дана их подробная характеристика.
Ключевые слова: государственная служба, деятельность, сущность, специфика, признаки, полномочия, функции.
M.M. Dikazhev, Doctor of Law, Assistant Professor, Government of the Republic of Ingushetia; e-mail: [email protected]
Dynamics of the scientific views influencing on modern understanding of service in law-enforcement bodies
The article outlines the main theoretical views of scientists on the essence of the service in law-enforcement bodies. The attention is focused on the highest priority features and characteristics of this type of service, given the detailed characteristics.
Key words: public service, activity, nature, specific, features, powers, functions.
Среди ученых-административистов не сложилось единого мнения по вопросу о том, что следует понимать под государственной службой. Начнем с того, что сформулированное В.М. Манохиным в середине 60-х гг. прошлого столетия определение государственной службы стало позднее в научной литературе наиболее часто повторяемым и анализируемым: «Государственная служба представляет собой одну из частей деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также саму деятельность такого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства» [1].
Г.В. Атаманчук, характеризуя государственную службу, полагает, что «государственная служба как институт состоит из двух системно организованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно
участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)» [2, с. 137].
С точки зрения Ю.Н. Старилова, «правовым институтом государственной службы является система правовых норм, регулирующая отношения, складывающиеся в процессе организации системы государственной службы (федеральная, муниципальная, отраслевая; государственная должность, реестр государственных должностей), статуса государственных служащих» [3, с. 617].
В соответствии с позицией П.П. Сергуна, «государственной службой является тот вид социальной службы, который осуществляется в органах государственной власти» [4, с. 65].
Достаточно комплексно характеризует государственную службу Н.М. Конин. Он отмечает, что государственная служба как социальная и государственно-правовая категория представляет собой сложное общественное явление, которое необходимо рассматривать как организационный и правовой институт. Содержание данного института, по его мнению, образуют три взаимосвязанных элемента: 1) организация деятельности личного состава государственных органов, его служащих (учреждение должности в структуре государственного аппарата, определение круга обязанностей и полномочий по каждой должности, порядка замещения
62
этой должности и т.д.); 2) сама служебная профессиональная деятельность личного состава государственных органов (его служащих), в процессе и в результате которой реализуется компетенция соответствующего государственного органа; 3) правовое регулирование этой служебной профессиональной деятельности государственных служащих (указание и закрепление в соответствующих нормативных правовых актах задач, функций и полномочий, организационных и правовых форм и методов деятельности каждого государственного служащего) [5, с. 131].
Таким образом, анализ и обобщение приведенных выше точек зрения, характеризующих государственную службу, позволяет нам прийти к выводу о том, что одним из основополагающих признаков, определяющих сущность государственной службы, является профессионализм, который представляет собой профессиональную деятельность государственных служащих, направленную, прежде всего, на реализацию функций государства и общества в их взаимосвязи и взаимодействии.
Исходя из того, что функции государства осуществляются через властные полномочия, закрепленные законодателем за Российской Федерацией и ее субъектами либо за конкретными государственными органами и должностными лицами, следует к основным признакам государственной службы отнести и такой, как властность.
Изучение правового статуса МВД России позволяет убедиться в том, что один из наиболее характерных признаков деятельности органов внутренних дел - это властность. Именно МВД России является тем органом исполнительной власти, который обладает наиболее широкими властными полномочиями и компетенцией для решения задач по обеспечению внутренней безопасности государства.
Органы внутренних дел являются органами исполнительной власти в механизме осуществления функций государства и относятся к федеральным государственным органам, правовое регулирование организации и деятельность которых осуществляется на принципах и условиях государственной службы, а кадровый состав образуют их сотрудники (федеральные государственные служащие), что является еще одним подтверждением присутствия в их служебной деятельности такого признака, как властность.
Изучение ряда нормативных правовых актов, определяющих задачи и полномочия органов внутренних дел, позволяет увидеть и
другие общие с государственной службой признаки службы в органах внутренних дел. Многофункциональность деятельности полиции и обширный комплекс задач, стоящих перед органами внутренних дел, позволяют говорить о том, что для их решения необходима высокопрофессиональная служебная деятельность сотрудников, а следовательно, еще раз подчеркиваются свойственные службе в органах внутренних дел, как и всей государственной службе, признаки компетентности и профессионализма.
Государственная служба в органах внутренних дел выступает в качестве одного из структурных элементов, входящих в систему государственной службы Российской Федерации, и имеет общие с ней признаки властности, профессионализма, компетентности и системности.
Таким образом, рассмотрев общие с государственной службой признаки службы в органах внутренних дел, такие как властность, профессионализм и системность, обратимся к изучению специальных признаков службы в органах внутренних дел.
Изучение законодательства о государственной службе в органах внутренних дел, других федеральных законов в области деятельности органов внутренних дел, а также специальной литературы [6; 7; 8; 9] позволяет выделить следующие наиболее приоритетные признаки и особенности данного вида службы:
1. Нормативно-правовое регулирование службы в органах внутренних дел как федеральной государственной службы относится к ведению Российской Федерации. Правовое регулирование данной службы осуществляется только на федеральном уровне, т.е. Конституцией РФ, федеральными законами, а также нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.
2. Субъектом службы в органах внутренних дел может быть только гражданин РФ.
3. Профессиональная служебная деятельность в органах внутренних дел относится к федеральной государственной службе, что обуславливает распространение на нее общих признаков государственной службы.
4. Служба в органах внутренних дел строится и функционирует как на общих принципах государственной службы, так и на специальных принципах самой службы, к числу которых, по нашему мнению, следует отнести централизацию системы службы в органах внутренних дел и управления ею, единоначалие в организации и функционировании данной службы, режим
63
субординационных отношений, компенсацию соответствующими льготами установленных федеральными законами ограничений некоторых общегражданских прав и свобод сотрудников органов внутренних дел, обусловленных особенностями данного вида службы.
5. Государственная служба в органах внутренних дел является федеральной службой, а это, в свою очередь, означает территориальную иерархическую организацию построения системы органов внутренних дел. Возможность создания территориальных органов внутренних дел непосредственно вытекает из ч. 1 ст. 78 Конституции РФ, в которой указывается, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы. Таким образом, поскольку территориальные органы создаются для осуществления полномочий федеральной исполнительной власти в сфере внутренних дел, их следует рассматривать в качестве федеральных (или территориальных) органов исполнительной власти, а профессиональную деятельность по реализации их задач и функций следует считать государственной службой в органах внутренних дел.
Территориальность деятельности органов внутренних дел подчеркивается и тем, что свои полномочия сотрудники органов внутренних дел реализуют на всей территории России.
Определенный научный интерес представляет такая особенность службы в органах внутренних дел, как ее милитаризованность. Ее особенности позволяют выявить некоторые другие признаки, характеризующие специфику службы в органах внутренних дел. В научной литературе [10; 6; 11, с. 98; 12] некоторыми авторами отмечается, что «милитаризованность, применительно к службе в органах внутренних дел, означает присутствие в ней черт, присущих военной службе, ее определенную приближенность к последней». Так, например, А.Л. Анисимов считает, что «сотрудников органов внутренних дел следует отнести к категории милитаризованных государственных служащих, проходящих службу в системе государственных органов исполнительной власти на должностях правоохранительной службы» [11, с. 102].
Рассматриваемый вид службы получил в наследство от жандармерии (специального полицейского учреждения в дореволюционной России) явную близость к военной службе. Отдельный корпус жандармов (ОКЖ) был учрежден в 1827 г. Он имел чисто военную организацию и в административном, строевом и хозяйственном отношении первоначально
подчинялся Военному министерству. В 1880 г. Отдельный корпус жандармов вошел в состав МВД. Жандармы выполняли функции военной полиции, должны были контролировать в первую очередь военных, следить за настроениями в армии и не имели никакого отношения к раскрытию политических преступлений [13].
Близость к военной службе сохранилась в органах внутренних дел и в советское время. Это касается жестких требований к соблюдению сотрудниками органов внутренних дел служебной дисциплины, приказного порядка служебных отношений, единоначалия как принципа управления, означающего предоставление руководителю органа внутренних дел полномочий, необходимых для выполнения его функций в организации и несении службы, должностного подчинения. Данное сходство в полной мере относится и к порядку присвоения специальных званий, требованиям к соответствию уровня специальных званий занимаемой должности и другим элементам службы в органах внутренних дел.
Исходя из наличия повышенного риска прохождения рассматриваемых видов службы, при формировании законодательства в их содержание изначально закладываются правовые механизмы государственной защиты военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, выплаты им соответствующих компенсаций при причинении вреда жизни и здоровью. И военная служба, и служба в органах внутренних дел характеризуются наличием повышенного риска для проходящих эти виды службы граждан. При этом необходимо особо отметить, что профессиональный риск не только является неотъемлемой составляющей как военной службы, так и службы в органах внутренних дел в силу выполняемых государственными служащими функций по обеспечению внешней и внутренней безопасности Российского государства, но и определяет сущность рассматриваемого признака, проявляющуюся в том, что и военнослужащий, и сотрудник органа внутренних дел всегда должны быть готовы рисковать жизнью и здоровьем для выполнения поставленных перед ними государством задач.
Еще одним из наиболее значимых подтверждений специфики милитаризованности службы в органах внутренних дел, по нашему мнению, является возможность сотрудников ОВД применять в порядке, установленном законодательством, физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие. Статья 11 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел
64
Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [14], закрепляя права сотрудников органов внутренних дел на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, не устанавливает при этом порядок такого применения, а отсылает правоприменителя к соответствующим статьям Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции». При этом необходимо отметить законодательное закрепление специфических оснований и порядка применения мер государственного принуждения в случае нарушения установленных правил. Например, сотрудник полиции имеет право применять специальные средства в следующих случаях: для отражения нападения на гражданина или сотрудника полиции; для пресечения сопротивления, оказываемого сотруднику полиции; для задержания лица, застигнутого при совершении преступления и пытающегося скрыться; для задержания лица, если это лицо может оказать вооруженное сопротивление; для освобождения насильственно удерживаемых лиц, захваченных зданий, помещений, сооружений, транспортных средств и земельных участков и др. [15].
Кроме того, Федеральным законом «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дополнительно установлено, что основной обязанностью сотрудника органов внутренних дел является обязанность проходить периодическую проверку на профессиональную пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия [14].
Таким образом, все вышеизложенное позволяет констатировать, что характерной особенностью службы в органах внутренних дел является ее милитаризованность, которая подтверждается, во-первых, повседневным повышенным риском для жизни и здоровья при прохождении службы в органах внутренних дел и связанными с этим государственными социальными гарантиями сотрудникам органов внутренних дел; во-вторых, возможностью применения сотрудниками органов внутренних дел физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия; в-третьих, дисциплиной, установленной в органах внутренних дел, которая обуславливает формирование особой системы субординационных служебных отношений.
Следует также отметить, что исследованные специфические признаки милитаризованности
службы в органах внутренних дел имеют свое законодательное закрепление, обусловленное в первую очередь тем, что сотрудники органов внутренних дел, осуществляя функцию повседневного оперативного противодействия противоправным посягательствам, как правило, сталкиваются с агрессивным противодействием со стороны правонарушителей.
Помимо рассмотренных выше, государственную службу в органах внутренних дел характеризует также и ряд других специфических признаков, непосредственно относящихся к прохождению сотрудниками службы в органах внутренних дел, к числу которых, на наш взгляд, следует отнести:
1. Особый порядок поступления на службу в органы внутренних дел и ее прохождения (специальный порядок назначения на должности в органах внутренних дел). Например, наличие не менее шести лет стажа службы в органах внутренних дел или не менее семи лет стажа работы по специальности для замещения высших должностей федеральной государственной службы в органах внутренних дел; отсутствие судимости; отсутствие заболеваний, препятствующих поступлению на службу в органы внутренних дел, ее прохождению; выявление соответствия поступающего на службу требованиям к уровню образования, профессиональной и физической подготовки [16; 14].
2. Наличие определенных ограничений при прохождении службы в органах внутренних дел. В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 14 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с сотрудником органов внутренних дел не позволяет продолжать дальнейшую службу в органах внутренних дел, если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью [14].
3. Строгое определение меры возможного и должного поведения сотрудников органов внутренних дел. Так, например, в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» сотрудник органов внутренних дел обязан заботиться о сохранении своих чести и достоинства, не допускать принятия решений из соображений личной заинтересованности,
65
не совершать при выполнении служебных обязанностей поступки, вызывающие сомнение в объективности, справедливости и беспристрастности сотрудника, наносящие ущерб его репутации, авторитету федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, а также государственной власти [14].
4. Законодательное установление для сотрудников органов внутренних дел ряда специфических обязанностей, ограничений, запретов. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии и коррупции» сотрудник органов внутренних дел обязан уведомлять представителя нанимателя обо всех случаях обращения каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» лица, замещающие должности в органах внутренних дел, обязаны представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организа-
1. Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966.
2. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2002.
3. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002.
4. Сергун П. П. Ггосударственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1998.
5. Конин Н.М. Административное право России: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2010.
6. Гайдов В. Б. Служба в органах внутренних дел как разновидность федеральной государственной службы: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2001. URL: http://diss^si.ru/ diss/03/0446/03044601
7. Филиппова Э.М. Правовые и организационные основы государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации (милиции): дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2005.
ций), если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, а также об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка [17; 18].
Следует также отметить, что на сотрудников органов внутренних распространяется ряд специфических запретов. Например, в соответствии со ст. 14 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сотрудник органов внутренних дел не имеет права допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо органа внутренних дел, в котором он замещает должность, если это не входит в его должностные обязанности [14; 19].
Указанные признаки особо подчеркивают сущность и специфику государственно-служебных отношений, возникающих при прохождении службы в органах внутренних дел.
1. Manokhin V.M. Soviet public service. Moscow, 1966.
2. Atamanchuk G.V. Essence of public service: history, theory, law, practice. Moscow, 2002.
3. Starilov Yu.N. Course of the common administrative law: in 3 vol. Vol. 1: History. Science. Subject. Norms. Subjects. Moscow, 2002.
4. Sergun P.P. Public service in law-enforcement bodies of the Russian Federation: theoretical and legal research: diss.... Dr of Law. Moscow, 1998.
5. Konin N.M. Administrative law of Russia: textbook. 2nd ed., rev. and augm. Moscow, 2010.
6. Gaydov V.B. Service in law-enforcement bodies as a kind of federal public service: diss. ... Candidate of Law. Omsk, 2001. URL: http://diss. ssi.ru/diss/03/0446/03044601
7. Filippova E.M. Legal and organizational bases of public service in law-enforcement bodies of the Russian Federation (militia): diss. ... Candidate of Law. Chelyabinsk, 2005.
8. Shienkova A.S. Administrative and legal regulation of law-enforcement service in law-enforcement bodies of the Russian Federation:
66
8. Шиенкова А.С. Административно-правовое регулирование правоохранительной службы в органах внутренних дел Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид наук. М, 2002.
9. Позднякова Е.В. Правовое регулирование прохождения государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2010.
10. Бахрах Д.Н. Милитаризованная служба России //Рос. юрид. журн. 2005. № 1. С. 20-27.
11. Анисимов А.Л. Особенности регулирования труда сотрудников органов внутренних дел // Трудовое право. 2009. № 1.
12. Какимжанов М.Т. Государственная служба в России: история и современность // История государства и права. 2008. № 12. С. 38-40.
13. Кубанев Н.А., Набилкин А.В. Место и роль корпуса жандармов в системе государственного управления России. URL: http://niu. ranepa.ru/nauka/wp-content/uploads/2012/07/ jandarm3_08
14. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 30 нояб. 2011 г. № 342-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) // Собр. законодательства РФ. 2011. № 49, ч. 1. Ст. 7020.
15. О полиции: федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 13 июля 2015 г.). Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс».
16. О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов): указ Президента РФ от 27 сент. 2005 г. № 1131 (в ред. от 15 нояб. 2013 г.) // Собр. законодательства РФ. 2005. № 40. Ст. 4017.
17. О противодействии коррупции: федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2008. № 52, ч. 1. Ст. 6228.
18. О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: федер. закон от 3 дек. 2012 г. № 230-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2012. № 50, ч. 4. Ст. 6953.
19. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
auth. abstr. ... Candidate of Law. Moscow, 2002.
9. Pozdnyakova E.V. Legal regulation of passing of public service in law-enforcement bodies of the Russian Federation: auth. abstr. ... Candidate of Law. Voronezh, 2010.
10. Bakhrakh D.N. The militarized service of Russia // Russian legal journal. 2005. № 1. P. 20-27.
11. Anisimov A.L. Features of regulation of work of staff of law-enforcement bodies // Labour law. 2009. № 1.
12. Kakimzhanov M.T. Public service in Russia: history and present // History of state and law. 2008. № 12. P. 38-40.
13. Kubanev N.A., Nabilkin A.V. Place and role of the case of gendarmes in system of public administration of Russia. URL: http://niu. ranepa.ru/nauka/wp-content/uploads/2012/07/ jandarm3_08
14. About service in law-enforcement bodies of the Russian Federation and introduction of amendments to separate acts in the Russian Federation: fed. law d.d. Nov. 30, 2011 № 342-FL (as amended on July 3, 2016) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2011. № 49, pt. 1. Art. 7020.
15. On police: fed. law d.d Febr. 7, 2011 № 3-FL (as amended on July 13, 2015). Access from legal refernce system «ConsultantPlus».
16. On qualification requirements to an experience of the public civil service (public service of other types): decree of the President of the Russian Federation d.d. Sept. 27, 2005 № 1131 (as amended on Nov.15, 2013) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2005. № 40. Art. 4017.
17. On counteraction to corruption: fed. law d.d. Dec. 25, 2008 № 273-FL // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2008. № 52, pt. 1. Art. 6228.
18. About control of compliance of expenses of the persons replacing the state positions and other persons to their income: fed. law d.d. Dec. 3, 2012 № 230-FL //Coll. of legislation of the Russian Federation. 2012. № 50, pt. 4. Art. 6953.
19. On the public civil service of the Russian Federation: fed. law d.d. July 27, 2004 № 79-FL Access from legal refernce system «ConsultantPlus».
67
