CC BY
562
УДК 35.08 ББК 67.7
© 2018 г. Я. K. Евстафиади,
преподаватель кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин Новороссийского филиала Краснодарского университета МВД России. E-mail: [email protected]
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ:
ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ
В статье представлены основные теоретические подходы к определению понятия государственной службы в органах внутренних дел. Отмечаются ее наиболее приоритетные признаки и особенности, дается их подробная характеристика.
Ключевые слова: государственная служба, деятельность, сущность, специфика, признаки.
Ya. K. Evstafiadi - Lecturer, Department of State and Civil Law Disciplines, Novorossiysk branch of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
PUBLIC SERVICE IN LAW ENFORCEMENT BODIES: CONCEPTAND CHARACTERISTICS
The article presents the main theoretical views of scientists about the wording of the definition of public service in internal Affairs bodies. Attention is drawn to her the most priority features and characteristics, given the detailed characteristics.
Keywords: public service, activity, nature, specifics, features.
Изучение существующих направлений в исследовании социально-правового института государственной службы в теории административного права предоставляет возможность выделить несколько подходов к ее определению.
Отметим, что среди ученых-администра-тивистов не сложилось единого мнения о том, что следует понимать под государственной службой. Сформулированное В. М. Манохиным в середине 60-х годов прошлого столетия определение государственной службы стало в научной литературе наиболее часто используемым и анализируемым: «Государственная служба представляет собой одну из частей деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также саму деятельность личного состава: государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства» [1, с. 7].
Г. В. Атаманчук, характеризуя данное явление, полагает, что «государственная служба как институт состоит из двух системно-организованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государст-
венном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)» [2, с. 137].
С точки зрения Ю. Н. Старилова, «правовым институтом государственной службы является система правовых норм, регулирующая отношения, складывающиеся в процессе организации системы государственной службы (федеральная, муниципальная, отраслевая; государственная должность, реестр государственных должностей), статуса государственных служащих...» [3, с. 617].
П. П. Сергун отмечает, что «государственной службой является тот вид социальной службы, который осуществляется в органах государственной власти» [4, с. 65].
Таким образом, анализ и обобщение приведенных выше точек зрения, характеризующих государственную службу, позволяет нам прийти к выводу о том, что одним из основополагающих признаков, определяющих сущность государственной службы, является профессионализм, представляющий собой профессиональную деятельность государственных служащих, направленную, прежде всего, на реализацию функций государства и общества в их взаимосвязи и взаимодействии.
Исходя из того, что функции государства осуществляются через властные полномочия, за-
крепленные законодателем за Российской Федерацией и ее субъектами либо за конкретными государственными органами и должностными лицами, к основным признакам государственной службы следует отнести властность.
При этом важно помнить о том, что такие общие признаки государственной службы, как властность, профессионализм и системность, характерны для любого иного вида службы, в частности, для службы в органах внутренних дел.
Органы внутренних дел являются органами исполнительной власти в механизме осуществления функций государства и относятся к федеральным государственным органам, правовое регулирование деятельности которых осуществляется в соответствии с принципами и условиями государственной службы, а кадровый состав образуют их сотрудники (федеральные государственные служащие), что является еще одним подтверждением присутствия в их служебной деятельности такого признака, как властность.
Государственная служба в органах внутренних дел выступает в качестве одного из структурных элементов, входящих в систему государственной службы Российской Федерации и имеет общие с ней признаки - властность, профессионализм, компетентность и системность.
Представляется, что при определении сущности службы в органах внутренних дел следует исходить из тех конкретных особенностей, которые характеризуют данную службу, иначе говоря, признаков, отличающих ее от государственной гражданской, военной и иных видов службы.
В научной литературе чаще всего подчеркивается специальный (особый) характер государственной службы в органах внутренних дел. Так, например, П. П. Сергун в своем диссертационном исследовании обоснованно отмечает, что «государственная служба может быть общего и специального характера; общий характер служебных отношений проявляется в межотраслевом аспекте, когда государственно-служебные функции реализуются через устоявшиеся общие стандарты и подходы, имеющие отношение ко всем сферам деятельности, а служебные отношения специального характера носят выраженную отраслевую направленность, которая проявляется через профессиональную деятельность государственных служащих» [4, с. 12].
Изучение законодательства о государственной службе в органах внутренних дел, других федеральных законов в области деятельности органов внутренних дел, а также специальной литературы [5] позволяет выделить следующие наиболее важные признаки и особенности данного вида службы:
- нормативно-правовое регулирование службы в органах внутренних дел как федеральной государственной службы относится к ведению Российской Федерации;
- субъектом службы в органах внутренних дел может быть только гражданин Российской Федерации;
- профессиональная служебная деятельность в органах внутренних дел относится к федеральной государственной службе, что обусловливает распространение на нее общих признаков государственной службы в целом;
- служба в органах внутренних дел строится и функционирует как на общих принципах государственной службы, так и на специальных принципах самой службы, к числу которых, по нашему мнению, следует отнести: централизацию системы службы в органах внутренних дел и управление ею; единоначалие в организации и функционировании данной службы; режим субординационных отношений; компенсацию соответствующими льготами установленных федеральными законами ограничений некоторых общегражданских прав и свобод сотрудников органов внутренних дел, обусловленных особенностями данного вида службы;
- государственная служба в органах внутренних дел является федеральной службой, а это в свою очередь означает территориальную иерархическую организацию построения системы органов внутренних дел.
Подчиненность территориальных органов внутренних дел и их структура определяются Министерством внутренних дел Российской Федерации. Таким образом, еще один признак рассматриваемого вида службы - территориальность деятельности органов внутренних дел, при котором сотрудники органов внутренних дел реализуют свои полномочия на всей территории России.
Служба в органах внутренних дел связана с учреждением и исполнением обязанностей, предусмотренных определенными должностями, то есть только лица, замещающие должности в органах внутренних дел, при-
обретают специальный административно-правовой статус.
Рассмотренный нами признак территориальности через общий для всей государственной службы признак системности непосредственно связывает государственного служащего органов внутренних дел с государственной должностью.
В современном законодательстве о государственной службе отсутствует легальное общее определение понятия «государственная должность», поэтому попытаемся восполнить данный пробел имеющимися доктринальны-ми определениями этой организационно-правовой категории.
В научной литературе существуют различные взгляды на понятие «государственная должность».
Так, Д. Н. Бахрах полагает, что «должность государственной службы - это низовая структурная единица государственного механизма, устойчивый комплекс обязанностей и прав, учреждаемый компетентным государственным органом для осуществления государственных функций; замещается одним лицом; на основе правоприменительного акта государственной администрации имеет определенное название и включена в реестр государственной службы» [7, с. 16].
В свою очередь Г. В. Атаманчук суть государственной должности видит в том, что «это юридическое (правовое) установление, характеризующее в каждом государственном органе специально выделенный объем и содержание деятельности (участия) в реализации его компетенции (функций и полномочий)» [2, с. 127].
По мнению А. Ф. Ноздрачева, «должность государственной службы - это простейшая ячейка государственного аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль, стабильный круг обязанностей, возложенных на этого работника» [6, с. 123].
Рассматривая данную категорию, Ю. Н. Ста-рилов считает, что должность государственной службы «является первоэлементом, "кирпичиком" государственной организации (администрации)... Это означает часть государственной власти, переданной тому лицу, которое занимает эту должность» [7, с. 119].
С точки зрения Д. М. Овсянко, «под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица той или иной организации, определяю-
щая содержание и объем полномочий занимающего ее лица» [8, с. 53].
На основании приведенных определений должность в органах внутренних дел может иметь следующие признаки: законодательно учреждается в органах внутренних дел для реализации предоставленных функций и полномочий; иметь свой особый порядок учреждения и замещения; характеризуется наличием определенного объема должностных обязанностей и прав для лиц, ее замещающих; определяет предельное специальное звание; замещается одним сотрудником (федеральным государственным служащим).
Анализ представленных выше определений государственной должности, а также отсутствие в законодательстве о службе в органах внутренних дел определения «должность в органах внутренних дел» позволяют предложить следующее определение этой организационно-правовой категории: должность в органах внутренних дел - это государственно-правовое установление, определяющее служебное место сотрудника в системе органов внутренних дел, утверждаемое Президентом Российской Федерации, с установленным кругом прав и обязанностей по реализации полномочий органов внутренних дел либо полномочий лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, имеющего в соответствии с замещаемой должностью в органах внутренних дел специальное звание.
Определенный научный интерес представляет такая особенность службы в органах внутренних дел, как ее милитаризованность.
Исследование содержания милитаризованности позволяет выявить другие признаки, характеризующие специфику службы в органах внутренних дел.
В научной литературе некоторыми авторами отмечается, что «милитаризованность применительно к службе в органах внутренних дел означает присутствие в ней характерных черт, присущих военной службе, ее определенную приближенность к последней» [9]. Так, например, А. Л. Анисимов считает, что «сотрудников органов внутренних дел следует отнести к категории милитаризованных государственных служащих, проходящих службу в системе государственных органов исполнительной власти на должностях правоохранительной службы» [10, с. 102].
Рассматриваемый вид службы получил в
наследство, сложившуюся еще в дореволюционной России в специальном полицейском учреждении - жандармерии - явную близость к военной службе. Отдельный корпус жандармов (далее - ОКЖ), учрежденный в 1827 году, имел военную организацию и в административном, строевом и хозяйственном отношении первоначально подчинялся Военному министерству. В 1880 году ОКЖ вошел в состав МВД. Жандармы выполняли «функции военной полиции и должны были контролировать в первую очередь военных и следить за настроениями в армии и не имели никакого отношения к раскрытию политических преступлений» [13].
Близость к военной службе сохранилась в органах внутренних дел и в советское время. Это касалось в первую очередь жестких требований, которые предъявлялись к соблюдению служебной дисциплины сотрудниками органов внутренних дел, приказному порядку служебных отношений, единоначалия как принципа управления, означающего предоставление руководителю органа внутренних дел полномочий, необходимых для выполнения его функций в организации и несении службы, должностного подчинения.
Исходя из наличия повышенного риска прохождения рассматриваемых видов службы, при формировании законодательства о них в их содержание изначально закладываются правовые механизмы государственной защиты военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, выплаты им соответствующих компенсаций при причинении вреда жизни и здоровью.
В соответствии с этим требованием обязательное государственное страхование жизни и здоровья военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел осуществляется на условиях и в порядке, установленных Федеральным законом от 28.03.1998 № 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы» [15].
Следует подчеркнуть, что вышеуказанный федеральный закон в предмете своего правового регулирования объединяет как сотрудников органов внутренних дел, так и военнослужащих, что также позволяет констатировать наличие общих черт между данными видами государственной службы.
Рассмотрим признаки, доказывающие специфику милитаризованности службы именно в органах внутренних дел: во-первых, повседневный повышенный риск для жизни и здоровья при прохождении службы в органах внутренних дел и связанные с этим государственные социальные гарантии сотрудникам органов внутренних дел; во-вторых, возможность при прохождении службы применения сотрудниками органов внутренних дел физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия; в-третьих, дисциплинированность, которая обусловливает формирование в органах внутренних дел особой системы субординационных служебных отношений.
Следует также отметить, что исследованные нами специфические признаки милитаризованности службы в органах внутренних дел имеют свое законодательное закрепление, обусловленное в первую очередь тем, что сотрудники полиции, осуществляя функцию повседневного оперативного противодействия противоправным посягательствам, как правило, сталкиваются с агрессивным противодействием со стороны правонарушителей.
Законодателем также введены для сотрудников органов внутренних дел некоторые ограничения общепринятых норм. Например, сотруднику органов внутренних дел запрещается состоять в политических партиях, материально поддерживать политические партии и принимать участие в их деятельности [12, с. 7].
Указанные признаки особо подчеркивают сущность и специфику государственно-служебных отношений, возникающих при прохождении службы в органах внутренних дел.
Таким образом, к специфическим признакам и особенностям государственной службы в органах внутренних дел относятся: законодательно закрепленный особый порядок поступления на службу и ее прохождения; детальная регламентация поведения сотрудников; установление для них специфи-
ческих обязанностей, ограничений, запретов; особый контроль за их деятельностью.
Рассмотрев признаки, свойства и особенности службы в органах внутренних дел, можно предложить следующее ее авторское определение: государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации - это профессиональная деятельность граждан Российской Федерации, осуществляемая на должностях в органах внутренних дел либо в особых случаях на должностях, не являющихся должностями в органах внутренних дел, заключающаяся в реализации от имени и по поручению государства властных полномо-
Литература
1. Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966.
2. Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: монография. М., 2002.
3. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002.
4. Сергун П. П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1998.
5. Гайдов В. Б. Служба в органах внутренних дел как разновидность федеральной государственной службы: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2001.
6. Филиппова Э. М. Правовые и организационные основы государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации (милиции): дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2005.
7. Шиенкова А. С. Административно-правовое регулирование правоохранительной службы в органах внутренних дел Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.
8. Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: учебник для подготовки госслужащих. М., 1999.
9. Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. М., 1996.
10. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: учебное пособие. 4-е изд. М., 2008.
11. Бахрах Д. Н. Милитаризованная служ-
чий по повседневному, непрерывному обеспечению защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, противодействия преступности, охраны общественного порядка и собственности, общественной безопасности, связанная с возможностью использования мер государственного принуждения, в том числе физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, характеризующаяся повышенным профессиональным риском, особой дисциплиной и системой служебного подчинения, финансируемая из федерального бюджета.
Bibliography
1. Manokhin V. M. Soviet public service. Moscow, 1966.
2. Atamanchuk G. V. Essence of public service: history, theory, law, practice: monograph. Moscow, 2002.
3. Starilov Yu. N. The course of General administrative law: in 3 vols. Vol. I: History. Science. Object. Norm. Subjects. Moscow, 2002.
4. Sergun P. P. Public service in bodies of internal Affairs of the Russian Federation: theoretical-legal research: dis. ... doctor of law. Moscow, 1998.
5. Guidov V. B. Service in bodies of internal Affairs as a kind of Federal state service: dis. ... PhD in law. Omsk, 2001.
6. Filippova E. M. Legal and organizational basis of public service in bodies of internal Affairs of the Russian Federation (police): dis. ... PhD in law. Chelyabinsk, 2005.
7. Shienkova A. S. Administrative legal regulation of law enforcement service in bodies of internal Affairs of the Russian Federation: abstract dis. ... PhD in law. Moscow, 2002.
8. Nozdrachev A. F. Public service: teaching for the training of civil servants Moscow, 1999.
9. Starilov Yu. N. The state service in the Russian Federation: theoretical-legal research. Moscow, 1996.
10. Ovsyanko D. M. State service of the Russian Federation: training manual. 4 edition. Moscow, 2008.
11. Bakhrakh D. N. The militarized service of Russia // Russian law journal. 2005. № 1.
12. Anisimov A. L. Peculiarities of regulation of work of employees of internal Affairs bodies // Labor law. 2009. № 1.
13. Kubanev N. A., Nabilkin A. V. Place and
ба России // Российский юридический журнал. 2005. № 1.
12. Анисимов А. Л. Особенности регулирования труда сотрудников органов внутренних дел // Трудовое право. 2009. № 1.
13. Кубанев Н. А., Набилкин А. В. Место и роль корпуса жандармов в системе государственного управления России. URL: http:// mu.ranepa.ru/nauka/wp-content/uploads/2012/07/ jandarm3_08.
14. Федеральный закон от 28 марта1998 года № 52-ФЗ (ред. от 23.07.2013, с изм. от 06.04.2015) «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы»// СПС «Консуль-тантПлюс».
15. Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
role of the gendarmerie in the state administration system of Russia. URL: http: // niu.ranepa.ru/nauka/ wp-content/uploads/2012/07/jandarm3_08.
14. Federal law of March 28, 1998 № 52-FZ (ed. from 23.07.2013, rev. from 06.04.2015) «On compulsory state insurance of life and health of servicemen, citizens called on military gathering, persons of ordinary and commanding structure of bodies of internal Affairs of the Russian Federation, State fire service, bodies for control over turnover of narcotic means and psychotropic substances, employees of establishments and bodies criminally-Executive system» // ATP ConsultantPlus.
15. Federal law of February 7 2011 № 3-FZ «On police» // Russian Federation Code. 2011. № 7. Art. 900.
