CC BY
87
Денисенко Виктор Васильевич
доктор юридических наук, профессор, Краснодарский университет МВД России (e-mail: profdenisenko@mail.ru)
Прут Евгений Викторович
Краснодарский университет МВД России (тел.: +79615919295)
О принципе соразмерности социальных гарантий сотрудников органов внутренних дел установленным ограничениям, обязанностям, запретам, ответственности и условиям прохождения службы в органах внутренних дел
В статье анализируется и подвергается критике содержание закрепленного в федеральном законодательстве о службе в органах внутренних дел принципа взаимосвязи ограничений, обязанностей, запретов, ответственности и социальных гарантий сотрудника органов внутренних дел. Предлагается внесение изменений в действующее законодательство, направленных на смену акцента с указания на взаимосвязь между элементами правового статуса на установление требования соразмерности социальных гарантий сотрудников органов внутренних дел остальным элементам их правового статуса.
Ключевые слова: служба в органах внутренних дел, принципы службы, социальные гарантии сотрудников органов внутренних дел, ограничения, обязанности, запреты, ответственность на службе в органах внутренних дел.
V.V. Denisenko, Doctor of Law, Professor, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia;e-mail: profdenisenko@mail.ru;
E.V. Prut, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +79615919295.
About the principle of harmony of social guarantees of staff of law-enforcement bodies to the set restrictions, duties, prohibitions, responsibility and conditions of service in law-enforcement bodies
In the article content of the principle of interrelation of restrictions, duties, prohibitions enshrined in the federal legislation about service in law-enforcement bodies, responsibility on service in law-enforcement bodies and social guarantees of the employee of law-enforcement bodies is analyzed and exposed to criticism. Modification of the current legislation directed to change of emphasis from specifying on interrelation between elements of legal status on establishment of the requirement of harmony of social guarantees of staff of law-enforcement bodies is offered to other elements of their legal status.
Key words: service in law-enforcement bodies, principles of service, social guarantees of staff of law-enforcement bodies, restrictions, duties, prohibitions, responsibility on service in law-enforcement bodies.
В числе трех принципов службы в органах внутренних дел, определяющих специфику именно этого вида государственной службы, законодатель в ст. 4 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 1 января 2016 г.) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» выделяет «взаимосвязь ограничений, обязанностей, запретов, ответственности на службе в органах внутренних дел и социальных гарантий сотрудника органов внутренних дел» [1, ст. 4].
Исходя из формальной логики построения рассматриваемой конструкции, можно рассуждать о выделении законодателем пяти равнозначных и взаимосвязанных элементов:
132
1) ограничение; 2) обязанность; 3) запрет; 4) ответственность; 5) социальная гарантия. Однако в той же степени можно утверждать, что законодатель противопоставил ограничения, обязанности, запреты, ответственность как деятельностью элементы служебного статуса в органах внутренних дел социальным гарантиям как защитному элементу правового статуса сотрудника органов внутренних дел. Однако подобное противопоставление не носит антагонистической направленности, поскольку законодатель недвусмысленно подчеркивает взаимосвязь этих двух блоков, относящихся к элементам прохождения службы в органах внутренних дел и статуса сотрудника органов внутренних дел соответственно. Но даже второй вариант не позволяет судить о том, какой характер и направленность взаимодействия двух групп разнонаправленных элементов (блоков) заложены законодателем в анализируемый принцип службы в органах внутренних дел. Иными словами, подобная неопределенность фактически нивелирует и размывает содержание самого принципа. Можно говорить и о том, что при наличии нормативного определения принципа плоскость его практической реализации неясна и допускает не то что двоякое толкование, а множественность толкований правоприменителем. Подобная неопределенность, во-первых, содержит лишь направленность позиции государства и не конкретные, а абстрактные предпосылки для реализации принципа; во-вторых, сама возможность реализации напрямую связана с усмотрением как исполнительных органов государственной власти, так и правоприменителей в самой системе органов внутренних дел.
Подчеркнем, что предложенная законодателем формулировка «принцип взаимосвязи ограничений, обязанностей, запретов, ответственности на службе в органах внутренних дел и социальных гарантий сотрудника органов внутренних дел» не более чем отдание дани уважения демократическим началам организации государственной службы, изложенным в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в редакции от 13 июля 2015 г., с изменениями от 23 мая 2016 г.) «О системе государственной службы Российской Федерации» [2, ст. 3], и, к сожалению, не имеет ровным счетом никакого практического смысла для действующих сотрудников органов внутренних дел.
Например, из предложенной законодателем конструкции абсолютно неясно, каким образом связаны и связаны ли между собой:
ограничения на службе в органах внутренних дел и социальные гарантии сотрудника органов внутренних дел;
обязанности на службе в органах внутренних дел и социальные гарантии сотрудника органов внутренних дел;
запреты на службе в органах внутренних дел и социальные гарантии сотрудника органов внутренних дел;
ответственность на службе в органах внутренних дел и социальные гарантии сотрудника органов внутренних дел.
В частности, скорее исключением, нежели правилом является законодательное подтверждение наличия социальных гарантий сотрудников органов внутренних дел, связанных с предусмотренными ст. 14 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (в редакции от 5 октября 2015 г., с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 1 января 2016 г.) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ограничениями [1, ст. 14], при наличии любого из которых сотрудник органов внутренних дел не может находиться на службе в органах внутренних дел.
Действительно, разве существуют и могут ли существовать вообще какого бы то ни было вида социальные гарантии сотруднику органов внутренних дел в случаях, препятствующих его нахождению на службе ввиду:
признания в судебном порядке недееспособности или ограниченной дееспособности сотрудника;
осуждения сотрудника за преступление либо наличия судимости, включая снятую или погашенную судимость;
прекращения в отношении сотрудника уголовного преследования в связи с истечением срока давности, примирением сторон, актом амнистии, деятельным раскаянием;
отказа сотрудника от процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим охраняемую законом тайну, хотя их использование сопряжено с выполнением обязанностей по занимаемой им должности;
выхода из гражданства Российской Федерации либо приобретения или наличия гражданства (подданства) иностранного государства;
представления подложных документов, равно как и заведомо ложных сведений при поступлении на службу в органы внутренних дел.
А вот ограничение для службы в органах внутренних дел, сопряженное с тем, что состояние здоровья действующего сотрудника
133
органов внутренних дел перестало соответствовать требованиям, позволяющим продолжать несение службы в органах внутренних дел, должно напрямую быть связано с социальными гарантиями такому сотруднику. И поскольку ухудшение здоровья произошло в период нахождения сотрудника на службе в органах внутренних дел, государство обязано взять на себя обязательство компенсировать увольняемому сотруднику ущерб за утраченное здоровье, а также ущерб от утраты денежного довольствия, которое сотрудник получал бы, продолжая находиться на службе в органах внутренних дел.
Наряду с этим, полагаем необходимым законодательно прописать реальные социальные гарантии сотрудникам, подпадающим под действие ограничений, сопряженных с близким родством либо свойством одного сотрудника с другим сотрудником органов внутренних дел (родители, супруги, дети, братья, сестры, равно как и родители, братья, сестры, дети супругов, а также супруги детей) в случаях, когда замещение должности одним из них связано с непосредственной подчиненностью либо подконтрольностью другому. В частности, такая ситуация может возникнуть в случае, когда выпускник вуза МВД России не может быть назначен в орган внутренних дел, начальником которого является его отец. И это несмотря на то, что данный выпускник имеет постоянное жилье в данном населенном пункте, а других подразделений органов внутренних дел в этом населенном пункте нет. В таком случае необходимость трудоустройства такого выпускника в другом населенном пункте изначально сопряжена с ухудшением его жилищных условий, что должно каким-то образом компенсироваться.
Иным нам видится характер соотношения обязанностей на службе в органах внутренних дел и социальных гарантий сотрудника органов внутренних дел. Представляется, что социальные гарантии должны предоставляться сотруднику органов внутренних дел не за добросовестное исполнение возложенных на него обязанностей [1, ст. 12], что является само собой разумеющимся, а за предусмотренные режимы несения службы.
Было бы по меньшей мере странным видеть обусловленность социальных гарантий сотрудника органов внутренних дел, например, в том, что он знает и соблюдает Конституцию РФ, законодательные и иные нормативные
правовые акты Российской Федерации в сфере внутренних дел, обеспечивает их исполнение, проходит регулярные проверки знания указанных актов; знает и исполняет должностной регламент и иные положения, определяющие его права и служебные обязанности, приказы и распоряжения прямых и непосредственных начальников; при выполнении служебных обязанностей соблюдает права и законные интересы граждан, общественных объединений и юридических лиц; соблюдает внутренний распорядок своего подразделения [1, ст. 12, ч. 1, 2, 4, 5] и другие возложенные на него обязанности. Социальные гарантии сотруднику органов внутренних дел положены не за это, а за ненормированный рабочий день, за несение службы в особых условиях либо в усиленном варианте [3, с. 5-14].
Соотношению запретов на службе в органах внутренних дел и социальных гарантий сотрудника органов внутренних дел также присуща своя специфика. Некоторые запреты, например запрет на занятие политической деятельностью либо осуществление предпринимательской деятельности, никак не коррелируются с какими-либо социальными гарантиями. В то же время установление ряда других запретов предусматривает наличие связанных с ними социальных гарантий. Характерным примером может служить содержание ст. 41 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ (в редакции от 3 июля 2016 г., с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 4 июля 2016 г.) «О полиции» [4, ст. 41], установившей гарантии сотруднику полиции в случае его избрания либо назначения в законодательный (представительный) или исполнительный орган государственной власти либо в орган местного самоуправления. Эти гарантии, в частности, сводятся к следующим моментам:
«1. Сотрудник полиции, избранный (назначенный) членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, избранный депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, наделенный полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), избранный депутатом представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, назначенный на должность главы местной администрации, на период осуществления со-
134
ответствующих полномочий приостанавливает службу в полиции либо увольняется со службы в полиции по собственному желанию. После прекращения указанных полномочий сотруднику полиции по его желанию предоставляется ранее замещаемая должность, а при ее отсутствии другая равноценная должность по прежнему либо с его согласия иному месту службы.
2. Период осуществления вышеуказанных полномочий засчитывается сотруднику полиции в календарном исчислении в общий трудовой стаж и выслугу лет, дающую право на присвоение очередного специального звания, доплату за выслугу лет, дополнительный отпуск и назначение пенсии за выслугу лет» [4, ст. 41, ч. 1 и 2].
Рассмотренные нами подходы должны присутствовать и при оценке распространяющихся на сотрудников органов внутренних дел ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [5] и Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [6, ст. 17, 18, 20].
Завершая рассмотрение соотношения элементов статуса сотрудников органов внутренних дел, сопоставим ответственность на службе в органах внутренних дел и социальные гарантии сотрудника органов внутренних дел. По нашему мнению, между ними априори нет и не может быть какой-либо зависимости, кроме той, что они являются элементами статуса сотрудника органов внутренних дел.
Действительно, разве можно вести речь об установлении социальных гарантий сотруднику органов внутренних дел в случае совершения им преступления либо административного правонарушения, влекущих наступление уголовной или соответственно административной либо дисциплинарной ответственности; либо причинения вреда, причиненного гражданам и/ или организациям противоправными действиями (бездействием) сотрудника, равно как и в случае привлечения сотрудника к материальной ответственности за ущерб, причиненный органу внутренних дел [1, ст. 15, ч. 1, 2, 5, 6].
А вот лишение сотрудника органов внутренних дел всего спектра либо отдельных видов социальных гарантий, предусмотренных для сотрудников органов внутренних дел, в случае
увольнения из органов внутренних дел в связи с совершением им преступления, связанного с исполнением служебных обязанностей, не только допустимо, но и должно рассматриваться как превентивная мера. Подобный подход не должен автоматически распространяться на все случаи привлечения сотрудника органов внутренних дел к уголовной ответственности, например на случаи совершения им преступлений по неосторожности при обстоятельствах, не имеющих отношения к его служебной деятельности.
Вышеизложенное позволяет нам сформулировать предложения о внесении изменений и дополнений, касающихся регламентации принципов службы в органах внутренних дел, и изложении п. 3 ч. 2 ст. 4 Федерального закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (в редакции от 5 октября 2015 г., с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 1 января 2016 г.) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в следующей редакции:
«3) соразмерность социальных гарантий сотрудников органов внутренних дел (далее также - сотрудник) установленным ограничениям, обязанностям, запретам, ответственности на службе в органах внутренних дел, а также условиям службы сотрудников».
Реализация законодателем данного предложения путем внесения соответствующих изменений в действующее законодательство в части, касающейся регламентации принципов службы в органах внутренних дел, будет означать смену акцента с указания на взаимосвязь между элементами правового статуса сотрудника органов внутренних дел на установление требования соразмерности социальных гарантий сотрудников органов внутренних дел остальным элементам их правового статуса. С одной стороны, такая смена акцентов будет восприниматься в обществе как четко выраженная позиция государства относительно признания за сотрудниками органов внутренних дел их особого статуса и выступать реальным подтверждением наличия имиджевой политики и имиджевой стратегии российской полиции [7, с. 14, 15], с другой - может выступать правовой основой для повышения привлекательности и престижности службы в органах внутренних дел.
135
1. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 30 нояб. 2011 г. № 342-Ф3 (ред. от 3 июля 2016 г.) //Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 01.12.2011.
2. О системе государственной службы Российской Федерации: федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 13 июля 2015 г., с изм. от 23 мая 2016 г.) // Собр. законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
3. Денисенко В.В. «Усиленный вариант несения службы»: от нормативно-правовой неопределенности к институализации самостоятельного административно-правового режима правоохранительной деятельности органов внутренних дел // Актуальные проблемы административной деятельности полиции: материалы Всерос. науч.-практ. конф., 20 нояб. 2015 г. Краснодар, 2016.
4. О полиции: федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 4 июля 2016 г.) //Собр. законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900; URL: http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2016.
5. О противодействии коррупции: федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 15 февр. 2016 г.) // Собр. законодательства РФ. 2008. № 52, ч. 1. Ст. 6228; URL: http://www. pravo.gov.ru,15.02.2016.
6. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) // Собр. законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; URL: http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2016.
7. Денисенко В.В. Эффективное противодействие административной деликтности -перспективное и приоритетное направление имиджевой политики и имиджевой стратегии российской полиции: актуализация вопроса // Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: вопросы теории и практики: материалы V Всерос. науч.-практ. конф., посвященной 60-летию профессора В.В. Денисенко, 3 июня 2016 г. Краснодар, 2016.
1. About service in law-enforcement bodies of the Russian Federation and modification of separate acts of the Russian Federation: fed. law d.d. Nov. 30, 2011 № 342-FL (as amended on July 3, 2016) // Official Internet portal of legal information. URL: http://www.pravo.gov.ru, 01.12.2011.
2. About system of public service of the Russian Federation: fed. law d.d. May 27, 2003 № 58-FL (as amended on July 13, 2015, with amendment on May 23, 2016) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2003. № 22. Art. 2063.
3. Denisenko V.V. «The strengthened service option»: from standard and legal uncertainty to an institutionalization of an independent administrative-legal regime of law-enforcement activity of law-enforcement bodies // Actual problems of administrative activity of police: proc. of All-Russian sci. and pract. conf., Nov. 20, 2015. Krasnodar, 2016.
4. About police: fed. law d.d. Febr. 7, 2011 № 3-FL (as amended on July 3, 2016, with amendment and additional come in force on July 4, 2016) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2011. № 7. Art. 900; URL: http://www. pravo.gov.ru, 04.07.2016.
5. About corruption counteraction: fed. law d.d. Dec. 25, 2008 № 273-FL (as amended on Febr. 15, 2016) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2008. № 52, pt. 1. Art. 6228; URL: http://www.pravo.gov.ru, 15.02.2016.
6. About the public civil service of the Russian Federation: fed. law d.d. July 27, 2004 № 79-FL (as amended on July 3, 2016) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2004. № 31. Art. 3215; URL: http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2016.
7. Denisenko V.V. Effective counteraction to administrative tortness - the perspective and priority direction of image policy and image strategy of the Russian police: updating of a question // Administrative-legal regulation of law-enforcement activity: questions of the theory and practice: proc of the V All-Russian sci. and pract. conf. devoted to the 60 anniversary of professor V.V. Denisenko, June 3, 2016. Krasnodar, 2016.
136
