CC BY
91
Евстафиади Янис Константинович
Краснодарский университет МВД России (e-mail: [email protected])
Тенденции совершенствования института государственной службы в органах внутренних дел
В статье анализируются тенденции совершенствования и углубления социальной сущности службы в органах внутренних дел, приоритета институтов служебного права и государственной службы в органах внутренних дел над нормами трудового права или нормами административного права, происходящих значительных сдвигов качества правовой регламентации службы в органах внутренних дел. Рассматривается вопрос о создании эффективной системы кадрового аудита службы в органах внутренних дел.
Ключевые слова: тенденции, кадровая политика, совершенствование, приоритет, правовое оснащение, управление, профессионализм, служба.
Ya.K. Evstafiadi, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
Improvement tendencies of institute of public service in law-enforcement bodies
In the article tendencies of improvement and deepening of social essence of service in law-enforcement bodies, priority of institutes of the office right and public service in law-enforcement bodies over norms of labor law or norms of administrative law, the happening considerable shifts of quality of a legal regulation of service in law-enforcement bodies are analyzed. The question of creation of effective system of personnel audit of system of service in law-enforcement bodies is considered.
Key words: tendencies, personnel policies, improvement, priority, legal equipment, management, professionalism, service.
Термин «тенденция» в научной литературе чаще всего рассматривается как склонность и пристрастие. Более широкий подход к межотраслевому анализу использования данного термина показал, что это явление в значительной степени субъективное. Однако самым значимым для рассматриваемой темы является заключение, согласно которому «тенденция - не новое, а уже сложившееся направление развития какого-либо процесса. Направление, характеристики которого отражены в словесных рассуждениях, то есть, представлены в вербальной форме» [1].
Тенденции административно-правового обеспечения развития профессиональной деятельности государственных служащих, по мнению Б.Н. Комахина, «связаны с развитием цивилизованных отношений на рынке труда и модернизацией государственной службы» [2, с. 33]. С принятием Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года [3] большинство позитивных тенденций в сфере государственной службы поддерживаются методологически, экономически и юридически.
В майских указах Президента Российской Федерации были установлены оптимальные
пределы изменения кадровой политики: «развитие человека и человеческого капитала «умного» управления и конкурентоспособных служащих как национального приоритета, высокой квалификации, инициативы и инноваций с использованием для этого сменяемости, компетентности и широкого кругозора кадров» [4]. Искомое качество преобразований охватывает осуществление приоритетных элементов, объединяя тенденции, обстоятельства, процедуры, обуславливающие реализацию высокого уровня профессионализма государственного служащего.
Принципиально значим аспект единства теоретического и практического правового оснащения инновационного содержания государственной служебной деятельности. Такое видение вопроса предполагает выделение общих и особенных, типичных и уникальных позиций в совершенствовании правового обеспечения статуса государственных служащих любого вида службы. Как отмечается в современных научных взглядах, сопряженных с тематикой данного исследования, «научные доктрины, конструкции, модели и принципы совершенствования деятельности государственных служащих конкретизируются под воздействием
78
теории и практики применения правовых установлений в сфере действия принципа развития профессиональной служебной деятельности работников государственного аппарата» [5].
Для преодоления образовавшихся пробелов в законодательном урегулировании концептуальных положений требуются новые подходы к реализации правовых положений, составляющих основу моделирования управления процессом развития профессиональной деятельности государственных гражданских служащих, государственных служащих органов внутренних дел и военнослужащих.
Выход из кризисного негативного состояния на прогрессивные изменения в кадровой системе воспроизводства требует крупнейших системных преобразований в совершенствовании профессиональных качеств государственных служащих органов внутренних дел и их служебной деятельности. Доктри-нальные идеи, являющиеся отправными, сформулированы в трудах многих российских ученых-юристов. Например, Б.Н. Комахин подтверждает, что «на современном этапе многоплановые проблемы государственной службы с административно-правовых позиций решают ученые-административисты Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, И.И. Веремеен-ко, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, В.А. Прокошин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров» [2, с. 34]. Ю.Н. Старилов, в свою очередь, указывает, что «наука государственной службы ежегодно прирастала в течение последних 20 лет значительным числом научных трудов, подготовленных как учеными-теоретиками, так и специалистами-практиками» [6, с. 12, 13]. Автор отмечает 16 докторских и кандидатских диссертации по всевозможным проблемам в функционировании государственных служащих.
В юридической литературе активно обсуждается точка зрения о различных видах публичного и частноправового регулирования служебных отношений. Выдвинуто значительное количество концепций сочетания названных подходов в регламентации служебных правоотношений [7; 8]. В настоящее время заметно стремление к установлению только единого публично-правового служебного правоотношения. Однако даже предварительный анализ показывает, что деление отраслей на публичные и частноправовые можно воспринимать как условную схему, охватывающую современную служебную деятельность и имеющую исторические корни.
Специалистам известно, что эта проблема возникла довольно давно в сфере соотноше-
ния предметов административного и трудового права. Нередко в научных трудах по вопросам правоохранительной или гражданской службы приводятся однотипные доводы о базисности публично-правовых служебных отношений в сравнении с трудовыми. Например, по мнению Е.А. Ершовой, «...идя классическим путем от факта к праву, можно сделать вывод о том, что между государственным служащим и государственным органом по действительному характеру правоотношений складываются не административные, публично-правовые либо сложные служебные отношения, имеющие как публично-правовой, так и частноправовой характер, а трудовые отношения, характеризующиеся «трудовой сущностью» и обладающие своей спецификой» [9, с. 7]. А.В. Афанасьев, отстаивает мнение, что «регулирование слу-жебно-трудовых отношений с участием сотрудников органов внутренних дел, представляющих по всем признакам отношения наемного труда, носит комплексный характер и осуществляется нормами как административного законодательства о службе в органах внутренних дел и государственной службе в целом, так и трудового законодательства, что позволяет относить эти отношения к сфере субсидиарного действия трудового права» [10]. Подобное мнение присутствует и в научных работах Б.Н. Комахина, который отметил, что «в отличие от военнослужащих, служащие правоохранительных органов не исключены статьей 11 Трудового кодекса Российской Федерации из перечня субъектов, на которые распространяется действие Трудового кодекса» [11, с. 75-78].
Профессор Ю.Н. Старилов, ссылаясь на источники германского права [12, Э. 74], констатирует что «комплексный характер служебного права традиционно подчеркивается зарубежными учеными; в некоторых европейских странах эту часть публичной службы называют чиновным правом. Во многих учебниках чиновного права Германии о его назначении записано, что "чиновное право - это часть публичного права, как и процессуальное право, уголовное право, государственное и конституционное право, административное право и др. Чиновное право относится частью к государственному праву, преимущественно к административному праву, а именно к особенному административному праву''» [6].
Отражение в публично-правовых служебных отношениях трудовых элементов основывается преимущественно на мнении Н.Г. Александрова, утверждавшего, что «каждое единое,
79
но сложное правоотношение нуждается в расчленении на составные элементы в научных и практических целях» [13, с. 259].
Одним из центральных выводов в исследовании, проведенном С.Е. Чанновым, является отвержение вероятности дробления единых служебных правоотношений на государственно-служебные и служебно-трудовые» [14, с. 16]. Аргументы Л.А. Чикановой содержат близкий по смыслу взгляд о том, что «служебное отношение рассматривается как сложное правовое явление, состоящее из различных по своей природе, но неразрывно связанных элементов, имеющих как публично-правовой, так и частноправовой характер. Причем эта связь такова, что служебно-трудовое отношение находится как бы внутри государственно-служебного (публично-правового) отношения, то есть входит в содержание последнего» [15].
В обосновании данной тенденции более результативным является направление, предложенное Б.Н. Комахиным, согласно которому «Административно-правовая феноменология профессиональной служебной деятельности призвана способствовать интеграции публичных и частноправовых начал настоящей деятельности в гуманитарное правовое пространство путем расширения коммуникационной сферы, реального доступа граждан к государственной службе, культуре, науке, политике. Государственные служащие, таким образом, способствуют решению проблемы правового и духовного развития цивилизации. В этом контексте административно-правовая феноменология служебной деятельности должна противостоять пропаганде насилия, ксенофобии, силы вообще как средства решения мировых и локальных проблем. Минимизация этих рисков -цель диалога между служащими государства и гражданами» [11, с. 76].
Комплексность системы исполнительной власти подтверждает преемственность и последовательность институтов служебного права и государственной службы в органах внутренних дел. Причем, как мы понимаем, на фоне действия Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [16] и принятого на его основе постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о независимой военно-врачебной экспертизе» [17] едва ли возможно настаивать на каких-нибудь приоритетах норм трудового права или норм административного права в регулировании службы в органах внутренних дел. Данное положение в перспективе требует изменения в сторону
создания правовой основы и концептуального подхода к проблемам урегулирования государственной служебной деятельности, типичным для известных видов государственной службы в диалектическом единстве.
Очередная тенденция (углубление социальной сущности службы в органах внутренних дел) свидетельствует о том, что в параметрах реформирования службы в органах внутренних дел, независимо от происходящих значительных сдвигов качества ее правовой регламентации, просматривается необходимость более глубокого теоретического исследования проблемы, касающейся осмысления и обоснования их социального предназначения, сущности, объема задач, отвечающих интересам существующего российского общества. Требуется постановка совершенных принципиальных начал в службе органов внутренних дел, оснащение их комплексом действительных правовых гарантий и образование последовательного, динамичного и устойчивого механизма правового регулирования.
Заслуживает внимания мнение П.М. Пара-носенкова, согласно которому «органы внутренних дел, наряду с армией и юстицией, представляют собой такой государственный институт, который в силу реализуемых функций и используемых средств таит в себе весьма серьезную потенциальную угрозу правам и свободам человека и гражданина. В связи с этим необходимы дополнительные правовые гарантии, обеспечивающие безусловное соответствие деятельности данного института его социальному назначению, предусмотренному законом» [18, с. 86].
С учетом известных исторических аспектов в развитии органов внутренних дел перед службой ставились различные задачи, на основании знания которых вскрыть сущность службы в органах внутренних дел через одно лишь выявление ее назначения не представляется возможным. Как отметил Ю.А. Тихомиров, «если обратиться лишь к последнему столетию, то можно обнаружить такие главные идеи, как правовое закрепление властности, иерархичности, принуждение, жесткость предписаний». Корни таких идей «заложены в традициях самодержавного и тоталитарного государства -использовались жесткие способы обеспечивать полицейский правопорядок и послушание подданных, граждан велениям власти и предписаниям ее слуг - чиновников. «Дух наказа-тельства» ощущался повсеместно...» [19]. Право насильственно заставлять неопределенный круг лиц воздерживаться от противоправного
80
поведения дает право обществу, осознающему, что способы социальной саморегуляции действуют не всегда и не везде, разумно воспринимать действия сотрудников органов внутренних дел.
Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» установлен особенный статус полиции среди иных милитаризованных органов, определяемый тем, что ее сотрудникам предоставлено особое право по применению физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. В то же время необходимо констатировать, что деятельность органов внутренних дел не является совокупностью исключительно насильственных акций. В современном Российском государстве высшие ценности - это человек, его права и свободы. Основные принципы службы в органах внутренних дел заключаются в приоритете прав и свобод человека и гражданина, законности, беспристрастности, открытости и публичности, общественном доверии и поддержке граждан, а также взаимодействии и сотрудничестве [18, с. 85-86]. Меры вторжения в сферу личных свобод граждан должны быть пропорциональными социальным ценностям, для обеспечения которых сотрудники органов внутренних дел наделяются властными правомочиями.
Отдельно следует отметить, что, какой бы модернизационный ресурс ни вкладывался в поиск решений обозначенной выше проблемы, в центре такого состояния всегда находится человек (сотрудник органов внутренних дел, т.е. гражданин, которому в определенном порядке присвоено специальное звание рядового или начальствующего состава, или федеральный государственный гражданский служащий, состоящий на службе в МВД России) [20].
Принципиальным выглядит мнение о том, что механическое повышение финансового содержания вряд ли позволит сформировать порядочного и высокоидейного полицейского. Вместе с тем, как справедливо отмечает С.П. Матвеев, «необходимо помнить о том, что социальная защита, как одна из функций государства, не должна иметь исключительно иждивенческий либо потребительский характер» [21, с. 55].
С целью совершенствования и углубления социальной сущности службы в органах внутренних дел, по нашему мнению, необходимо разработать стандарты профессиональной
компетентности сотрудников органов внутренних дел. Подобные эталоны предполагают фиксацию, наряду с уровнем знаний, и таких качеств, как институциональный фактор, способности учета позиций и интересов всевозможных социальных коллективов, определения стратегических задач и приоритетов МВД.
В рамках обсуждаемой тенденции находится вопрос о создании эффективной системы кадрового аудита организации службы в органах внутренних дел, позволяющей обеспечивать качество кадрового отбора и эффективного воспроизводства государственных служащих с оптимальным комплексом служебных качеств.
Процедуры отбора на службу и продвижения по службе необходимо вводить в русло базовых принципов «учета заслуг» и «равных возможностей», обеспечивающих высокий имидж и доступность службы в органах внутренних дел для многообразных социальных категорий граждан.
Наряду с представленным выше видением тенденций совершенствования института государственной службы в органах внутренних дел, следует отметить, что признаками тенденциозности обладают также следующие направления:
создание необходимых условий для «профессиональных лифтов», стимулирующих служебный рост и личную инициативу сотрудников органов внутренних дел;
гарантированная ротация кадров, их вертикальная и горизонтальная мобильность с предпочтением мобильности внутри подразделения как условия обмена опытом, лучшего стимулирования сотрудников, совершенствования координации в деятельности аппарата управления органом внутренних дел;
адаптация системы комплектования должностей среднего и старшего начальствующего состава преимущественно за счет выпускников образовательных организаций МВД России;
обеспечение в образовательных организациях системы МВД России интенсивного поиска средств, методик, технологических приемов в образовательном процессе, ориентированного на подготовку сотрудника , способного служить в непростых современных условиях;
творческое использование зарубежного опыта в подготовке кадров и организация международной кооперации в области научных исследований.
81
1. Этимолого-экономический словарь / сост. Н.И. Фокин, П.Н. Фокин. URL: http://ini-fb. dvgu.ru/referat /fokin32.pdf
2. Комахин Б.Н. Единство методологических и административно-правовых основ развития профессиональной служебной деятельности // Административное право и процесс. 2014. № 2.
3. Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 8 дек. 2011 г. № 2227-р // Собр. законодательства РФ. 2012. № 1. Ст. 216.
4. Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. // Собр. законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.
5. Комахин Б.Н. Административно-правовые основы развития служебной деятельности в контексте политики модернизации. М., 2013.
6. Старилов Ю.Н. Профессиональное «чиновничество» и служебное право в России: была ли реформа государственной службы и основательны ли сомнения в существовании служебного права?//Административное право и процесс. 2014. № 7. С. 8-25.
7. Анисимов А.Л. Особенности регулирования труда сотрудников органов внутренних дел // Трудовое право. 2009. № 1.
8. Буянов И. В. Правовые основы государственной службы в органах внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
9. Ершова Е.А. Правовая природа служебных отношений: вопросы теории и практики // Трудовое право. 2006. № 5.
10. Афанасьев А.В. Правовое регулирование служебно-трудовых отношений с участием сотрудников органов внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004.
11. Комахин Б.Н. Сущность правовых основ деятельности государственных служащих: концептуальные подходы инновационного государства // Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 75-78.
12. Scheerbarth H. W, Höffken H., Bauschke H.-J., Schmidt L. Beamtenrecht. Sechste Auflage. Verlag Reckinger&Co. Siegburg, 1992.
13. Александров Н.Г. Трудовые правоотношения. М., 1948.
14. Чаннов С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и
1. Etimological and ekonomical dictionary / comp. N.I. Fokin, P.N. Fokin. URL: http://ini-fb. dvgu.ru/referat /fokin32.pdf
2. Komakhin B.N. Unity of methodological and administrative and legal bases of development of professional office activity // Administrative law and process. 2014. № 2.
3. About the adoption of Strategy of innovative development of the Russian Federation for the period till 2020: order of the Government of the Russian Federation d.d. Dec. 8, 2011 № 2227-r // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2012 № 1. Art. 216.
4. About the main directions of improvement of system of public administration: decree of the President of the Russian Federation d.d. May 7, 2012 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2012. № 19. Art. 2338.
5. Komakhin B.N. Administrative and legal bases of development of office activity in the context of modernization policy. Moscow, 2013.
6. Starilov Yu.N. Professional «officials» and the office right in Russia: whether there was a reform of public service and whether doubts in existence of the office right are thorough? // Administrative law and process. 2014. № 7. P. 8-25.
7. Anisimov A.L. Features of regulation of work of staff of law-enforcement bodies // Labour law. 2009. № 1.
8. Buyanov I.V. Legal bases of public service in law-enforcement bodies: auth. abstr. ... Candidate of Law. Moscow, 2011.
9. Ershova E.A. Legal nature of the office relations: questions of the theory and practice // Labour law. 2006. № 5.
10. Afanasyev A. V. Legal regulation of office labor relations with participation of staff of law-enforcement bodies: diss. ... Candidate of Law. St. Petersburg, 2004.
11. Komakhin B.N. Essence of legal bases of activity of civil officers: conceptual approaches of the innovative state // Administrative law and process. 2014. № 3. P. 75-78.
12. Scheerbarth H. W., Hoffken H., Bauschke H.-J., Schmidt L. Beamtenrecht. Sechste Auflage. Verlag Reckinger&Co. Siegburg, 1992.
13. Alexandrov N.G. Labour legal relationship. Moscow, 1948.
14. Channov S.E. Administrative and legal model of regulation of the office relations in the Russian Federation: concept and main lines: auth. abstr. ... Dr of Law. Saratov, 2010.
15. Chikanova L.A. Application of the labour law to the office relations on the public civil service: theory and practice: auth. abstr. ... Dr of Law. Moscow, 2005.
82
основные черты: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2010.
15. Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005.
16. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: федер. закон от 21 нояб. 2011 г. № 323-ф3 // Собр. законодательства РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.
17. Об утверждении Положения о независимой военно-врачебной экспертизе: постановление Правительства РФ от 28 июля 2008 г. № 574 // Собр. законодательства РФ. 2008. № 31. Ст. 3744.
18. Параносенков П.М. Общественно-социальная сущность полиции Российской Федерации в период реформирования МВД России // Административное право и процесс. 2014. № 1.
19. Тихомиров Ю.А. Модернизация административного права: от «наказательности» к «регулирующему обеспечению» // Административное право и процесс. 2015. № 4. С. 5-11.
20. Проект Концепции кадровой политики МВД России в органах внутренних дел (на период до 2020 г.). URL: http://skuvdt.ru/know/i/13
21. Матвеев С. П. Современные тенденции модернизации социальной защиты государственных служащих в рамках административной реформы // Административное право и процесс. 2013. № 6.
16. About bases of protection of public health in the Russian Federation: fed. law d.d. Nov. 21, 2011 № 323-FL //Coll. of legislation of the Russian Federation. 2011. № 48. Art. 6724.
17. About the adoption of the Provision on independent military-medical examination: resolution of the Government of the Russian Federation d.d. July 28, 2008 № 574 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2008. № 31. Art. 3744.
18. Paranosenkov P.M. Public and social essence of police of the Russian Federation during reforming of the Ministry of Internal Affairs of Russia //Administrative law and process. 2014. № 1.
19. Tikhomirov Yu.A. Modernization of administrative law: from «the penalty» to «the regulating providing» // Administrative law and process. 2015. № 4. P. 5-11.
20. The draft of the Concept of personnel policy of the Ministry of Internal Affairs of Russia in law-enforcement bodies (for the period till 2020). URL: http://skuvdt.ru/knowZi/13
21. Matveev S.P. Current trends of modernization of social protection of civil officers within administrative reform // Administrative law and process. 2013. № 6.
ИЗДАНИЯ КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ
Теория и практика административного права и процесса :
материалы XI Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина / ред. кол.: В. В. Денисенко, С. Г. Денисенко, В. В. Грицай, А. С. Шиенкова. -Краснодар : Краснодарский университет МВД России, 2017. - 140 с.
Содержатся материалы научно-практической конференции, посвященной актуальным проблемам административного процесса.
Для профессорско-преподавательского состава, докторантов, адъюнктов, курсантов, слушателей образовательных организаций МВД России, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.
83
