CC BY
35
УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2414-3995-2019-10135 © Б.Н. Комахин, Р.М. Халилов, 2019
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОСМЫСЛЕНИЕ ФОРМИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК СУЩНОСТЬ ПОЛИТИКИ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
Борис Николаевич Комахин,
профессор кафедры административного права, заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации,
доктор юридических наук
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: komakhin@yandex.ru;
Руфат Марданович Халилов, соискатель по кафедре конституционного и муниципального права Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: rufa-k@yandex.ru
Аннотация. Проанализированны и даны способы оценки профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Предложена авторская дифференциация служебной деятельности по различным основаниям. Сформулированы особенности правового состояния службы в органах внутренних дел и ее отличие от государственной гражданской службы. Дана схема построения государственно-служебных отношений, основанных на административном праве, а не когда система государственной службы в России строилась на основе трудового законодательства.
Ключевые слова: власть, мониторинг, должность, государственная служба, муниципальная служба, правоохранительно-служебная деятельность, суд чести, конфликт интересов, коррупция.
ADMINISTRATIVE AND LEGAL UNDERSTANDING OF THE FORMATION OF PROFESSIONAL PERFORMANCE
AS THE ESSENCE OF THE POLICY OF MODERNIZATION OF STATE AND MUNICIPAL SERVICE
Boris N. Komakhin,
Professor of the Department of administrative law, Honored employee of the internal Affairs bodies of the Russian Federation,
Doctor of Law
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12);
Rufat M. Khalilov,
applicant of the Department constitutional and municipal law Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. The article analyzes and gives the methods of assessing the professional performance of civil servants. The author's differentiation of service activities for various reasons. The features of the legal status of service in the internal Affairs bodies and its difference from the state civil service are formulated. The scheme of construction of public service relations based on administrative law, and not when the system of public service in Russia was built on the basis of labor legislation.
Keywords: power, monitoring, position, public service, municipal service, law enforcement-official activity, court of honor, conflict of interest, corruption.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Комахин Б.Н., Халилов Р.М. Административно-правовое осмысление формирования профессиональной служебной деятельности как сущность политики модернизации государственной и муниципальной службы. Вестник экономической безопасности. 2019;(3):65-70.
В современной научной литературе встречаются различные взгляды на оценку профессиональной служебной деятельности государственных служащих, однако, такой подход возможен
только при исследовании субстанции профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Суть данного явления выражается в определении полномочий (действий), ко-
торые реализуется органами государственной власти [1].
Одним из способов изучения профессиональной служебной деятельности является осуществление правового мониторинга результатов функционирования государственных гражданских служащих, анализ служебной деятельности государственных служащих наделенных полномочиями для выполнения поставленных задач и обеспечения стабильности и эффективности работы органов государственной власти, выражающейся в максимальном удовлетворении потребностей и запросов населения, качественном предоставлении государственных услуг, наличия обратной информационной связи с институтами гражданского общества, совершенствования внутреннего потенциала органа государственной власти [2].
Совершенствование профессиональной служебной деятельности в сфере публичного управления в целом, а также в системе государственной гражданской службы в частности является делом общегосударственной важности. В этот процесс необходимо вовлекать и правоохранительные органы, различные контрольно-надзорные структуры, а также институты гражданского общества [3].
Таким образом, информационно-служебную деятельность и ее правоотношения можно дифференцировать по различным основаниям. Так они могут быть разделены на отношения в сфере организации и в сфере непосредственного функционирования служебной деятельности. К первому виду относятся служебные правоотношения, возникающие, например, при появлении информации о замещении должности государственной службы, о заключении служебного контракта и т. п. Ко второму — информационно-служебные правоотношения, возникающие в публично-правовом процессе аттестации государственных служащих, присвоения им классных чинов, привлечения к дисциплинарной ответственности и др. [4].
Служебная деятельность может быть разделена на виды в зависимости от вида публичной службы, в рамках которого они возникают. Это служебно-тру-довая деятельность в сфере гражданской службы; правоохранительно-служебная деятельность (сфера правоохранительной службы); служебно-воинская деятельность (сфера воинской службы); служебно-
муниципальная деятельность (сфера муниципальной службы) [5].
Конечно, не касаясь здесь сущности политики модернизации, которая, представляется нам убедительной, следует отметить, что использование уже известного в правовой науке термина «служебно-трудовая деятельность», имеющего сравнительно узкий смысл (то есть не охватывающего всю совокупность профессионально-служебной деятельности), способно ввести в заблуждение правильное понимание профессиональной служебной деятельности [6]. Это нагляднее всего видно на примере государственной службы в органах внутренних дел.
Как и в Федеральном законодательстве о государственной службе. Прием на службу в органы внутренних дел связывается с назначением на должность. Правда, уже здесь просматривается некоторая автономность приема на службу и назначение на должность. Так, сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации являются граждане Российской Федерации, состоящие в должностях рядового и начальствующего состава органов внутренних дел или в кадрах Министерства внутренних дел Российской Федерации, которым в установленном порядке присвоены специальные звания рядового и начальствующего состава органов внутренних дел [7].
Здесь ясно просматриваются, что состояние службы может и не быть связанным с занятием определенной должности. Например, это касается нахождения в кадрах или обучения в образовательных учреждениях органов внутренних дел. Лицо может занимать должность начальствующего состава, но не иметь при этом специального звания. При этом сотрудником органов внутренних дел со всеми вытекающими отсюда последствиями оно считаться не будет. Лишь акт поступления на службу (а не назначения на должность) и принятие присяги превращает лицо в сотрудника. И уже этому акту сопутствует присвоение специального звания или назначение на должность, если это не произошло ранее в порядке прохождения предварительного испытания.
Таким образом, состояние службы сотрудника и занятие им определенной должности рядового или начальствующего состава совпадают не всегда. При этом общим для всех этих ситуаций явля-
ется именно правовое состояние службы в органах внутренних дел. Его и следует признавать первичным в отношении занятия той или иной должностей, перечень которых гораздо более динамичен, чем состояние службы. В этом отношении служба в органах внутренних дел точно так же, как и военная служба, в существенной мере отличны от государственной гражданской службы, где состояние службы прямо отождествлено с нахождением на должности.
В целом статусные отношения выступают в органах внутренних дел основой практической деятельности, т.е. реализации отношений дисциплинарных и играют роль инструмента постоянного формирования и поддержания высокого уровня позитивной ответственности сотрудников. В данном случае она перестает быть одной лишь морально-нравственной категорией и приобретает опосредованную правом и специальной организацией основу. С точки зрения реализации правоохранительной функции государства такой порядок представляется во многих случаях целесообразным и оправданным, если, конечно, не затрагивает исключительных прав отдельных категорий сотрудников. Последнее, например, касается процессуальной самостоятельности следователей, проходящих службу в органах внутренних дел.
Для формирования и поддержания должного уровня служебной дисциплины на основе статусных отношений формируются специальные инструменты служебной деятельности. Ярким примером в этой связи могут служить суды чести соответственно рядового и младшего начальствующего состава, среднего начальствующего состава, старшего и высшего начальствующего состава, для возможного учета при назначении на другую должность и только [8, с. 28—31].
На рассмотрение судов чести могут быть внесены или приняты ими по собственной инициативе материалы: о нарушении сотрудником органов внутренних дел служебной дисциплины; о недобросовестном отношении сотрудника органов внутренних дел к выполнению служебных обязанностей; о совершенных сотрудником правонарушениях, поступившие в установленном законом порядке из суда, органов следствия, прокуратуры, других компетентных органов и от должностных лиц; о не-
достойном поведении сотрудника в свободное от службы время.
Суд чести, установив виновность привлеченного к суду, может объявить общественное порицание или возбудить ходатайство перед соответствующим прямым начальником о лишении нагрудного знака; понижении в должности; снижении в специальном звании на одну ступень; перемещении по службе; отчислении курсанта, слушателя из учебного заведения, учебного подразделения; увольнении со службы.
Крайне важно и то, что они рассматривают дела, выходящие за рамки непосредственно своей компетенции. Суд чести, рассмотрев проступок, может не применять мер воздействия, а ограничиться обсуждением, если сотрудник органов внутренних дел чистосердечно раскаялся, принес извинения коллективу и потерпевшему, а также добровольно возместил причиненный ущерб. При этом следует особо подчеркнуть, что суды чести действуют вне рамок должностного подчинения и служебной деятельности, скажем, о недостойном поведении сотрудника вне службы.
Таким образом, основанный на специальных званиях институт лиц начальствующего состава служит особым регулятором служебной деятельности и своего рода институтом динамичного формирования позитивной ответственности сотрудников органов внутренних дел. Кстати, этот институт подкреплен также и специальными формированиями: службами собственной безопасности органов внутренних дел, обеспечивающих должное поведение их сотрудников и пресекающих с их стороны неблаговидные действия и правонарушения вплоть до преступлений [9].
Квалификационные чины государственных гражданских служащих такими качествами не обладают. В системе этого вида службы предусмотрены другие механизмы, направленные на формализацию служебной деятельности и предупреждение коррупции или в целом конфликта интересов [10, с. 108—121].
Так, ст. 18 Федерального закона о государственной гражданской службе устанавливает закрытый перечень требований к служебному поведению гражданского служащего. В соответствии с ними гражданский служащий обязан: исполнять долж-
ностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне; исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности. Он обязан осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа; не оказывать предпочтения, не установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами для гражданских служащих; общественных или религиозных объединений, профессиональных или социальных групп, организаций и граждан. Гражданский служащий не вправе совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должно стных обязанно стей [11].
Он обязан соблюдать ограничения, нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций; не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство; проявлять корректность в обращении с гражданами. Кроме того, гражданский служащий должен проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации; учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий; способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию; не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа; соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации [12].
При этом гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители», обязан не допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений [13].
Все сказанное относится лишь к служебному поведению и не распространяется на поведение гражданского служащего вне служебной деятельно-
сти. А между тем, авторитет государственной службы во многом определяется поведением служащих в свободное от службы время.
Что касается службы сотрудников органов внутренних дел, то здесь этот важнейший момент учтен. В этом отношении формирование динамичной позитивной ответственности на основе особых качеств статусных отношений выглядит более эффективным [14, с. 13—19]. Кроме того, он не имеет жесткой формализации и может охватывать собой самый широкий круг ситуаций служебного и внеслужебного поведения сотрудников, включая и борьбу с коррупцией [15].
Что касается гражданской службы, то преодоление конфликта интересов также формализовано ст. 19 Федерального закона о государственной гражданской службе [16]. В целом конфликт интересов определяется в качестве ситуации, при которой личная заинтересованность служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации в целом, способное привести к причинению вреда этим законным интересам выше перечисленных субъектов права. Федеральный закон определяет случаи возникновения конфликта интересов у служащего, которые влияют или могут повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей [17].
Закон требует, чтобы в случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, он обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме. Таким образом, здесь узаконено положение, когда, скажем, с коррупцией должен бороться сам потенциальный коррупционер. Эффективность такого подхода весьма сомнительна и на деле не подкреплена специальными мерами правового и организационного характера [18, с. 75—78].
Закон говорит лишь о том, что должен делать представитель нанимателя (государства), которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, ведущей
к конфликту интересов [19, с. 22—26]. Конкретно он обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом [20, с. 32—45].
Далее, для соблюдения требований к служебному поведению служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликтов интересов [21, с. 101—104].
Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения. Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов утверждается указом Президента Российской Федерации [22].
Следовательно, гражданская служба ныне не обладает той системой формирования позитивной ответственности, которая уже имеется в органах внутренних дел и, кстати, в институте военной службы. Это выгодно отличает последние от государственной гражданской службы. Делая такой вывод, приходится констатировать, что само по себе понятие конфликта интересов является компонентом корпоративного управления и используется в так называемых менеджеральных моделях государственной службы, основанных на повсеместном внедрении в служебную деятельность приемов и методов управления частными корпорациями [23, с. 20—25].
И здесь следует заметить, что такой подход был бы уместен ранее, когда система государственной службы в России строилась на основе трудового законодательства. Ныне же в ней использована другая — контрактная схема службы, основанная на ад-
министративном праве. В такой схеме построения государственно-служебных отношений подходы, связанные с корпоративным управлением, способны лишь усилить коррупционные проявления, нежели их предотвратить.
Литература
1. Габричидзе Б.Н., Эриашвили Н.Д., Бело-новский В.Н., Чернявский А.Г., Кузнецов С.М., Хазов Е.Н., Галузо В.Н. Система органов государственной власти: учебное пособие / М., 2015.
2. Лучин В.О., Эбзеев Б.С., Хазов Е.Н., Бело-новский В.Н., Эриашвили Н.Д., Чихладзе Л.Т., Пря-хина Т.М., Зинченко Е.Ю., Опалева А.А., Осавелюк А.М., Чепурнова Н.М., Прудников А.С., Саудаханов М.В., Чертова Н.А., Егоров С.А., Миронов А.Л., Бу-лавин С.П., Алексеев И.А., Варсеев В.В., Кальгина А.А. и др. Конституционное право России: учебник / 9-е изд., перераб. и доп. М., 2018.
3. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 31, ст. 4179.
4. Гарашко А.Ю., Дубинина Е.Н., Клименко А.И., Кулакова Ю.Ю., Лановая Г.М., Мамонтов А.Г., Рыжов А.А., Правкин И.В., Чувальнико-ва А.С. Идеолого-правовые и организационные средства реализации охранительной функции государства органами внутренних дел в обществе со сложной национально-этнической структурой. М., 2019.
5. Маилян С.С., Зиборов О.В., Эриашви-ли Н.Д., Кадников Н.Г., Хазов Е.Н., Ординарцев И.И., Давитадзе М.Д., Клименко А.И., Иванов А.А., Варсеев В.В., Никитин М.И., Джафа-ров Н.К. Правоведение. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2019.
6. Харламов С.О., Горшенева И.А., Егоров С.А., Ларина Л.А., Зинченко Е.Ю., Воробьев В.Ф., Хазов Е.Н., Гарашко А.Ю., Дурнев В.С., Саудаханов М.В. Система органов местного самоуправления России в таблицах и схемах: учебное пособие / М., 2018.
7. Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 (ред. от 03.08.2018) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 49, ч. 1, ст. 7020.
8. Богданов А.В., Хазов Е.Н. Правовая культура как один из элементов правого статуса сотрудника полиции и их роль в деятельности ОВД по соблюдению, охране и защите прав человека // Алтайский юридический вестник. 2015. № 4 (12).
9. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52, ч. 1. ст. 6228.
10. Хазов Е.Н., Комахин Б.Н. Нормативно-правовое регулирование по противодействию коррупционной деятельности среди государственных муниципальных служащих в современной России // Вестник экономической безопасности. 2016. № 1.
11. Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 11.12.2018) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215; 2017. № 15, ст. 2139.
12. Ломанов Е.Н., Поздняков Е.В., Проко-шин М.С., Комахин Б.Н. Цифровизация управления: антикоррупционный курс административных и финансовых правоотношений: учебное пособие / под общ. ред. В.А. Прокошина. М.: ЮСТИЦИЯ, 2018.
13. Указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017—2030 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 20, ст. 2901, п. 23.
14. Комахин Б.Н., Хазов Е.Н. Особенности правового регулирования профессиональной служебной деятельности государственных и муниципальных служащих // Международный журнал конституционного и государственного права. 2018. № 2.
15. Хазов Е.Н., Горшенева И.А., Егоров С.А., Зинченко Е.Ю., Комахин Б.Н., Богданов А.В., Ильинский И.И. Обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина при проведении оперативно-розыскных мероприятий. М., 2017.
16. Указ Президента России от 29 июня 2018 г. «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018—2020 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 27, ст. 4038.
17. Воробьев В.Ф., Гарашко А.Ю., Егоров С.А., Зинченко Е.Ю., Комахин Б.Н., Ларина Л.А., Сауда-ханов М.В., Уткин, Н.И. Харламов С.О., Хазов Е.Н. Органы государственной власти в Российской Федерации в таблицах и схемах: учебное пособие / М., 2018.
18. Комахин Б.Н. Сущность правовых основ деятельности государственных служащих: концептуальные подходы инновационного государства. Административное право и процесс. 2014.
№ 3.
19. Богданов А.В., Хазов Е.Н., Хазова В.Е. Основные направления противодействия коррупционным проявлениям совершаемым в сфере жилищно-коммунального хозяйства органами внутренних дел в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 7.
20. Комахин Б.Н. Информационное и инновационное общество и процесс развития государственной службы. КВ: Административное право и практика администрирования. 2014. № 1.
21. Маилян С.С., Хазов Е.Н., Богданов А.В. Противодействие коррупционным проявлениям в правоохранительных органах // Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 6.
22. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 20, ст. 2817.
23. Лобзов К.М., Богданов А.В., Хазов Е.Н. Правовой статус личности как субъект и объект правоотношений в современном законодательстве Российской Федерации (теоретико-методический анализ) // Вестник экономической безопасности. 2015. № 7.
24. Комахин Б.Н. Административно-правовые основы развития государственно-служебной деятельности в контексте политики модернизации: дис. ... д-ра юрид. наук // Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя. М., 2015.
25. Эриашвили Н.Д., Хазов Е.Н., Чихлад-зе Л.Т., Кикоть-Глуходедова Т.В., Галушкин А.А., Бышков П.А., Зеленков М.Ю., Егоров С.А., Сауда-ханов М.В., Сараджева О.В., Лимонов А.М., Галу-зо В.Н. Основы национальной безопасности: учебник / М., 2018.
